我国城市轨道交通安全问题分析及对策

　《我国城市轨道交通安全问题分析及对策》

　I

　 摘 要 公共管理研究理最关注的问题是城市轨道交通突发事件的应急管理。用公共管理的视角研究城市轨道交通突发事件，在新时代探索我国城市轨道交通突发事件应急管理中的发展不平衡与不充分的一些问题。从应急预案、体制、机制、法制四个方面，把握城市轨道交通突发事件应急管理，提升社会公共治理与应急防范能力，符合新时代应急管理的战略要求。

　本文主要通过文献研究法、比较研究法和案例分析法等技术方法，围绕“一案三制”，对城市轨道交通应急管理中存在的问题进行研究。研究发现，城市轨道交通应急预案方面，存在应急预案落实的不平衡，应急预案的升级不及时、演练不充分等问题；提出通过开展培训演练、定期修订应急预案来充分发挥预案的指导作用。城市轨道交通应急体制方面，存在对社会应急力量培育不充分，地方综合管理部门缺失等问题；提出通过引导社会力量参与、设立综合应急管理部门来构建政府主导、社会参与的应急管理体系。

　关键词：城市轨道交通；安全管理；“一案三制”

　III

　Abstract

　Emergency management of urban rail transit emergencies is one of the topics that public management should pay attention to. This paper studies the emergency management of urban rail transit from the perspective of public management in order to explore the uneven and inadequate development of urban rail transit emergency management in the new era. From the four aspects of emergency planning, system, mechanism, and legal system, we must grasp the emergency management of urban rail transit and improve the ability of public governance and emergency preparedness to meet the strategic requirements of emergency management in the new era. This paper mainly studies the problems in the emergency management of urban rail transit by means of literature research, comparative research and case analysis. The study found that the urban rail transit emergency plans, the implementation of the balance of emergency plans, the upgrade of emergency plans is not timely, insufficient exercises and other issues; This paper puts forward the guidance of the emergency plan by conducting training exercises and regularly revising the emergency plan. In the emergency system of urban rail transit, there are problems such as insufficient cultivation of social emergency forces and lack of local integrated management departments. This paper proposes to construct the emergency management system which is led by the government and participated by social forces and set up the comprehensive emergency management department.

　Keywords: Urban Rail Transit; Unexpected incidents; Emergency Management; ‘One case, Three systems’

　IV

　 目

　录

　绪论 ...................................................................... 1 （一）研究背景与意义 ................................................... 1 1、研究背景 ........................................................ 1 2、研究意义 ........................................................ 3 （二）国内外研究综述 ................................................... 3 1、国外研究现状 .................................................... 3 2、国内研究现状 .................................................... 5 （三）研究方法与研究内容 ............................................... 7 1、研究方法 ........................................................ 7 2、研究内容 ........................................................ 8 一、相关概念和理论基础 ................................................... 10 （一）概念界定 ........................................................ 10 1、城市轨道交通 ................................................... 10 2、突发事件 ....................................................... 10 3、城市轨道交通突发事件 ........................................... 11 4、应急管理 ....................................................... 12 5、“一案三制” ........................................................................................................... 13 （二）理论基础 ........................................................ 14 1、危机管理理论 ................................................... 14 2、公共治理理论 ................................................... 14 3、危机生命周期理论 ............................................... 15 二、城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析 ........................... 16 （一）城市轨道交通突发事件应急管理的现状 .............................. 16 1、城市轨道交通应急预案的创建 ..................................... 16 2、城市轨道交通应急体制改革 ....................................... 17 3、城市轨道交通应急运行机制 ....................................... 18 4、城市轨道交通应急法制建设 ....................................... 20 （二）城市轨道交通突发事件应急管理的案例分析 .......................... 22 1、“9.27”上海地铁追尾事件 .......................................... 22 2、“11.15”杭州地铁坍塌事件 ......................................... 24 三、城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题 ............................... 26 （一）应急预案方面 .................................................... 26 1、城市轨道交通应急预案演练不充分 ................................. 26 2、城市轨道交通应急预案修订不及时 ................................. 27 （二）应急体制方面 .................................................... 28

