党中央加强集中统一领导的发展进程及其历史特点

严惠民

[摘要]党中央确立、加强和完善集中统一领导的领导格局、领导体制和运作机制，是中国共产党自成立以来最基本的一条成功经验，反映了中国共产党这一马克思主义政党的鲜明政治属性，也反映了中国共产党领导中国革命、建设、改革的进程中之所以能够不断战胜各种风险挑战、不断从胜利走向胜利的根本原因。认真研究、总结和阐释党中央加强集中统一领导的发展进程和历史经验，深入分析和阐述其中的指导思想、基本做法、成功经验，对于进一步加强党的建设、提高党的治国理政本领，领导人民在新的历史条件下开展伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。

[关键词]中共中央;集中统一领导;发展进程;历史特点

[中图分类号]D262[文献标识码]A

[文章编号]1009-928X（2022）02-0058-07

中国共产党自成立以来，就开始积极探寻中国革命的成功之路。采取何种方式领导中国革命，成为我们党长期探索的一个重大战略问题。关于中国共产党从成立之初直到党中央集中统一领导地位确立的过程，邓小平曾经有一个分析：“在歷史上，遵义会议以前，我们党没有形成过一个成熟的党中央。……我们党的领导集体，是从遵义会议开始逐步形成的。”由此可见，党中央集中统一领导方式的真正确立，是与中国革命道路的成功选择密切相关的。习近平总书记在党史学习教育动员大会上明确指出：“遵义会议后，全党真正深刻认识到维护党中央权威和集中统一领导的重大意义并成为自觉行动还经历了一个过程。”研究梳理这一段历史发展过程，大致可分为4个关键阶段。

一、党中央集中统一领导体制机制的有效确立

在中央红军二万五千里长征中，张国焘企图分裂中央的严重错误，给党中央和红军造成了极端不利的影响，从而促使党中央对领导方式问题进行深刻思考和总结。1938年10月，毛泽东指出：“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申党的纪律：（一）个人服从组织;（二）少数服从多数;（三）下级服从上级;（四）全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。”

为了实现思想上的进一步统一，1942年2月1日，毛泽东强调指出：“我们一定要建设一个集中的统一的党，一切无原则的派别斗争，都要清除干净。要使我们全党的步调整齐一致，为一个共同目标而奋斗，我们一定要反对个人主义和宗派主义。”同时，毛泽东又指出：“要提倡顾全大局。每一个党员、每一种局部工作，每一项言论或行动，都必须以全党利益为出发点，绝对不许可违反这个原则。”

在推进党的集中统一领导过程中，为了清算当时各种党内的错误思想，尤其是王明错误思想的危害，实现思想上的真正统一，延安时期党中央开展了一些实践过程。一是开展全党的整风运动。通过整风运动统一全党思想，尤其是统一高级领导干部的思想，确立马克思主义理论与中国革命实际相结合的最新成果——毛泽东思想在全党的指导思想地位，从而为全面加强党的集中统一领导奠定牢固的思想基础;二是实行了以“三三制”为代表的广泛的民主统一战线。虚心听取社会各界的意见，改进和完善党在延安地区的局部执政政策，诸如实施“精兵简政”等惠民政策，从而为全面加强党的集中统一领导奠定广泛的群众基础;三是在党内自上而下地系统实行“请示汇报制度”，从而确保将加强党的集中统一领导的思想、路线、方针、政策等落实到各个环节、各个方面、各项工作中，为全面加强党的集中统一领导奠定可靠的制度基础;四是明确党中央分工。1943年3月，中共中央在延安召开政治局会议，着重讨论从组织上加强党的集中统一领导问题，通过了《关于中央机构调整及精简的决定》，会议决定中央书记处由毛泽东、刘少奇、任弼时三人组成，推选毛泽东为中央政治局主席，决定在中央政治局和中央书记处之下，设立中央宣传委员会和中央组织委员会，毛泽东兼任中央宣传委员会书记。党的七届一中全会上，选举毛泽东为中共中央主席和中央军事委员会主席。随着革命形势的变化，党中央对加强集中统一领导又进一步强化。1948年1月，毛泽东专门为中共中央起草了对党内的指示，重申了全党执行报告制度的决定及其内容，强调执行这一决定的严肃性和重要性，细化和增强这一决定的可操作性和明确性。毛泽东指出：“我们之所以规定这项政策性的经常的综合的报告和请示制度，是因为党的第七次全国代表大会以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要性和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了或者不充分明了他们重要的（不是次要的或技术性的）活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的或难以挽救的、或能够挽救但已受了损失的事情。”

