民国褚辅成宪政思想研究

◎任军连

提 要：
辛亥革命元老褚辅成一生追求宪政。

他是近代中国著名的政治活动家，自辛亥革命以来， 他积极从事政治活动， 围绕分权制衡， 民主、 法治和人权等内容展开了一系列宪政活动。

本文拟围绕其宪政活动的历程探析其宪政思想。

褚辅成（1873 ～1948）， 字慧僧， 嘉兴人。

1904 年留学日本， 入东京警察学校，后转入法政大学。

他是近代中国著名的政治活动家， 曾参加辛亥革命， 是辛亥革命在浙江的主要组织者和领导者， 对辛亥革命后浙江的建设起到了重要的作用。

在追求建立现代民主共和国家的政治活动中， 他一直追崇宪政和民主， 从事一系列宪政活动， 是近代著名的民主主义者。

1904 年褚辅成留学日本， 入东京警察学校， 后转入法政大学学习。

在浙江光复后， 褚辅成主持浙江省政务， 他组织省临时议会颁布了《浙江军政府临时约法》，制定《省议会法》 《选举法》 《中华民国浙江约法》 《浙江省法院编制法》 《浙江省审判暂行章程》 等法律。

中华民国第一届国会成立后， 褚辅成当选众议院议员， 后又担任宪法起草委员会委员。

在护法运动期间， 他担任护法国会众议院副议长和宪法审议会代理审议长。

1926 年作为校董参与上海法科大学的筹建， 并于同年10 月担任董事长职务， 后任该校校长。

1930 年该校更名为上海法学院， 褚辅成一直担任院长。

为了适应抗战需要， 国民政府于1938 年7 月6 日建立了国民参政会。

褚辅成曾是国民参政会参政员， 也是宪政期成会成员。

1945 年7 月， 又偕黄炎培等6 位参政员去往延安， 促成国共和谈。

褚辅成一生关注并渴望推行宪政。

他既积极从事政治活动， 也默默投身于教育实践， 其初衷都是为了中国早日实现宪政， 建立民主国家， 以宪法、 法律限制政府权力， 保障人民权利。

（一） 坚持分权制衡原则

宪政以宪法为前提， 宪法中关于国家机构的组成通常表现为分权制衡原则。

在关于国家或政府结构的建设中， 褚辅成始终坚持分权制衡原则。

这主要体现在《浙江军政府临时约法》 及《中华民国临时政府制草案》 中。

1911 年11 月5 日， 辛亥革命在浙江取得胜利， 褚辅成任主要领导之一。

11 月7 日在杭州建立军政府， 并宣布新政权奉行共和政体。

军政府最高行政长官为都督， 革命者为限制都督权力， 设立了临时性的议事机构——参议会， “凡施行全省之重要政务及一切规章， 参议会均有议决权”［1］。

这样， 通过参议会， 都督的权力受到了限制和监督。

为了坚持分权制衡原则， 他还主张制定法律约束和规范政府权力。

他在主政浙江期间， 主持制定了《浙江军政府临时约法》。

该约法是浙江省颁布的第一个具有较完备的资产阶级民主共和国宪法的内容与形式的文献［2］。

其共有48 条， 主要规定了军政府的组成以及人民的权利和义务。

按照三权分立的原则， 它对都督、 议会、 法院的权责做了相应规定。

它规定了军政府的组成——都督及其任命的政务员、 议会和法院， 并规定了任期， 即任期三年， 续任以一次为限。

军政府的都督由人民公举， 议会为最高立法机关， 由人民选举之议员组成， 有对都督提不信任案的权利， 并可弹劾政务员，议会较都督、 政务员地位高、 权力大。

同时议会有解释约法的最高权力， 法院为最高司法机关。

政府、 议会、 法院三者之间各自独立又互相制衡， 可见， 浙江军政府是按三权分立原则、 依民主程序建立起来的资产阶级地方民主共和政权， 切实体现了权力制衡原则在“宪法” 中的运用。