　V

　 1、城轨应急主管部门对社会力量的培育不足 ........................... 28 2、城市轨道交通综合应急管理部门缺失 .............................. 29 （三）应急机制方面 ................................................... 30 1、城市轨道交通应急预防不充分 .................................... 30 2、城市轨道交通应急联动不协调 .................................... 31 （四）应急法制方面 ................................................... 31 1、城市轨道交通应急配套法规不健全 ................................ 31 2、社会参与城轨应急管理缺乏制度保障 .............................. 33 3、城市轨道交通应急法律宣教效果不佳 .............................. 33 四、国外经验借鉴 ........................................................ 35 （一）实践 ........................................................... 35 1、日本：坚持“立法先行”原则 ...................................... 35 2、美国：重视应急队伍建设 ........................................ 36 3、德国：注重灾前监测预警 ........................................ 37 （二）启示 ........................................................... 38 五、优化城市轨道交通突发事件应急管理的对策 .............................. 41 （一）充分发挥应急预案的指导作用 ..................................... 41 1、开展城市轨道交通应急预案培训 .................................. 41 2、加强城市轨道交通联合应急演习 .................................. 42 3、更新优化城市轨道交通应急预案 .................................. 43 （二）构建政府主导社会参与的应急管理体系 ............................. 44 1、引导社会参与城市轨道交通应急管理 .............................. 44 2、地方设立城市轨道交通应急管理局 ................................ 45 （三）推进应急运行机制的建设 ......................................... 46 1、坚持“预防为主，防救结合”原则 .................................. 46 2、建立城市轨道交通应急预警信息系统 .............................. 46 3、强化城市轨道交通应急监控预防工作 .............................. 47 4、加强城市轨道交通应急联动的协调性 .............................. 48 （四）促进应急法律法规的细化落实 ..................................... 49 1、推进城市轨道交通应急政策法规的细化 ............................ 49 2、丰富城市轨道交通应急普法宣教手段 .............................. 50 3、加强对城市轨道交通日常安全管理的监督 .......................... 51 结语 .................................................................... 52 参考文献 ................................................................ 54 附录 .................................................................... 57

　绪论 1

　绪论

　城市轨道交通突发事件应急管理是公共安全管理重要内容。我国处于城镇化、工业化、信息化快速发展阶段，也是风险快速聚集的时期。城镇化进程中，城市轨道交通建设运营将大规模发展，支撑城市现代化建设。交通的快速化，为出行提供便利，与此同时，带来更大安全风险。

　（一）研究背景与意义

　1、研究背景

　我国应急管理体系的一个分支是城市轨道交通突发事件应急管理。城市轨道交通建设在我国城市发展中起着支撑作用。我国城市轨道交通建设的规模和速度，已是世界领先水平。

　“十三五”期间，我国正式启动新型城镇化规划，城市的规划与占地近一步扩大，出行需求有很大的提高。促进城市发展，满足出行需求，城市公共交通势必会承担更高出行分摊率。作为城市公共交通系统骨干的城市轨道交通，预计出行率将大幅度提升。

　 2

　“十三五”规划明确提出建设现代高效的城际城市交通，强调实行公共交通优先，加快发展城市轨道交通、快速公交等大容量公共交通，鼓励绿色出行。城市轨道交通是公共交通系统的核心内容。城市轨道交通客流持续增大，客流压力大，地理环境封闭，站内结构复杂。这些因素给城市轨道交通平稳运行和安全运营，造成难以估量的安全隐患。随着城市轨道交通的大力建设和网络化运营的形成，社会经济在增长、人民出行方式更便利的同时，城市轨道交通的安全风险也在日益增加。

　绪论 3

　2、研究意义 （1）

　理论意义

　促进轨道交通应急管理理论的完善。轨道交通的迅速发展，在国内已经形成网络化运营。城镇化建设加快，对城市轨道交通的需求更加强一步。本文针对城轨交通应急管理进行研究，利于促进相关基础理论的完善。从预案、体制、机制、法制层面进行系统研究，初步搭建了城市轨道交通应急管理系统。此系统是公共治理理论在城市轨道交通应急管理方面的扩充。公共安全是政府治理的重要方面，城市轨道交通安全是公共安全核心之一。根据此理论，文章提出构建政府主导、社会参与的城市轨道交通应急管理体系。