从历史发展的角度看，延安时期至全国革命胜利前夕，党中央加强党的集中统一领导的举措，为新中国建立后加强党的集中统一领导奠定了坚实的基础，作好了全面的准备。

二、党中央集中统一领导体制的全面巩固

新中国成立之初，毛泽东为了强调加强党的集中统一领导的重要性，专门回顾了党的历史，他指出：“大家从延安出发，奔赴各个战场，全党一个劲，取得了全国的胜利。”他具体细数：“我们是历来反对分散主义的。1941年2月2日，中央给各个中央局、各将领发出指示，规定凡有全国意义的通电、宣言和对内指示，必须事先请示中央。5月间，中央发布了关于统一各根据地对外宣传的指示。同年7月1日，在纪念中国共产党成立二十周年的时候，中央发布了关于增强党性的决定，着重反对分散主义。1948年，中央对于反对分散主义的指示更多了。1月7日，中央发出了关于建立报告制度的指示;3月，又发了补充指示。同年9月，政治局会议作了关于向中央请示报告制度的决议。9月20日，中央作了关于健全党委制的决定。1953年3月10日，为了避免政府各部门脱离党中央领导的危险，中央作了关于加强对政府工作领导的决定。”

邓小平从地方工作进入第一代党中央的核心领导层以后，同样高度重视党中央的集中统一领导问题。他明确指出，“要强调统一领导，克服小天地。现在全国小天地太多了，全国几十万个小天地。拿全国来说，是中央集中统一领导的问题”，“要统一领导、统一思想、统一行动。要有全局观念”。1954年2月，中国共产党七届四中全会在北京举行，会议通过的《关于增强党的团结的决议》指出：“党的团结的唯一中心是党中央，必须反对任何妨碍中央统一领导、损害中央的团结和威信的言论和行动。”正是因为在新中国成立初期，党中央实行了正确的集中统一领导，虽然国家的各项事业百废待兴，面临的内外形势也很严峻，但是这一时期的经济发展，仍然被历史学家称为“凯歌行进的时期”，经济、社会等各个方面的进展都比较顺利。

三、党中央集中统一领导体制的制度化、规范化、程序化推进

1980年12月，改革开放刚刚起步，邓小平敏锐地指出：“要通过思想政治工作，加强全党的组织性、纪律性。各级组织、每个党员都要按照党章的规定，一切行动服从上级组织的决定，尤其是必须同党中央保持政治上的一致。这一点在现在特别重要。谁要违反这一点，谁就要受到党的纪律处分。党的纪律检查工作要把这一点作为当前的重点。”经过改革开放10年的发展历程，通过总结正反两方面的经验教训，邓小平进一步深刻指出，“前一阶段我提出党中央的权威必须加强”，“有了这个权威，困难时也能做大事。不能否定权威，该集中的要集中，否则至少要耽误时间”。邓小平还很敏锐地提出要将这一问题列入党和国家制度建设的通盘考虑之中，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。

以江泽民同志和胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，一如既往地重申党的团结统一是党的政治生命，各级党组织和全体党员都必须以高度的政治自觉和执政意识坚定不移地维护党中央的权威，维护全党的团结，维护党中央的集中统一领导，从而将加強党中央集中统一领导的重大命题、重要战略进一步接续好、发展好。在中国共产党第十六次全国代表大会上，江泽民指出：“党和国家的统一，是全国各族人民的根本利益所在。在指导思想和路线方针政策以及重大原则问题上，全党全国必须保持高度一致。全党同志必须自觉坚持个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则，坚持维护中央权威，保证中央的政令畅通。”在中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛强调：“全党同志要坚决维护党的集中统一，自觉遵守党的政治纪律，始终同党中央保持一致，坚决维护中央权威，切实保证政令畅通。”