褚辅成分权制衡原则的思想还体现在由他撰写的《中华民国临时政府制草案》中。

1924 年， 褚辅成撰写了《中华民国临时政府制草案》， 1925 年4 月4 日在善后会议中正式提出， 但经讨论后并未通过。

当时， 褚辅成提出《中华民国临时政府制草案》 的目的是“罗致各派要人、 各省主帅， 集中首都， 使之躬自为政， 共济时艰”［3］。

虽然该草案没有讨论通过， 但《中华民国临时政府制草案》 在权力制约方面阐述得清晰明了。

他提出：
中华民国临时政府设国务院， 执行国家最高行政权；
国务院由执政33 人组成；

国务院设国务会议， 国务会议做出的决议非有执政1／3 以上之出席， 出席者过半数以上之同意；

同时规定国务院的权力受法律限制等。

这在当时是有着积极的进步意义的［4］。

褚辅成认为国家权力机关要受法律的限制， 从而更好地保障人民的权利。

这充分体现了褚辅成分权制衡的宪政思想， 在当时具有重要的历史意义， 它有力地促进了浙江政治民主化的进程。

（二） 民主政治思想

民主是宪政的核心内容， 也是宪政的价值追求。

在追求宪政的道路中， 褚辅成一直注重推行民主建设， 以期促成宪政的实现。

参与创办民主刊物。

1944 年元旦《宪政》 月刊在重庆创刊， 该刊以“促进民主、 宪政、 抗战、 团结” 为宗旨， 褚辅成是该刊物的编辑委员之一， 该刊也成为当时推动全国宪政运动和政治民主化的重要媒介之一。

建立民主组织。

1944 年5 月4 日， 褚辅成与许德珩等在重庆发起组织九三学社之前身——民主科学座谈会， 呼吁民主、 团结。

1946 年1 月6 日， 褚辅成等决定筹组九三学社。

1946 年5 月4 日， 九三学社成立， 褚辅成被选为主席团成员。

在九三学社的基本主张中， 褚辅成追求民主的思想得以充分体现， 具体表现为：
在政治上，要促进民主政治的实现， 争取人民的基本自由；

在经济制度上， 建立以民生为主的经济制度；

在学术思想上， 实现绝对自由， 奖励科学研究；

在教育上， 要积极普及国民教育， 扫除文盲， 提高人民文化水准。

总之， 他从政治、 经济、 学术、 教育等方面阐述了民主思想， 即赋予人民政治自由和权利、 教育公平权、 生命健康权等民主权利。

他通过建立民主组织宣传民主思想， 坚定民主立场， 并督促国民政府建立民主联合政府， 以保护人民权利。

这在当时产生了积极的影响。

促进国共谈判。

1945 年， 为了推动国共双方恢复和谈， 褚辅成等6 位参政员于1945 年7 月1 日一起访问延安， 7 月5 日回到重庆。

7 月7 日， 6 位参政员带着访问延安的商谈结果—— 《会谈纪录》 一起面见蒋介石。

这份《会谈记录》 表明6 位参政员与中国共产党就两方面达成了一致意见。

一方面， 要求国民政府停止国民大会的进行， 从速召开政治会议。

另一方面， 中国共产党向国民政府表达了对召开政治会议的五点建议。

这五点建议的核心是中国共产党要求结束一党专政， 建立民主联合政府。

这些主张得到了6 位参政员的同意和认可。

以褚辅成为首的6 位参政员访问延安， 不仅是中间党派与中国共产党最高领导集体之间的第一次正式接触， 也是中间党派在抗战期间为调解国共矛盾所进行的一次最重要努力， 体现了第三方面与中国共产党在政治民主化进程上的共识［5］。

