农业农村现代化金融支农保障机制变化问题与对策

　近年来，中央高度重视农村金融改革，通过税收优惠、贴息、奖补、保费补贴等政策扶持手段，不断完善金融支农保障机制。农村金融供给总体上明显增加，金融支农涉及的领域覆盖了农业生产经营、农业供应链建设、农业基础设施建设、相关农村住区建设、农业农村生态建设等各个方面，但是，当前金融支农保障机制仍然存在一些问题。本文在梳理当前金融支农保障机制现状和农业农村现代化中呈现的资金需求新特点的基础上，分析了金融支农保障机制存在的问题，并提出下一阶段完善金融支农保障机制的重点目标和建议。

　状 当前金融支农保障机制现状 （一）财税政策激力 发金融支农保障机制活力

　 “十三五”期间，中央财政和税收部门综合发力，运用税收优惠、贴息、奖补、保费补贴等手段着力形成正向激励，完善金融支农保障机制。一方面，对符合条件的银行、保险公司、融资（信用）担保机构、小额贷款公司等金融机构向农户、小型企业、微型企业、个体工商户和农村各类组织等经营主体开展的小额贷款业务、保险业务、担保业务等给予增值税、印花税和企业所得税减免；另一方面，发放普惠金融发展专项资金，涉及县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、创业担保贷款贴息及奖补、政府和社会资本合作项目以奖代补四个方面。对符合条件的县域金融机构、新型农村金融机构、西部基础金融服

　务薄弱地区的银行业金融机构，基于其贷款业务规模给予一定的奖励和补贴；对符合条件的个人和小微企业创业担保贷款给予财政贴息，促进就业困难群体就业创业。

　出 （二）农村金融产品与服务供给总量稳定增长、创新频出

　 2016～2019 年，“三农”信贷投入稳定增长，涉农贷款余额从 2015 年末的 26.35 万亿元增至 2019 年末的 35.19 万亿元，四年同比增长率分别为 7.1%、9.6%、5.6%和 7.7%，但占各项贷款余额的比重从 2015 年末的 28.1%下降为 2019 年末的 22.98%。其中，农村（县及县以下）贷款余额从 2015 年末的 21.61 万亿元增至 2019 年末的 28.84 万亿元，四年同比增长率分别为 6.5%、9.3%、6.0%和 8.3% ；农户贷款余额从 2015 年末的 6.15 万亿元增至 2019 年末的 10.34 万亿元，四年同比增长率分别为15.2%、14.4%、13.9%和 12.1%；农林牧渔业贷款余额从 2015年末的 3.51 万亿元增至 2019 年末的 3.97 万亿元，四年同比增长率分别为 4.2%、5.7%、1.8%和 0.7%。

　 同时，农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作进一步开展，“两权”单一抵押贷款、“两权+多种经营权”组合抵押、“两权+农业设施权证”抵押等创新形式频出，“两权”抵押担保权能不断释放；大型农机具抵押、农业生产设施抵押、供应链融资等金融业务创新较多，有力支持了农业高质量发展和适度规模经营；针对绿色农业、田园综合体、农业水利建设、农村垃圾

　处理等项目的融资需求，“银行贷款+风险补偿金”“政银保合作”“互联网+农村金融”“农业领域 PPP”等金融产品创新不断，“保险+期货”试点范围逐渐扩大。

　（三）农村善 金融组织体系不断完善

　 首先，我国多元化、广覆盖的农村金融组织体系不断完善。截至 2018 年末，全国银行业金融机构覆盖率达到 96%，金融空白乡镇从 2009 年启动时的 2945 个减少到 1314 个。全国已组建的新型农村金融机构 90%以上的贷款投向农户和小微企业。同时，新型农村金融机构快速发展。截至 2019 年 6 月末，全国已组建村镇银行 1631 家，其中中西部占比 65.7%，覆盖全国 31 个省份的 1296 个县(市、旗)，县域覆盖率 70.6%，完善了我国多层次、广覆盖、有差异的金融组织体系，有效激活了农村金融市场。村镇银行各项贷款 10060.8 亿元，存贷比长期保持在 70%以上，农户及小微企业贷款占各项贷款余额 90.8%，户均贷款 33.6 万元，有效增加了县域金融服务供给。2018 年，原银监会印发了《开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点的通知》，强化正向激励，调动社会投资积极性，促进村镇银行提高集约化管理和专业化服务水平，以进一步解决中西部金融服务薄弱地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足问题。