由此可见，自改革开放起，邓小平就始终坚持加强党中央权威和集中统一领导。在以邓小平同志为核心的党中央领导下，制定通过了《关于党内政治生活的若干准则》，规定了党内政治纪律、组织纪律、工作纪律等维护党中央权威和集中统一领导的要求。虽然当时邓小平已经敏锐地提出了在这方面制度化、规范化和程序化要求，但是还需要在实践中予以补充和发展。进入新世纪，江泽民和胡锦涛持续推进党中央集中统一领导的制度化、规范化和程序化建设，从根本上保证了党中央权威和集中统一领导的基本原则和各项要求落到实处，为中国特色社会主义伟大事业提供坚强组织保证。

四、党中央集中统一领导纳入国家治理体系和国家治理能力现代化的战略范畴

首先，以习近平同志为核心的党中央多层面、多视角、多方位强调加强党中央的集中统一领导的重要性。最重要的是，习近平总书记把加强党中央的集中统一领导这一原则确定为党的领导的最高原则，他明确指出：“坚持党的领导，首先是坚持党中央权威和集中统一领导，这是党的领导的最高原则，任何时候任何情况下都不能含糊、不能动摇。”第一，从党的集中统一领导的历史发展规律看，我们党成为中国各项的领导核心，是历史的必然选择。从党的历史经验教训看，维护党中央权威和集中统一领导，是我国革命、建设、改革的进程中，积累的重要经验。第二，从党的集中统一领导的工作要求看，党中央强调全党同志必须增强“四个意识”，这不是空洞的口号，不能只停留在口头表态上，而要切实落实到行动上。第三，从党的十八大以来的发展进程看，党中央进一步明确了对重大工作的领导体制，强化了党中央决策议事协调机构职能，完善了党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖。

其次，从国家治理体系和治理能力现代化的角度加强党中央集中统一领导的制度建设，制定出台了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从国家根本制度、基本制度、重要制度等三个层面构建了国家制度的治理体系，将党的全面领导思想和要素贯穿其中，进而将加强党中央权威和集中统一领导的核心要求贯穿其中。这三个层面，既有机衔接，又始终贯穿一条红线：加强党的全面领导。当新冠肺炎疫情爆发之初，党中央及时落实了这一核心要求。2020年1月8日，中共中央政治局召开会议，其鲜明的主题就是“坚定维护党中央权威和集中统一领导”。在2020年1月25日的中共中央政治局会议上，习近平总书记指出：“面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情加快蔓延的严重形势，必须加强党中央集中统一领导，深刻认识做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控的重要性和紧迫性，加强统一领导、统一指挥，坚定不移把党中央各项决策部署落到实处，贯彻落实情况要及时向党中央汇报。”正是因为中国共产党集中统一领导形成的制度优势和执政优势，为我们打赢这场空前规模的人民战争、阻击战、总体战奠定了坚实的基础。

五、党中央集中统一领导发展进程的历史特点

（一）坚持党中央集中统一领导，这是党领导革命、建设、改革的一条重要经验。回顾党的百年奋斗经验，每当面临历史转折的重要关头，或是实现新的奋斗目标的关键时刻，党就会将加强党的集中统一领导提上议事日程。延安时期，在全面抗战即将取得胜利、中国面临向何处去的抉择关口，毛泽东在党的七大上率先向全党提醒我们还面临的诸多风险，一口气讲了17个重大风险，因此他要求全党、尤其是党的高级负责干部“要透彻地想好”，要“对付非常的困难”“对付非常的不利情况”。⑶加强党的集中统一领导，迫在眉睫地摆到议事日程上并形成统一认识，从而在党的历史上，形成了中国共产党自成立以来第一次集中统一领导的制度基础，奠定了实践基础。改革开放伊始，邓小平也要求加强全党组织性和纪律性，强调党的集中统一领导的重要性和迫切性。他反复强调，离开集中统一领导，我们的事业将一事无成，即使取得的成绩也会得而复失。

