中国公司治理监督机制研究

董 颖

(中国中信有限公司 监事会办公室,北京 100004)

纵观全球，境内外公司事实上已形成了各有特色、较为成熟的公司治理框架、监督机制模式，通过分析各公司内部监督机制主要分为两种模式：英美法系国家公司的一元监督机制和大陆法系国家的二元监督机制。

1.1 一元监督机制独立董事模式

在英美国家，公司采用一元制，主要是因为英美公司股权结构分散，股东大会不能对董事会形成强有力的监督。董事会逐渐沦为顾问机构，无法独立、公正地对公司经理层进行有效的监督。在这种情况下，研究者主张引入独立董事，以使董事会摆脱经理层的控制保证董事会的监督控制功能。20世纪40年代，美国公司实践中开始实行独立董事制度，20世纪80年代引入英国。

1.2 二元监督机制监事会模式

在大陆法系国家(地区)的上市公司中，公司多采用二元制，即股东大会下分别设立董事会和监事会，董事会负责业务执行，监事会负责监督。

以德国为例，德国采用二元垂直模式，德国监事会由股东大会选出的股东代表与按照特别法派出的工人代表组成。监事会成员的选举由监事会提名董事会成员不得兼任监事会成员。因此，德国上市公司的监事会有较高的独立性。为保证监督的实施，监事会有权列席董事会，董事会必须定期向监事会报告有关公司经营战略、赢利能力和业务执行等。监事会也可以随时要求董事会提供有关公司的任何其他信息。

1.3 两类监督模式的比较

两种公司内部监督模式取得的实效难分高下。20世纪90年代，与欧亚一些国家的公司相比，美国公司确实更为成功，但是20世纪70年代至80年代，德国和日本企业的效率令美国人称赞不已。公司内部监督机制的完善，是当前各国理论界和实践界极为关注的问题。无论大陆法系国家还是英美法系国家，都在积极探索完善途径。在英美，这种改革体现为在一元制不变的前提下，在董事会组织结构内部实现监督职能与管理职能的分离，强调董事会组织的独立性。而在大陆法系国家，这种完善一方面体现在强化监事独立性和强化监督权方面，另一方面也体现在加强监事会与董事会的合作方面。《德国公司治理准则》将董事会与监事会的合作摆在重要位置，并且在监事会下设专门委员会，与英美董事会下设专门委员会的做法完全相同。一元制与二元制下的改革方向有一定的趋同性，这说明两种监督机制之间正在相互借鉴，通过吸收对方的优点，改革自己的制度。这种思路无疑对我国公司法有参考价值。

2.1 我国公司治理监督机制的历史沿革

为建立现代企业制度，我国的《公司法》确定了“二元制”公司治理模式，即公司是由股东会、董事会和监事会组成。股东会是公司制企业的最高权力机构，有权决定公司的一切重大事项，股东会下设董事会和监事会。

2000年，国务院颁布《国有企业监事会暂行条例》(国务院令第283号)，国有重点大型企业监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。

2001年，证监会发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，在上市公司董事会引入了独立董事监督制度，独立董事需担负对内部董事的制衡监督职能。之后中国上市公司实施“双层委员会制”监督机制，其中监事会对董事会实施“外部监督”，独立董事对董事会实施“内部监督”。

2005年，国家修订的《公司法》，对监事会的监督职责做了进一步的加强和完善，同时明确了股东会、董事会对经营者的监督功能，上市公司引进了独立董事制度，希望通过完善公司内部的权利制衡，加强公司治理的内部监督。

至此，中国现行的公司内部监督模式(暂称为“中国模式”)初步形成，即股东大会作为公司的权力机构，有权决定公司重大事项、非职工董事、监事和管理层的任免，有权监督经营层；
董事会按照集体决策理念进行经营管理，发挥着监督经营层的作用；
而上市公司中监事会和独立董事并存，共同发挥监督经营层作用；
监事会则是具有专职行使监督职能的内部监督机构，对公司经营实施全面监督。同时，公司经营层内设监督部门，如审计部、风险管理部、内控监督部等，对公司日常经营开展监督。

