突破創新提升產業自治基金綜合效益

長江

在公共財政體制下，不論是公共產品的供給還是公共事務的組織，都需要依靠公共財政給予資助。從這個角度來看，由於公共產品的供給或者公共事務的組織都主要是依靠政府來推進，因而差不多每個政府部門都會設立以財政投人為支撐的各類資助計劃，由此形成多種多樣的政府基金。其中，以財政投入形成產業發展基金，是不少國家和地區支持產業發展的重要方式。

澳門產業發展基金作用

可圈可點

回歸以來，伴隨著澳門經濟和社會的發展，特區政府擁有行政及財政自治權的各類基金如雨後春筍般地快速增長，發展迅猛。根據特區政府相關網站披露的信息，澳門目前由政府主導的各類公共自治基金達18個，除了一些社會福利、保障類基金外，其餘為支持和資助各類型產業發展的基金，所占比例達六成以上。

例如，由澳門科學技術發展基金年度工作報告可知，圍繞澳門特區政府的施政方向，澳門科學技術發展基金在2021年積極調整資助方向，側重支持應用研究，推動科技成果轉化，鼓勵產學研合作，支持企業研發。2021年共支持了639個專案，總金額大約3.5億澳門元。其中，應用研究專案占比超過88.3%，比例明顯提高，主要集中在大健康、資訊科技、工程與材料等領域。重點支持了一批有轉化、應用前景的研發專案，帶動企業投入約5000萬澳門元。抗疫項目部分成果已投入應用，包括抗疫智能機器人、快速冠狀病毒檢測數位微流控晶片、新冠肺炎人工智慧診斷系統、新冠病毒核酸檢測試劑盒等。基金資助專案的成果逐步得到應用或進入轉化階段，例如，自助硬幣兌換機、線上中葡機器翻譯系統、跨境電商平臺、納米泡沫陶粒輕質混凝土、中藥小RNA新藥技術、協同PD-1抑制劑增強免疫療法等。通過配對、路演對接等方式，加強了產學研之間的聯繫，完成了11組配對，中藥研發中心已引入廣藥集團、華潤三九、香雪制藥、片仔癀藥業等大型藥企，落實企業配套經費888萬元澳門幣。

澳門自治基金的設立，對澳門經濟社會科技發展產生了許多積極的影響。以澳門科技基金為例，2022年，澳門科技基金持續圍繞5個方面開展工作，一是優化各類專項資助，建立高校及企業兩個資助體系，帶動企業增加科研投入;二是支持科研平臺發展，新設兩至三個科研平臺，推動學科交叉發展，支持與企業合作研發;三是完善成果轉化配套，初步建立專案評估體系，繼續組織澳門科研成果路演與對接活動;四是加強科技交流合作，與國家科技部門開展聯合資助，合辦研討會、研修班等活動;五是做好科學技術獎勵，開展澳門科技獎的相關工作，推薦和提名參評內地重要科技獎項。從總體上看，創新及科技基金所包含的4個資助計畫雖然在資助對象、資助條件與資助金額上有所區別，但在運作程式、管理方式、評審機制與評審準則等方面卻基本相同，均嚴格按照基金管理原則運行。

政府專項基金切忌

變為圈子利益

目前，澳門對自治基金的管理、使用正向規範化方向發展。如澳門特別行政區環保與節能基金，主要資助澳門的商業企業及社會團體購買、更換環保節能產品及設備，以提高其環保能力以及引進環保技術、設備，務求進一步推動環保工作以及環保產業的發展。基金的宗旨為：改善環境質素;促進節能減排;善用水資源;支援及推動環保產業的發展;支援及推動有利於改善受環境影響的生活質素的措施。基金由一行政管理委員會管理，行政管理委員會由五名成員組成，其成員及任期由行政長官以批示委任和訂定，其中三名成員份別為：環境保護局局長，並由其擔任主席一職;能源業發展辦公室代表;財政局代表。行政長官在委任能源業發展辦公室代表、財政局代表及行政管理委員會其她成員時，亦委任有關代人。主席在環保護局工作人員中指定一名行政管理委員會秘書及其代任人;秘書須列席會議，但無投票權。環境保護局負責向基金提供技術及行政支援。

不可否認，以澳門科技基金、環保基金為代表的各類自治基金，為支持澳門經濟和社會的發展發揮了重要作用，作出了不可否認的貢獻。但同時也應該看到，澳門自治基金在使用、監管及效益的發揮等方面還存在著諸多問題，比如基金使用的公開性、透明性、科學性問題;在支持經濟多元發展中扮演的角色、發揮的作用問題;自治基金審批及效益評價體系的規範完善性等方面，都存在著值得認真探討、解決和嚴肅對待的問題。因此，改善澳門自治基金的管理是當務之急。