中国特色社会主义进入新时代后，习近平总书记鲜明提出，维护党中央权威和集中统一领导是我国革命、建设、改革的一条重要经验，指出这是一个成熟的马克思主义执政党的重大建党原则，是党的政治建设的首要任务。在习近平总书记的直接主持下，中央通过了《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，明确指出：“事在四方，要在中央。坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导。”历史和现实已充分证明，每当我们党强调加强党的集中统一领导、落实加强党的集中统一领导的各项举措，全党的力量就会显著增强，党和人民的事业就会取得不断进步。

（二）实行集中统一领导与健全民主集中制紧密结合，这是践行党的集中统一领导的应有之义。全面抗战时期，毛泽东强调指出，“处在伟大斗争面前的中国共产党，要求整个党的领导机关，全党的党员和干部，高度地发挥其积极性，才能取得胜利”，“而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到”。对整个党的领导机关和全党的党员干部的这种积极性，毛泽东称之为：“创造能力，负责精神，工作的活跃，敢于和善于提出问题、发表意见，以及对于领导机关和领导干部从爱护观点出发的监督作用。”

新中国成立后，毛泽东一如既往地指出：“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导;同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”毛泽东还进一步强调：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”

进入改革开放后，党中央同样明确提出，“在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性，是我们一贯坚持的重要指导原则”，“强调维护中央权威，决不是把应该赋予地方的权力收上来，而是要在合理划分中央与地方职责权限的基础上，充分发挥两个积极性”。

中国特色社会主义进入新时代后，习近平总书记指出，坚持党中央权威和集中统一领导，不是说不要民主集中制了，不要发扬党内民主了，而是体现了充分发扬民主基础上的正确集中，把这两者对立起来是不对的、有害的。习近平总书记要求全党“善于运用民主集中制原则维护党和国家权威，维护全党全国团结统一”。在制定和实行重大事项的决策方面，习近平总书记指出，“党中央审议重大决策时都要求报告征求意见的情况，同意的要报告，不同意的也要报告”，“在酝酿和讨论过程中，要充分发扬民主，让大家畅所欲言，但一旦党中央作出决定各方就要坚决贯彻执行”。

（三）凝聚全党和全国人民的共识和力量，这是党中央实行集中统一领导的根本内涵。党的集中统一的领导，体现了调动一切可以调动的积极因素，最大限度地消除消极因素，发挥党组织和党员的主动性、创造性、积极性。邓小平曾指出，“1957年，毛泽东同志概括地讲了一个目标，‘我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面，以利于社会主义革命和社会主义建设，较易于克服困难，较快地建设我国的现代工业和现代农业，党和国家较为巩固，较为能够经受风险’”，“有了这样一种政治局面，我们什么风险也能够经受得住”。中国特色社会主义进入新时代，党中央强调总结历史成功经验时，进一步强调加强党中央的集中统一领导，以应对当前来自国内外的各种风险挑战。加强党中央的集中统一领导，是在集中了全党和全国人民智慧基础上的集中领导，体现了全党的智慧，集中了全国人民的众志成城的力量，从而使我们党的力量更加强大和不可战胜。正如习近平总书记指出的：“只有党中央有权威，才能把全党牢固凝聚起来，进而把全国各族人民紧密团结起来，形成万众一心、无坚不摧的磅礴力量。”习近平还指出：“坚持党中央权威和集中统一领导，集中全党智慧，体现全党共同意志，是我们党的一大创举，也是中国共产党领导和我国社会主义制度的优势所在。”

（四）党中央要有一个坚强领导的核心，是实行集中统一领导的关键问题。邓小平有一个最为经典的阐述，“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的”，“党的十一届三中全会建立了一个新的领导集体，这就是第二代的领导集体。在这个集体中，实际上可以说我处在一个关键地位”。邓小平进一步指出：“对于领袖的爱护——本质上是表现对于党的利益、阶级的利益、人民的利益的爱护，而不是对于个人的神化。”进入改革开放时期，党中央总结历史上的经验教训，再次指出：“党的历史表明，必须有一个在实践中形成的坚强的中央领导集体，在这个领导集体中必须有一个核心。如果没有这样一个领导集体和核心，党的事业就不能胜利。”