8 月28 日， 毛泽东、 周恩来、 王若飞来到重庆， 与国民党进行谈判。

9 月5 日， 褚辅成等6 位参政员在中央研究院， 设宴招待毛泽东一行， 以答谢在延安受到的礼遇。

之后， 国共终于签订《双十协定》。

褚辅成在促进国共团结合作实现国家统一方面“起到了穿针引线和助推促和的作用”［6］。

褚辅成从创办刊物、 宣传民主思想， 再到访问延安、 促进国共和谈， 在谋求建立民主国家的意愿中， 他始终坚持将民主政治作为宪政的内容和价值使命。

如图4所示，刻度指针内侧的圆弧面可以与刻度盘外侧紧密贴合，通过移动手柄将指针沿刻度盘外侧转动，当外侧指针与动力钻具刻度线对准时，利用锁紧螺栓固定指针，此时的角度即为工具面角差。

（三） 法治思想

法治与宪政密不可分。

褚辅成在国家和社会治理方面重视法律并坚持法治治理原则。

重视并践行法治。

褚辅成说：
“所谓法律， 是必须经过立法机关依照一定程序通过的， 人民应该守法， 官吏也应该守法， 他不守法就检举他。

这样， 中国的民主才有希望。”［7］可见褚辅成制定法律的目的是通过制定法律保障人民的权利， 约束政府的权力。

在他主持浙江省政务时， 曾组织临时省议会制定了《省议会法》 《选举法》 《中华民国浙江约法》 等， 并发布了《禁烟令》， 严厉禁烟。

“可以说已基本达到了今日西欧一般民主国家议会职权的水平。”［8］在万县担任川康建设期成会办事处主任时， 他也依法厉行禁烟。

这些法治措施不仅提高了人民的法治觉悟， 而且使政府执政有法可依， 有法必依， 在一定程度上规范了社会秩序。

培养法律人才。

杭州光复后， 作为政事部部长的褚辅成认识到了法律人才的极度缺乏。

他在“致各县府民事长的通令” 中说：
“司法独立为东西方各国之通例，然非有贯彻之统系、 单行之机关及专门研究法律之人不能达独立之目的。”［9］可见，褚辅成已然认识到法律人才在法治国家中的重要性。

因此培养法律人才在民国时期是势在必行的。

1927 年， 褚辅成被推为上海法科大学的暂兼代校长后就移居上海，瘁力教育， 一心培育法学人才。

褚辅成接任校长后， 厘定章则， 更新学科， 购买图书资料， 搬迁校址， 从国外聘请有名望的专家学者来任教， 引进海外留学的人才。1942 年8 月， 上海法学院迁至万县， 褚辅成又筹办上海法学院万县分院， 在内地继续培养法政人才， 这也为当地法律人才的培养做出了杰出贡献， 1945 年8 月， 抗战胜利后， 上海法学院万县分院又迁回上海。

1945 年褚辅成以上海法学院为基础， 在万县建立私立辅成学院。

1946 年， 褚辅成由重庆回到上海， 重掌校政时， 发表书面讲话：
“于今宪政民主已势所必行， 辅成以毕生精力致力于此， 经犹期以耄耋之年，以其实现， 窃愿与本院师生， 共谋努力。”［10］可见， 褚辅成建立法学院， 是为国家培养法律人才， 为宪政民主服务。

制定法律以便有法可依；

培养法律人才以增强国民法治意识、 提高国民法治思维等。

这些宪政实践都充分体现了褚辅成先生坚持法治原则的宪政思想。

（四） 人权思想

褚辅成重视并保障人权的思想始终贯穿其宪政实践。

辛亥革命在浙江取得胜利后， 褚辅成在主政浙江期间颁布了《浙江军政府临时约法》， 该约法对人民的权利和义务做了保护性规定， 强调“凡立于本军政府之统治下之人民， 一律平等”， 也规定人民享有各项自由权利， 以及人民依法律， 有纳税、 服兵役之义务。

通过约法保障人权的贯彻实施。

褚辅成是历届国民参政会代表浙江省的参政员。

自第一届第四次会议至第四届第二次会议连续9 次均被选为参政全体会休会期间的驻会委员会委员。

利用国民参政会的平台， 褚辅成提出了许多维护百姓权利、 建设民主政治的提案， 以促进宪政建设和实施。

在宪政方面， 他主张推进民意机构， 以巩固宪政基础。

在参政会开会前夜发表的谈话中提到， “我主张乡村里的保甲长完全要民选， 完成乡村自治制度”［11］。

在1941 年11 月17 日至11 月26 日的第二届第二次会议上， 褚辅成提出“请行政院督促各省建立县以下民意机关， 并令各省省政府派员指导乡民行使选举权、 罢免权， 以期实现民主监察制度， 廓清积弊案” 这一议案。