首先要建立公正、透明、規範的政府產業基金運作流程。公正、透明、規範的運作流程，是實現政府專項基金的政策效應、確保政府專項基金發揮作用的重要保證。以香港特別行政區為例，其所設立的各類政府產業基金之所以能夠有效地發揮作用，無不得益於每項基金都制定和實施了一整套公開、透明和規範的運作流程。從香港特區政府產業基金的運作經驗來分析，科學、高效的政府專項資金運作流程，應當包括從資金指引、資金申報、審批，到資金撥款與管理、專案評估在內的資金運作的全過程和各個環節。

其次要科學評估澳門特區政府產業專項基金的績效。特區政府產業專項基金管理部門應委託專業評估機構，採用績效考評方法，選擇績效考評指標，定期對澳門特區政府產業專項基金進行總體績效評估，檢討政府專項資金在設立、運作與管理和監督方面的經驗與問題，分析政府產業基金的整體運作績效，提高特區政府財政資金的使用效率。特別要探索政府自治基金績效評估的創新。合理控制資金投向風險，按照資助專案實施中、資助專案完成時、資助專案運行後3個階段，分別對產業專項基金進行同步績效評估，針對存在的主要問題及時提出改進辦法;根據績效評估結論，作為下期專項基金投放與資助力度的重要依據，從而不斷提高產業專項資金的使用效益。

再次要加強政府自治基金管理部門之間的溝通與協同。政府自治產業專項基金管理涉及到特區政府的相關部門，既有與資金業務有關的政府主管部門，又有專職負責政府財政收支的財政部門等。

因此，要如期達到設立政府專項基金的初衷，順利發揮政府專項基金的政策效應，就必須加強政府基金管理部門之間的溝通與協同，一方面，切忌特區政府部門之間各自為政、互相矛盾;另一方面，切忌基金管理部門把政府專項基金轉變成為部門（集團）的小利益。只有通過特區政府部門之間的大力協同，才有可能共同推動政府產業專項基金目標的順利實現。

自治基金設置更須適應澳門發展方向

澳門現有的自治基金種類的設置正在配合澳門產業發展的特色。如澳門特區為推進公共行政改革，落實優化及重新整合自治基金的政策，根據《文化發展基金的組織及運作》行政法規草案，將“文化基金”與“文化產業基金”合併成為“文化發展基金”。該基金將統一負責資助文化藝術領域的活動和項目，包括推動文化創意產業發展、支持保護文化遺產、推動經濟適度多元和支持企業發展文化產業等。“文化發展基金”屬具有行政及財政自治權的公法人，由社會文化司司長監督，其組織架構與原來文產基金的設置基本相同。屬“文化產業基金”現職的人員，以及在文化局內負責處理“文化基金”相關資助工作的人員，將轉入“文化發展基金”。另外，因應“文化發展基金”的推出，特區政府調整了文化局轄下部門的相關職能。為配合澳門樂團和澳門中樂團長遠持續發展，特區政府擬將這兩個樂團脫離文化局架構，以公司模式進行運作。

但澳門自治基金種類設置還有待完善。主要問題是未形成支撐澳門產業未來發展的基金支持體系。這一點上可適當借鑒香港特區政府基金種類設立的做法。在香港政府所設立和運作的全部政府產業基金中，資助項目較多、資助力度較大、管理相對集中、資助效果較為明顯的產業基金，主要集中在工商與科技局所轄系統內，其中尤以創新科技署、工業貿易署所設立和負責管理的基金或計劃最為明顯，主要包括以下6大項12細項：創新及科技基金（細分為創新及利一技支援計劃、一般支援計劃、大學與產業合作計劃、小型企業研究資助計劃等4項具體資助計劃）、應用研究基金、專利申請資助計劃、新利-技培訓計劃、中小企業資助計劃（細分為中小企業信貸保證計劃、中小企業市場推廣基金、中小企業培訓基金、中小企業發展支援基金等4項具體資助項目）、專業服務發展資助計劃。

澳門自治基金的設立，對澳門經濟社會科技發展產生了許多積極的影響。在政府自治基金設立種類方面，首先要對建設澳門成為中葡合作的平臺提供支持。根據粵港澳大灣區發展規劃綱要，支持澳門發展租賃等特色金融業務，探索與鄰近地區錯位發展，研究在澳門建立以人民幣計價結算的證券市場、綠色金融平臺、中葡金融服務平臺。澳門自治基金設立類型應符合粵港澳大灣區發展規劃綱要的精神。其次應著力體現對中小企業的大力扶持。從總體上看，中小企業是澳門經濟的支柱之一，在澳門企業總數中所占比例超過90%以上，其聘用雇員人數相當之多，因而成為推動澳門經濟發展的重要動力，在經濟轉型過程中扮演舉足輕重的角色。