中国特色社会主义进入新时代，《中共中央关于加强党的政治建设的意见》作了进一步规定，确立习近平总书记在党中央和全党的核心地位。《意见》明确指出：“坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。”党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党确立习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，反映了全党全军全国各族人民共同心愿，对新时代党和国家事业的发展、对推进中华民族复兴历史進程具有决定性意义。”

（五）加强党的政治建设，是中国共产党中央加强集中统一领导的根本特征。红军长征过程中，张国焘的分裂主义行径，以及到达延安前后，王明的错误路线曾使中国革命蒙受重大损失，毛泽东在延安就及时总结了历史经验教训，第一次完整科学地提出加强党中央集中统一领导的关键问题，并在实际工作中强调把党的政治建设放在首位，强调“看齐”问题。习近平总书记在党史学习教育动员大会上明确指出：“长征途中，在我们党最需要团结的时候，张国焘挟兵自重、另立中央，公然走上分裂党和红军的道路。抗战初期，王明在党内拉帮结派、我行我素，不听党中央指挥，再次从反面教育了全党。延安时期，为了解决党内存在的思想分歧、宗派主义等问题，我们党开展了大规模的整风运动，使全党达到了空前的团结和统一，为夺取抗战胜利和全国解放奠定了强大思想政治基础。”新中国成立后，毛泽东和邓小平一如既往地对加强党的集中统一高度重视，并作了系统的总结，强调加强党的集中和统一问题，是党的建设面临的重大政治问题。改革开放进程中，同样遇到了如何加强党的集中统一领导的问题，邓小平力挽狂澜，领导党、人民和军队解决了政治风波问题。之后，邓小平多次强调要加强党中央的集中统一领导，尤其是特别反复强调加强党中央的“核心”领导问题。

根据历史和现实的教训，习近平总书记从党和国家的长远利益出发，要求“把保证全党服从中央、坚持党中央权威和集中统一领导作为党的政治建设的首要任务”，要求“中央政治局的同志把维护党中央权威和集中统一领导作为明确的政治准则和根本的政治要求，在思想上高度认同，政治上坚决拥护，组织上自觉服从，行动上紧紧跟随”。

（六）加强党的集中统一领导应当有效融入国家治理体系和治理能力现代化建设中，这是党和国家长治久安的根本基础。1980年2月，党中央首次制定了《关于党内政治生活的若干准则》，专列一个章节“维护党的集中统一，严格遵守党的纪律”，分别从思想意识上反对和防止分散主义、从政治纪律上明确党的纪律底线等主要方面，强调了党的集中统一领导的各项举措。进入新时代后，以习近平同志为核心的党中央进一步完善了这一若干准则，结合新形势于2019年1月制定了《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，这是一部加强党的集中统一领导的党内纲领性文件、系统化指引、严密性规定。全面具体地规定了加强党的集中统一领导的各项举措，分别从总体要求、政治信仰、政治领导、政治能力、政治生态、组织实施等方面全方位将加强党的集中统一领导的各项举措进一步具体化、操作化。

2019年11月，党中央同时又从国家治理层面进一步制定了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将加强党中央集中统一领导的指导思想和各项制度，嵌入国家治理体系之中，从而使这一指导思想和各项制度，进一步上升为国家层面的制度优势。第一，将加强党的集中统一领导明确作为我国的国家制度和国家治理体系的显著优势的第一条;第二，明确这是“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型取得明显成效”的奠基性制度，在伟大斗争中努力“运用制度威力应对风险挑战的冲击”;第三，明确规定和规范了加强党的集中统一领导的各项执行性制度，这些执行性制度将确保我们的各项工作具有长期性、稳定性、战略性、发展性。总之，这一《决定》体现了将党的集中统一领导的各项工作要求在内化为国家制度优势的同时，进一步大力推进转化为党总揽全局、协调各方的国家治理效能，这在党和国家的发展进程中具有历史性的里程碑意义。

在党史学习教育动员大会上，习近平总书记指出：“旗帜鲜明讲政治、保证党的团结和集中统一是党的生命，也是我们党能成为百年大党、创造世纪伟业的关键所在。”纵观党的历史，总结经验教训，可以看出：加强党中央权威和集中统一领导，对于当前我们正在开展伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，具有极为重要的现实意义和深远的历史意义。