　 其次，农村金融机构改革进一步推进并取得成效。农村信用社加快改制和优化公司治理，资产质量和经营财务状况明显改善。

　截至 2018 年末，全国共组建以县（市）为单位的统一法人农村信用社 802 家、农村商业银行 1474 家、农村合作银行 30 家。各项贷款余额的 60%投向涉农领域，提供了全国 30%的涉农贷款和55%的农户贷款。中国农业银行三农事业部已有专门的、有别于城市业务的政策和运作模式，优化了“专业部门+中后台管理中心”的事业部组织架构，并在信贷管理、考核激励和资源配置等方面给予三农事业部倾斜支持，完善了“统一规划+分级研发”的服务创新机制，推出了一系列特色助农信贷产品。中国邮储银行三农金融事业部于 2016 年成立，2018 年 36 家一级分行的三农金融业务管理架构搭建完毕，建立了省、市、县三级全覆盖的“三农”金融服务组织体系。

　再次，大中型国有控股大型商业银行与中小股份制银行也纷纷建立普惠金融部门，逐渐下沉业务。工商银行、建设银行、农业银行、中国银行和交通银行均在总行和一级分行设立了普惠金融事业部，构建了条线化管理体制和专业化经营机制，中信银行、招商银行、浦发银行等 10 家股份制银行设立了普惠金融事业部或专门开展普惠金融业务的中心和部门。各大中型商业银行逐步建立完善了普惠金融综合服务、统计核算、风险管理、资源配置、考核评价的机制。国家开发银行和中国农业发展银行也进一步完善治理机构，创新普惠金融贷款模式，大力支持“三农”重点领域发展。

　化 （四）涉农直接融资渠道多元化

　 近年来，我国涉农直接融资渠道多元化发展，针对农产品产业特点和涉农企业的多样化融资需求，证券期货行业中农产品期货期权品种不断丰富，银行间债券市场创新频出。截至 2018 年末，新三板挂牌的涉农企业累计达到 418 家，当年共完成 55 次股票定向发行，累计融资 25.06 亿元；累计有 257 家涉农企业在银行间债券市场发行 1553 只、共计 1.47 万亿元债务融资工具产品；在中国证券投资基金业协会备案的存续私募基金中，在投项目涉及农牧渔业的私募基金有 1175 只，基金规模达 5293.93 亿元；在投项目数量 1550 个，在投本金 806.23 亿元。

　善 （五）农业保险快速发展，农业保险体系逐步完善

　 当前，农业保险快速发展，保险责任不断扩大、保障水平大幅提升。2016 年我国修订了《农业保险条例》，随后监管部门制定了市场准入、产品管理等配套细则，财政、税收等部门出台了保费补贴、税收优惠、大灾风险准备金管理等配套制度，农业保险制度框架体系逐步形成。截至 2018 年底，中国农业保险再保险共同体已有 32 家成员公司，提供再保险风险保障超过 3000 亿元；全国基本形成了以政策性保险为基础、商业性保险和互助性保险为补充的农业保险体系，共有 33 家保险机构开展了农业保险业务，农业保险已覆盖所有的省（自治区、直辖市），保险机构农业保险服务网点乡镇覆盖率为 95%，村级覆盖率超过 50% ；

　农业保险承保农作物品种近 400 种，基本涵盖了农林牧渔各个领域；参保农户达 1.95 亿户次，保费收入达 572.65 亿元，提供风险保障共计 3.46 万亿元，保险简单赔付率达 73.9%。除传统的成本保险之外，已开展的农业保险创新试点有价格保险、指数保险、收入保险、“保险+期货”等创新尝试。

　善 （六）农业农村金融服务基础设施体系不断完善

　 当前，农村支付体系、农村信用体系和农业信贷担保体系建设迅速发展。全国农村地区基本实现了人人有银行结算账户、乡乡有 ATM、村村有 POS 机，银行卡助农取款服务点村级行政区覆盖率达到 98.23%。移动互联网、大数据、云计算等数字金融技术快速发展，移动支付广泛普及。农业农村部为了推进数字农业建设，2017 年和 2018 年共安排中央预算内投资 6.71 亿元，重点在大田种植、园艺作物、畜禽养殖和水产养殖四个领域，分两批支持 57 个项目单位开展数字农业建设试点。此外，非银行支付机构的网络支付服务也迅速向农村地区转移。“银联云闪付”“微信支付”“支付宝”等非银行手机支付形式相继出现并迅速覆盖农村农业领域。截至 2018 年末，全国发生非银行支付机构移动支付业务 93.87 亿笔，金额达 52.21 万亿元。农村信用体系建设方面，征信系统中农户和农村企业的信息量持续增加。截至2018 年底，征信系统中办理过农户贷款的自然人达 9467.5 万人，办理过农林牧渔类信贷业务的农村企业及其他组织达 56.6 万户。