1941 年8 月9 日，国民政府公布并实施《乡（镇） 组织暂行条例》， 共8 章70 条， 即是褚氏所说的“完成乡村自治制度” 的措施［12］。

这些法律议案提出的出发点是通过法律保障人民民主权利自由。

褚辅成为了推行宪政一生不辞辛劳， 辗转于各政治派别之间， 鞠躬尽瘁。

他的宪政思想体现为以下几个特点。

（一） 体现协商民主

褚辅成先生毕生为追求宪政民主而奋斗， 在军政府时期， 协调军阀之间的利益关系；

在抗战时期， 主张各民主党派协调一致抗日；

在抗战后， 主张国共合作， 建立民主联合政府；

他还筹建参与了民主组织——九三学社。

因此， 其不同时期的宪政活动和主张， 都体现了其协商民主的色彩。

在不同的社会背景下， 褚辅成始终以国家民族大业为重， 在促成协调各党派间的利益关系方面发挥了重要的作用。

（二） 具有激进主义特点

宪政对于中国而言， 是一种异质文化［13］， 而这种异质文化要与中国文化融合，注定是一个艰辛并且长期的过程。

但是褚辅成先生在宪政实践中特别注重制定具有宪法性质的法律、 通过法律保障民主， 以及实现权力制衡等思想， 而没有深入理解中国宪政要实现的真正条件。

宪政的实现并非只有宪法法律条文的制定和政府的配合， 更需要国内人民的文化素养和社会现实条件的成熟。

很显然， 深受时代的影响，褚辅成先生在这一方面也刻上了时代的烙印。

当然， 由于历史的局限性， 褚辅成在民国时期将宪政的实现寄托于国民政府。他虽对当时政府的行径有所不满， 但仍然寄希望于国民政府实行宪政， 建立民主国家。

事实证明， 这显然是不现实的， 也是不可能的。

注释

［1］ 褚辅成：
《浙江辛亥革命纪实》， 载《辛亥革命》 （第7 册）， 上海人民出版社， 1957， 第157 页。

［2］ 邱远猷：
《试析〈浙江军政府临时约法〉》， 《历史教学》 2000 年第5 期。

［3］ 《中华民国临时政府制草案》， 载《褚辅成文存》， 中国文史出版社， 2011， 第316 页。

［4］ 张涛：
《协商民主视阈下九三学社先贤政治主张的历史定位——以褚辅成〈中华民国临时政府制草案〉 为中心》， 《上海市社会主义学院学报》 2017 年第2 期。

［5］ 闻黎明：
《六参政员访问延安再研究》， 《抗日战争研究》 1999 年第2 期。

［6］ 谢一彪：
《中国近代宪政的先驱褚辅成》， 《嘉兴学院学报》 2013 年第4 期。

［7］ 《在昆明宪政研究会上的演讲》， 载《褚辅成文存》， 中国文史出版社， 2011， 第584 页。

［8］ 李锷、 林启彦：
《辛亥革命时期的共和宪法》， 《近代史研究》 1982 年第2 期。

［9］ 褚辅成：
《杭垣新民权种种》， 《申报》 1911 年12 月14 日。

［10］ 褚辅成：
《回沪时书面讲话》， 载《褚辅成文存》， 中国文史出版社， 2011， 第609 页。

［11］ 褚辅成：
《参政会开会前夜发表谈话》， 载《褚辅成文存》， 中国文史出版社， 2011， 第526 页。

［12］ 褚辅成：
《参政会开会前夜发表谈话》， 载《褚辅成文存》， 中国文史出版社， 2011， 第526 页。

［13］ 陈峰：
《中国宪政史研究纲要》， 贵州人民出版社， 2003， 第279 页。