　（2）

　实践意义

　提高城市轨道交通应急救援效率效果。城市轨道交通应急预案是应急工作的前提，也是应急救援行动指南。城市轨道交通应急预案是否具备时效性和操作性，直接影响应急救援效率效果。文章中提出开展应急预案的培训、演练和定期修订，有利于提高城市轨道交通应急预案的针对性以及时效性，充分发挥其指导作用。

　（二）国内外研究综述

　1、国外研究现状

　国外学者在城市轨道交通应急领域取得了丰富的研究成果。应急管理领域的研究方向，随社会发展变化。20 世纪60 年代，危机管理研究正式纳入学界的研究范畴。当时研究方向集中在如何应对自然灾害方面，涌现的研究成果主要是政府法案。赫尔曼于1972 年发表《国际危机》，这一著作的出版标志着危机管理进入新阶段。随着大型突发事件爆发，城市轨道交通受到严重损害，学界开始城市轨道交通突发事件应急管理领域的研究。

　2、国内研究现状 国内各个领域的学者对城市轨道交通应急管理进行了深入研究，取得了丰富成果。国内从20 世纪90 年代开始研究应急管理领域。当时研究的主要对象限于自然灾害类突发事件，逐步转向各类突发事件的应急管理研究。国内学者对危机管理的研究主要站在政府的角度,探索政府在危机管理中的角色和职责。此类的研究文献是我国城市轨道交通突发事件应急管理领域的重要成果，为应急管理工作提供了有力参考 。

　（1）城市轨道交通突发事件应急预案

　 4

　 城市轨道交通应急预案相关研究集中在预案编制、预案分类和预案评价几个方面。

　归纳了4 种应急预案分类方式。同时，运用物元分析方法，建立了分类模型，通过计算 对4种分类方式进行评价，得出最佳分类方案 [11] 。

　（2）

　城市轨道交通突发事件应急管理体制 城市轨道交通突发事件应急管理体制方面的研究文献较为丰富。冀朝野指出现行应急救援管理模式存在建设重复、资源分散等问题，提出改革的方向是建立实体职能机构，健全应急管理组织结构。我国应急管理体制建设的基本原则是“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”。

　（3）

　城市轨道交通突发事件应急管理机制 城市轨道交通突发事件应急管理机制的相关研究体现在车辆调度、公交接驳、信息共享等方面。罗钦等人从车辆调度方面，研究了城市轨道交通应急管理的决策系统。他们根据城市轨道交通应急车辆调度的核心问题，将决策系统分成4 个子系统，并对该系统如何实现运转做了说明 [16] 。“十三五”强调建立完善应急救援体制机制，加快城市轨道交通应急救援基地建设和专业救援队伍建设，增强突发事件应急救援保障和处置能力，全面提升安全应急保障水平。

　（4）

　城市轨道交通突发事件应急管理法制 城市轨道交通应急管理法制的相关研究表明目前法制化建设存在较多问题。

　国内众多学者对城市轨道交通应急管理进行了深入研究，取得了丰富成果，为其安全运营和实施高效应急救援提供了理论依据。本文将结合危机管理理论和公共治理理论，对城市轨道交通应急管理体系进行系统研究。

　（三）研究方 法与研究内容

　 1、研究方法

　（1）

　文献分析法 本文通过查阅大量文献，来了解本选题的历史发展与经验，确定论文思路。

　（2）

　比较研究法 比较研究法是指对事物之间或人之间的相似性程度进行研究与判断。本文将

　绪论 5

　不同国家在城市轨道交通突发事件应急管理模式进行对比分析。探讨我国城市轨道交通突发事件的应急管理体系。

　（3）

　案例分析法 本文把“11.15”杭州地铁坍塌事件和“9.27”上海地铁追尾事件作为城市轨道交通突发事件的典型案例，对其应急处置过程进行分析。

　2、研究内容 本文围绕城市轨道交通突发事件应急管理问题展开研究。文章共分为七个部分，各个部分具体内容如下：

　第一部分是绪论。绪论交代了本选题的研究背景，分析了城市轨道交通安全在城市公共安全中的重要地位，以及新时代对城轨应急工作提出了新要求。

　第二部分是城市轨道交通应急管理研究的理论基础。对城市轨道交通突发事件的等级划分进行了说明。阐述了危机管理理论、公共治理理论和危急生命周期理论是支撑本文研究的理论基础。