　动产融资统一登记公示系统和应收账款融资服务平台中的涉农经营主体信息大大丰富，业务范围不断拓展，为涉农经营主体供应链融资提供支持。此外，农业信贷担保体系开始向市县延伸机构和开拓业务，担保规模迅速扩大。截至 2018 年末，全国农业信贷担保项目达 32 万个，新增担保额 1144.2 亿元，仅 2018 年当年就新增担保项目 19.19 万个，新增担保金额 640.6 亿元。

　点 农业农村发展的资金需求新特点 化 （一）经营性资金需求变化

　 随着中国农业现代化进程的推进，农业产业规模化、集约化、专业化发展加速，农业供应链上下游纵向协作程度不断提高，农业生产专业化、农产品商品化、农业服务社会化特征加剧，从事农业生产经营的资金需求规模迅速增加，涉农企业越来越难以通过自身积累实现快速发展。同时，随着农业产业链向二三产业延伸，农村一二三产业融合发展进一步推进，运输业、零售业、餐饮业、休闲农业、加工业等产业在农村地区发展繁荣，大量农户在乡镇或县城就业创业，农村经济各领域的金融需求越来越多样化、多层次化，农村金融需求的边界大大拓展。

　 相应地，农业经营主体和组织形式也发生了深刻变化，家庭农场、合作社、农业企业等新型农业经营主体蓬勃发展，小农户

　通过各种供应链形式与现代农业实现衔接，农业农村各产业领域均出现现代规模经营主体和传统小经营主体长期共存的局面，各类经营主体对农业信贷的需求在金额、期限、可负担利率等方面都存在很大差异。由于农业供应链整合和纵向协作程度的提升，小农户的农业生产经营资金需求日益萎缩，从事非农生产经营的小微经营主体资金需求相对旺盛，且多为小额、短期的流动资金需求。新型农业经营主体的生产经营资金需求主要集中在支付土地流转费和工资、购买农资、建设和购买生产经营设施、从事技术研发和推广等方面。相对而言，新型农业经营主体既具有流动资金需求，也有投资性资金需求，资金需求明显规模更大、期限更长、可负担利率更高。

　化 （二）消费性资金需求变化

　 近年来，中国农村地区社会经济结构发生明显变化。农村绝大多数中青年倾向于选择到城镇工作和生活，并努力实现与子女定居在城镇。农村人口总量减少，老龄化、少子化现象加剧，传统的教育、建房、购车等方面的消费需求相对减少，而农村社区健康、养老、医疗等方面的消费需求大大增加。同时，随着以人工智能、互联网、物联网为代表的信息数字化技术的迅速发展，“工业品下乡”和“农产品进城”行为大大丰富了农村社区的消费品供给，也有效提升了农户的消费能力，加上数字金融的发展使农户的消费金融可得性得到明显改善。农村社区很多人在社区精英的

　引导下，消费结构逐渐变化，新的消费习惯慢慢形成，这些因素都导致农村社区消费性资金需求特征出现新变化。

　化 （三）投资性资金需求变化

　 长期以来，我国农业农村基础设施的区域性、结构性、功能性供给不足，一些地区农业农村基础设施建设历史欠账较多。随着农业产业向现代农业转型和城乡融合发展背景下农村社区的改造升级，农田水利建设、田水林路电综合配套建设、农产品分级和物流运输周转体系等农业生产性基础设施建设需求日益强烈，农村人居环境整治与乡村休闲旅游等二三产业发展对农村社区生活性基础设施建设的需求也大大增加。同时，随着新时期国际农产品供求关系、农业科技发展、农业贸易和投资形势、农业支持保护政策、农村发展等领域呈现出的新特点和发展趋势，农业生产、乡村治理、社会服务等信息化水平亟待提高，以数字农业、数字乡村建设、农业遥感、物联网、5G、人工智能、区块链等为代表的信息数字化的新型农业基础设施需求爆发式增长，农业农村基础设施建设需求带来的大额度、长周期投资性资金需求也相应激增。