支持多元提升

自治基金綜合效益

澳門經濟多元化發展是澳門經濟的主要戰略方向，需要設立政府自治基金予以支持。在澳門全部由政府部門或相關機構負責設立和運作的政府資助基金或計劃中，包含了為支持澳門產業發展而先後組建的一系列政府產業基金，通過對研究、開發、市場推廣等活動的有效資助，有力地推進這些產業和活動的發展。

資金投向要明確。根據澳門經濟發展戰略目標，科學確定政府支持產業專項資金投向。從長期發展導向來看，產業專項資金要根據澳門產業結構升級、經濟社會發展和建設世界旅遊休閒中心的總體戰略目標，重點用於促進產業協調化和推動產業高度化。其中包括支持高新技術產業以提升核心競爭力和擴大自主知識產權為重點的國際化發展，支持現代物流業構建國際物流平臺和開拓新型物流業務，支持金融業建設澳門區域性金融中心，支持澳門產業公共技術平臺建設和軟科學研究，確立產業應急和支持企業專項發展比重。近期重點是在充分調查現有政府專項資金的基礎上，根據資金性質與管理方式，整合現有各類政府專項資金，優化專項資金結構與組合，增強專項資金的引導功能，提高專項資金綜合效益。

產業基金效益要提升。在政府財政需求無限而財政供給有限的現實條件下，為了更好地發揮財政資金的杠桿效應和引導作用，必須根據特定時期澳門城市的經濟社會發展戰略，主要針對制約澳門城市經濟社會全面提高的短板因素，科學確定政府財政資金扶持產業發展的重點投向，適時組建、設立能夠有效地促進城市經濟社會發展的政府產業基金，力爭每個新設立的政府產業資金都能夠最大化地發揮作用，增強專項資金的引導功能，提高專項資金綜合效益。

產業專項資金組合要優化。要不斷優化不同投向的財政專項基金的結構與組合，把最大化地發揮作用的單項產業專項資金有效地組合起來，在粵澳產業合作中尋求突破，使產業專項資金形成集群化，並使集群化的產業資金綜合效應也能夠達到最大化，從而不斷提升和優化產業資金總體效果。

充分發揮澳門自治基金的作用，在總體的思路上，應以提高澳門產業專項資金利用成效、推動澳門經濟持續健康成長為目標，遵循突出重點、強化績效、產業導向、有效放大等主要原則，借鑒國內外政府發展產業專項資金的先進經驗和有益做法，通過大力整合現有各類政府支持產業專項資金，不斷創新專項資金資助手段，積極探索專項資金管理方式，最終形成資金投向合理、資助標準科學、資助方式優化、管理監督到位、使用績效顯著的政府支持產業專項資金運作新機制，從而不斷提高政府支持資金的使用效率，促進全市產業結構升級和優化，培育長期持續穩定財源，確保深圳經濟持續健康增長。

按照上述總體發展思路，當前應當在資金導向、資助標準、資助方式、運作流程、全程監管和績效評估等方面進行探索和創新，從而構建政府支持產業發展專項資金運作新機制。

探索基金資助方式創新。借鑒發達國家或地區政府財政性產業基金的資助手段與資助模式，一方面，積極探索和建立專案主管部門與資助企業共同承擔風險的風險共擔機制、資助計劃招標與審批結果公示相結合的公開運作機制、過程評估與分期支付相結合的資金撥付機制;另一方面，大膽探索與成熟市場經濟體制和公共財政相適應的新型資助手段與資助方式。在充分利用有償支持與無償支持相結合的資助模式基礎上，積極引導社會投資和擔保機制，不斷擴大澳門產業專項資金自身積累與增值，放大產業專項資金規模，更好地推動專項資金對重點企業和重點產業的支持力度。

探索全程監督管理創新。按照“分散申報、聯席審批”的模式，建立和完善由財政部門與主管部門相結合的澳門政府支持產業專項資金管理體系，形成政府部門之間良好的分工協作關係，不斷提高專項資金管理效能。根據政府支持產業專項資金使用業務程式，依據對專案進展的日常考核，規範與完善專項資金發放與資金日常管理，從而不斷提高專項資金績效，促進澳門經濟多元化與持續穩定增長。