　第三部分是国城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析。选取了两个典型案例，对其应急管理进行分析，得出经验启示。

　第四部分是城市轨道交通应急管理存在的问题分析。

　第五部分是国外典型城市轨道交通应急管理实践的经验借鉴。此基础上，总结了对我国城市轨道交通突发事件应急管理的启示。

　第六部分是优化城市轨道交通应急管理的对策。

　第七部分是结语，对论文进行概括性的总结。

　 6

　 一、相关概念和理论基础

　本章是城市轨道交通应急管理研究的理论基础。对突发事件、城市轨道交通突发事件、城市轨道交通突发事件应急管理等相关概念进行了界定。

　（一）概念界定

　1、城市轨道交通 轨道是指用条形钢材铺成的路线，供电车、火车行驶。轨道交通是利用轨道列车进行运输的交通方式。城市轨道交通，是“以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称 [18] ”。

　2、突发事件 目前最全面精准的定义是《中华人民共和国突发事件应对法》的阐述“本法所称突发事件，是指突然爆发，造成重大社会损害，需采取应急处置措施以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件 [19] ”。

　综合以上观点，本文认为突发事件是指偶然发生的，对社会和人民大众的财产和人生安全造成损害，具有突发性、公共性、危害性、不确定性等。

　7 一、相关概念和理论基础

　3、城市轨道交通突发事件

　（1）

　城市轨道交通突发事件的界定 城市轨道交通突发事件是指，轨道交通建设过程中、轨道交通运营过程中在其所在场所一定区域内突然发生的，对广大乘客、整个社会造成一定的财产损失和生命安全威胁的偶发事件。

　（2）

　城市轨道交通突发事件的诱因 城市轨道交通突发事件的爆发可能是由一种因素单独造成的，如人的因素、设备的因素、环境因素和管理因素。归纳为以下四个方面：

　第一个是人的因素。一方面指乘客的过激反应和不安全行为诱发城市交通突发事件的爆发或次生事件，如踩踏、自杀。另一方面指城市轨道交通从业人员的违规操作和在岗不在位导致城市轨道交通突发事件。

　第二个是物的因素，即设备的因素。如自动信号故障、供电系统故障、触网故障、屏蔽门故障等。

　第三个是环境因素。这个环境既包括自然环境，也包括社会环境。台风、地震、暴雨暴雪等自然灾害，对城市轨道交通安全运营造成威胁。

　第四个是管理因素。这是城市轨道交通系统的内部因素，属于可控因素。

　第一，救援难度大，对应急救援队员专业性要求高。城市轨道交通的建筑结构复杂，地下空间狭小、封闭，事故发生地多为隧道，一旦发生突发事件导致供电设备故障，能见度低，需要熟悉隧道结构的专业应急救援队伍。

　8

　 第二，容易导致次生事件或二次灾难。在人员密集的车厢，这种恐慌情绪会迅速蔓延，容易导致乘客拥挤踩踏，造成群死群伤。

　（3）

　城市轨道交通突发事件的分级 城市轨道交通突发事件分成4 个级别。分为特别重大（I 级）、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)、一般(IV 级)四个级别。见表1-1 。

　表 表1-1 城市轨道交通事 故 等级判别表

　4、应急管理

　应急管理的表述与定义，亟需规范统一标准。应急管理是一门新兴学科，针对突发事件的优化决策进行研究，涉及公共管理、运筹学、信息技术和各领域的专门知识。

　5、“一案三制”

　“一案三制”是具有本国特色的应急管理体系。国务院提出以“一案三制”为应急管理基本框架，全面强化应急管理体系建设，提升政府应急管理能力。“一案三制”中的“一案”指制定应急预案，“三制”是指建立应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制。