　当题 前金融支农保障机制存在的问题

　（一）农村金融服务同质化问题严重，金融产品量身定制和差别化不足，供应链金融未能广泛应用，不能有效匹配日益多样的农求 村金融需求

　 从需求端来看，当前农村产业结构变化正在引发金融服务需求的结构性升级，各类农业经营主体的生产经营性资金需求、县域城乡居民的消费性资金需求以及乡村基础设施和公共服务建设产生的投资性需求猛增，信贷、担保、保险、融资租赁、直接融资等多种金融手段的需求日益多元化。而从供给端来看，农业农村金融产品高度同质化，信贷供给呈现“两头有余、中间不足”的状况，即大型涉农企业和贫困农户信贷供给相对充足，新型农业经营主体和县域中小企业等信贷供给不足，缺少为不同经营主体量身定制的差别化金融服务，不能满足日益增长的多样化服务需求。

　 此外，随着农业产业化的迅速发展，农业供应链金融需求日益旺盛，但现有供应链金融产品形式单一，很多金融机构纯粹依循供应链金融政策惯性前行，以大企业为核心的企业开展农业供应链金融业务，缺乏开发上下游中小经营主体客户、提供局部供应链金融服务的动力。在农业产业领域广泛存在的只涉及供应链上下游两三家小微经营主体的局部供应链金融需求远未得到满足，大量潜在的金融需求未能得到有效激发。

　（二）政策性金融和商业性金融发展不协调，合作金融缺位，农村和县域缺少立足社区、特色鲜明的中小金融机构，导致农村金足 融投入的多样性不足

　 理论上讲，在农业农村领域，政策性金融应为商业性金融提供良好的政策环境、开垦和培育农村金融市场、创建最基本的金融基础条件，而商业性金融可以协助政策性金融办理政策性业务、拓展政策性金融覆盖范围、提高政策性金融的运行效率。而从目前的情况来看，农村政策性金融没能有效发挥辅助性支持“最后贷款人”的作用，反而在某些竞争性领域和商业性金融形成了竞争关系，挤出了商业性金融。商业性金融由于内部治理不完善、外部监管不到位、激励政策体系不完善等原因，支农支小的积极性仍然不足，出现部分机构脱农向城、脱实向虚的现象。此外，农村信用社商业化改革以来，正规农村合作金融机构缺位于农村金融服务体系，非正规合作金融机构活动比较活跃，但由于缺乏合理有效的监管，非正规合作金融机构发展总体上不够规范，发挥作用有限且潜在风险难以控制。

　高 （三）农村金融风险管理水平有待进一步提高

　 随着金融科技的发展，农村金融竞争格局和风险特征正在重塑，但传统涉农金融机构和部分新型涉农金融机构仍主要依赖传统的授信模式和风控手段。传统风险管理手段的核心离不开抵押担保，而当前农业农村和县域的财产权利抵押登记、评估、流转

　等金融基础设施建设仍然不能满足需求，服务“三农”的融资担保机制的合作机制不完善，资本补充不畅，抵押物处置存在困难，没能有效发挥应有的作用；农业保险机构服务能力不足，保障水平较低，大灾风险分散机制尚不健全。这些问题制约了农村金融整体风控水平的提升，抑制了农村金融投入的效率。

　“ 十四五” 期间金融支农保障的重点和目标

　 支持农业农村发展的金融投入应注重采用市场化方式，投入重点应是具有一定收益、能够保障合理回报的领域，包括围绕国家粮食安全的金融服务、聚焦农村一二三产业融合发展的金融服务、围绕新型农业经营主体和小农户的金融服务，以及农村产权制度改革金融服务。具体来说，包括现代种养业、乡土特色产业、生态循环农业、乡村新型服务业等现代农业农村产业领域，高标准农田建设、农产品物流骨干网络和冷链物流体系建设、重要农产品全产业链大数据、物联网、“互联网+”、农业农村基础数据资源体系建设等农业农村新型基础设施建设领域，以及农业农村创新创业和成果转化应用领域、农村人居环境建设领域等。

　 针对现阶段农业农村领域金融需求现状和金融支农保障机制存在的问题，“十四五”期间金融支农保障重点有五个目标。一是在农业农村现代产业领域继续加大涉农信贷投入力度，确保涉