2.2 我国公司内部监督机制的现状和问题

中国现行的公司内部监督模式是监事会监督和独立董事监督并存的模式。因为“中国模式”是没有先例，制度机制逐步形成，中国监事会监督工作在摸索中前行，也取得了一定的成效。但“中国模式”表面上来说是兼采美、德两国典型模式的特点，但实际上，中国公司采用双重监督的模式并没有兼备美、德两国模式的优点。从我国公司近几年内部监督机制的实行情况来看，除了外部的实施环境不理想外，“中国模式”监督机制在设计上也存在着某些缺陷，使其存在着诸多问题，并没有达到设计初衷的效果。

2.2.1 我国监事会运行中存在的问题

监事会相关配套制度不完善。目前《公司法》对于监事会的规定相对比较宽泛，主要是对监事会形式和框架上的要求。有关监事会的职权范围、具体工作内容、监督结果的运用等，在法律法规上没有统一的、强制性的规定，而是由各公司在章程中自行规定。那么监事会工作如何开展就具有很大的灵活性，做多做少，或者工作好坏没有一个统一的标准。

通过近几年对国有金融机构、内地和香港部分企业监事会的调研，发现公司监事会的工作开展很大程度上是靠监事会成员的履职能力、工作责任心来推动，监督工作存在很大的“弹性”空间，监事会监督结果的运用也未落到实处，这些很大程度上削弱了监事会作用的有效发挥，长远来看这将不利于监事会的工作发展。

监事会缺乏独立性。虽然《公司法》对监事会在公司治理中的法定地位给予了确立，但在实际工作中，监事会的处境却显得较为“尴尬”。中国公司监事会大部分属于公司内设监督机构，因此监事会没有独立经济来源和经费来支撑其开展监督工作，监事的职级、薪酬也由公司董事会、经理层进行管理。这就出现了一方面监事会作为监督主体受股东大会委托对董事会、经理层进行监督；
另一方面监事会作为被管理主体，在经费、资源、人员等方面受制于董事会和经理层的现象。缺乏必要的物质保障和法律保障的监事会就失去了它的独立性，从而无法正常地开展监督工作，监事会形同虚设也就不足为奇。

监事会在公司内部的定位不明确。在公司治理结构中，股东大会下设董事会和监事会，两者是平行机构，同时对股东大会负责。但是在现实中，由于监事会的工作不受重视，有很大一部分公司的各行政机构并没有把监事会作为董事会平行职能机构对待，这导致了监事会获取信息难、与部门之间存在很多工作协调问题。产生以上问题的主要原因在于《公司法》对监事会职权的行使规定过于原则，缺乏实际操作性，未能通过立法给予监事会监督权的有效保障。

监事会履行职责缺乏必要的资源。《公司法》赋予了监事会检查公司财务的权力，但因为没有充分的人力资源和财力支持，在履职过程中无法获得会计师、审计师、律师等专业咨询和服务支持，检查缺乏必要的手段，财务监督权很难有效的充分发挥作用。同时，在日常监督过程中，监事因不直接参与经营管理，对公司的信息掌握多依托于日常性调研，这将容易出现对公司内部信息获取不及时、不通畅，对业务动态难以了解的情况，长此以往监督成效将大打折扣。

监事会监督结果得不到很好的利用。《公司法》对于监事会监督结果的应用没有统一的、强制性的规定，而是由各个公司自行规定，具有很大的灵活性。监事会除了每年向股东大会报告工作情况外，没有更多的渠道反映日常监督过程中发现的问题；
对董事、高级管理层的履职评价工作也是近几年由部分行业监管部门提出要求，但也仅限于报送履职评价结果。至于其评价结果的应用没有专门的规定和要求，这也很大程度削弱和限制了监事会作用的有效发挥。

2.2.2 上市公司独立董事制度存在的问题

独立董事资源缺乏、任职能力不足。我国目前还没有形成独立董事人才市场，《上海证券报》2004年就独立董事任职情况进行了统计抽样，根据抽样结果看，其中来自高校或者科研院所的独立董事占比为43.5%；
来自会计师、律师等中介机构的独立董事占比为26.1%；
来自企业经营管理人士的独立董事占比为26.1%。另外，根据金信证券的调查分析，有24%的上市公司存在独立董事退出的现象，其中来自高校及科研单位的占了一大部分。很多独立董事，特别是专家学者，因为其本职工作的要求、科研教学任务及社会活动的频繁，履行独立董事职责的时间和精力均难以保证，并且对公司经营和公司财务状况所具有的敏感度因人而异，未必都可信赖。