　农信贷增速不低于“十三五”期间的平均增速。二是进一步鼓励创新农村金融产品和服务，丰富农村金融产品和服务的种类，鼓励银行业金融机构在商业可持续的基础上优化金融产品设计，简化信贷审批流程，鼓励有条件的地区发展消费金融、融资租赁等新型金融业态，提高农村金融供给和多样化金融需求之间的匹配度。三是继续深化农村金融市场改革，构建更具协同性与差异化竞争的农村金融体系，加强和优化对金融机构支农支小的绩效考核，通过有效监管和正向激励，激发金融机构投入农业农村领域的内生动力，提高金融机构服务农业农村的能力，促使发展性、政策性金融与商业性金融形成合力，提高金融投入在农业产业发展、农业基础设施和农村公共服务建设等重点领域的配置效率。四是全面优化农村金融生态，进一步完善多元化金融综合支农体系，完善农业农村产权评估、登记、抵质押、融资担保、征信等相关体系，探索建立补贴、信贷、期权期货、保险联动机制，支持农业农村发展。五是进一步加快农产品期权期货、绿色金融债券、涉农私募基金等直接融资渠道发展，助力农业基础设施和农村公共服务建设发展。

　议 完善金融支农保障机制的建议 （一）强化政策激励和约束，激发差别化金融支农产品服务创新，率 大力发展供应链金融，提高金融支农效率

　加大货币政策支持力度，利用差别化存款准备金的正向激励和县域金融机构涉农贷款增量奖励等政策激励，引导县域金融机构将吸收的存款主要投放当地。完善差异化监管体系，适当放宽农业农村领域的债券发行条件和涉农贷款考核要求，开展金融机构服务乡村振兴考核评估。同时，充分发挥农业信贷担保体系、农业保险、农产品期货市场、债券市场、资本市场等多元金融工具的作用，丰富金融支农的资金来源渠道和手段。

　 此外，应打造有利于竞争和创新的金融市场制度环境，促进各类金融机构、类金融机构和供应链上有能力的相关参与主体进行有机联合和优势互补，围绕农业供应链金融创新，全面激发供应链金融的潜在需求，改善供应链上弱势群体的金融服务可得性。对积极参与供应链金融运作的银行提供中央银行再贷款资金，以鼓励银行参与。应适时出台试点政策文件，充分调动地方政府的积极性，鼓励地、市、县政府参与组建小微企业供应链金融协会或联盟，把推行流程化、便捷化和批量化的小微企业供应链金融上升为金融服务小微企业、缓解小微企业“融资难、融资贵”问题的一种战略。

　（二）建立政策性、开发性、商业和合作金融协同发展的现代农系 业农村金融服务体系

　 一是持续深化全国政策性、商业性涉农金融机构改革，鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为乡村振兴提供中长期信

　贷支持，增强中长期信贷投放能力和差别化服务水平；二是加大大型或较大型商业银行对乡村振兴的支持力度，加大对县域地区的信贷投放，积极实施互联网金融服务“三农”工程，着力提高农村金融服务覆盖面和信贷渗透率，围绕提升基础金融服务覆盖面、推动城乡资金融通等乡村振兴的重要环节，积极创新金融产品和服务方式；三是强化农村中小金融机构支农的主力军作用，规范农村中小金融机构公司治理，使其坚持服务县域、支农支小的市场定位，保持县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定，增加农村金融资源的有效供给；四是发展合作金融组织，尤其是涵盖一定地域的合作金融组织。

　（三）加强农村金融基础设施建设，营造良好的农村金融发展生境 态环境

　 一是推动新技术在农村金融领域的应用推广，规范互联网金融在农村地区的发展，积极运用大数据、区块链等技术，提高涉农信贷风险的识别、监控、预警和处置水平；加强对涉农信贷数据的积累和共享，通过客户信息整合和筛选，创新农村经营主体信用评价模式，在有效做好风险防范的前提下，逐步提升发放信用贷款的比重。二是大力推动移动支付的普及应用，鼓励和支持各类数字支付服务主体到农村地区开展业务，推动数字支付结算服务从服务农民生活向服务农业生产、农村生态延伸，在可持续的前提下全面提升农村地区支付服务水平。三是结合大数据和互

　联网金融技术加快推进农村信用体系建设，全面开展信用乡镇、信用村、信用户创建活动，发挥信用信息服务农村经济主体融资功能，推进农业农村各类经营主体的电子信用档案建设，推行守信联合激励和失信联合惩戒机制，多渠道整合社会信用信息，完善信用评价与共享机制，促进农村地区信息、信用、信贷联动，不断提高农村地区各类经济主体的信用意识，优化农村金融生态环境。

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