由于时间精力有限以及缺乏独立性，独立董事获取公司信息的方式以被动为主。据前述《南开盘点三年独董制度的公司治理价值》的调查，独立董事从董事会秘书处获得有关信息的比例高达91.28%，其次依赖公司提供书面材料或听取经理层及董事长介绍的比例分别为89.1%和63.24%。自行收集有关资料在独立董事获取信息的主要渠道中占据最末位，比例为37.69%，限制了独立董事作用的发挥。

监事会制度与独立董事制度存在冲突。目前的《公司法》设定了“三会一层”，暨股东会、董事会、监事会及高级管理层的治理架构。在《公司法》制定过程中，立法者并没有考虑给予独立董事预留法定权限。这样就会在实施独立董事制度之时，造成独立董事与监事会的监督职责有交叉和冲突。

根据公司治理模式和中外监督机制的比较中不难看出，无论试行“一元制”还是“二元制”的公司治理架构，都需要加强内部监督。作为具有中国特色公司治理机制的一种制度安排，现行的监事会与独立董事并存制度在中国公司治理体系中发挥了一定作用，但在现行体制下进一步做好监督工作，需要进一步深化内部监督机制，明晰内部监督职责边界，完善监督机制相关配套制度，搭建并完善监督平台。

3.1 进一步深化内部监督制度

公司内部监督机制的不断完善，是公司治理的内在要求。从各国公司治理的发展进程、现实选择以及积累的一系列经验教训来看，大型企业集团欲提升公司治理水平，必须不断强化和完善内部监督制度。加强对监督机制的重视，在公司内部建立独立的监督机构，给予充足的、独立的监督资源，形成协同配合机制，对增强管理层的约束、降低利益相关者的信息不对称、防止管理层损害利益相关者的行为有重大推动作用。完善的内部监督制度对提升公司内部监督效率、防止权力滥用、提高公司治理水平具有积极意义。

3.2 进一步明晰内部监督职责边界

独立董事制度是在我国《公司法》二元制法律框架下引入的，因此在我国上市公司中出现了独立董事与原有的监事会两种监督制度并存的局面。但事实上，独立董事的监督与监事会的监督是不同层次的监督。监事会是专门代表股东和利害关系人对经营者实施监督，独立董事是对经营者内部实施监督。因此，两者完全可以在同一公司并存，并从不同的角度发挥作用。关键是需要国家和监管部门整合独立董事与监事会两种监督制度的功能，并合理划分其职责，在法律法规中给予进一步的明确。

3.3 进一步完善监事会相关配套制度

《公司法》虽在2005年进行了修订，在强化监事会的权力、提高监事会的独立性等方面进行了较大的改进，明确了监事会的法律地位，但相关部门并未出台与其相衔接的制度文件。监管部门针对公司治理的指引、规定等规章也主要是针对董事会，没有对监事会的法定监督责任给予明确的指示。因此，在监事会相关配套制度文件上，还需有关部门进一步的明确和细化，并通过监管部门制定监事会工作指引、规定等行政规章，对监事会的职能、组织架构、汇报路线、工作制度、考核激励等重大问题进行明确。

3.4 进一步搭建并完善监督平台

健全的集团公司治理制度体系和内部监督机制，不仅需要国家和监管部门做好公司治理制度的顶层设计和完善的配套制度，还需要各公司根据自身情况，统筹内部各监督资源，运用多方式手段，协同各监督部门开展工作。搭建并完善监督平台是提高监督有效性的一种重要方式。公司监督平台可为统筹审计、法律、内控、监察、人事等内部日常监督资源，合规高效地对集团发展战略的执行、经营绩效、合规运行、风险防范以及激励约束机制等情况进行指导和评估，监事会可通过监督平台及时了解公司日常经营情况，获取有效监督信息。公司监督平台建设可实现加强公司监督评价、协调开展工作，避免重复、多头监督或监督空白，尽可能共享监督成果，形成监督闭环。