　9 一、相关概念和理论基础

　（二）理论基础

　1、危机管理理论

　危机管理这个概念最初由美国的一位学者提出。危机管理是基于危机生命周期的展开的，包括事件发生前、发生中和发生后的管理。危机管理的研究初期主要侧重在企业管理。布拉默提出应用危机理论，认为应用危机包含三方面：发展性危机、境遇性危机和存在性危机。

　2、公共治理理论

　公共治理是指，管理主体针对社会性事务，依据正式法规制度，或者民主协商，采取的一系列管理活动。公共治理涉及的主体不只是公共部门，还包括私人机构。治理手段不是控制, 是协商。公共治理理论是关于政府运作方式的一系列理论。一是颁布法规制度，对社会公共事件务进行强制性管理。二是通过平等商讨，增强各管理主体合作意愿，来对社会公共事件进行管理。

　3、危机生命周期理论

　1986年，斯蒂文·芬克在其《危机管理：对付突发事件的计划》书中，他认为危机从形成到消失就跟人的生命周期一样，具有显著的阶段。他把危机生命周期划分为四个阶段。第一个阶段是危机酝酿期。第二个阶段是危机爆发期。第三个阶段是危机扩散期。第四个阶段是危机恢复期。

　10

　 二、城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析

　本章从应急预案、应急体制、应急机制和应急法制四个方面陈述现状，选取两个典型案例，论述。

　（一）城市轨道交通突发事件应急管理的现状

　1、城市轨道交通应急预案的创建

　中央层面，编制了总体预案和城市轨道交通专项应急预案。2018 年3月27日，交通运输部发布了《交通运输综合应急预案》，对城市轨道交通突发事件的预防预警、新闻发布和相关保障作了明确规定。

　地方层面，开通运营轨道交通的城市均编制了地方性应急预案。各地根据城市轨道交通的建设运营情况，依据国务院颁发的《应急预案管理办法》编制了地方城市轨道交通专项应急预案。

　各地城市轨道交通运营公司研究制定了集团层面的综合预案和各项专项预案。

　11 二、城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析

　三级应急预案体系，见表 2-1 。

　表 表2-1 城市轨道交通应急预案体系一览表

　级别

　 类型

　 名称 中央 总体 《国家突发公共事件总体应急预案》

　 部门

　 专项

　 总体

　 《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》

　 《交通运输综合应急预案》 地方 总体 《上海市突发公共事件总体应急预案》

　 《北京市突发公共事件总体应急预案》

　专项

　 《北京市轨道交通运营突发事件应急预案》

　 《广州市城市轨道交通运营事故灾难应急预案》

　 《上海市处置轨道交通运营事故应急预案》

　 生产运营单位

　 总体

　 《天津市处置轨道交通突发事件应急预案》

　 《上海轨道交通网络运营处置突发事件总体预案》

　 《广州市地下铁道总公司处置地铁事件灾难应急预案》

　专项

　 《广州地铁应急公交接驳预案》

　 《地铁发现疫情的应急预案》

　 《地铁爆炸应急预案》

　 《地铁内发生火灾的应急预案》

　 2、城市轨道交通应急体制改革

　我国中央层面正在对应急管理体制进行改革。中央整合了应急管理职能，将应急管理职能集中于新组建的应急管理部，对重大突发事件进行统筹管理 [26] 。

　3、城市轨道交通应急运行机制 我国已经建立起统一指挥、分级响应的城市轨道交通突发事件应急运行机制。城市

　12

　 轨道交通应急机制的建设原则是：统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效。按 各地城市轨道交通运营企业，利用监控系统，对城市轨道交通运营状况实施日常实时监控；对列车运行设备、供电设备等定期进行安全检查。

　信息处理机制主要是指信息的传递。城市轨道交通突发事件的相关信息，需要自下而上，逐级上报。这直接影响了城市轨道交通突发事件应急处置的效率和效果。健全的善后恢复机制，能快速恢复正常运营，减少突发事件造成的负面影响。综合来看，我国城市轨道交通应急管理机制有待健全。

　13 二、城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析

　图 图2.1 应急处置流程

　4、城市轨道交通应急法制建设

　我国城市轨道交通突发事件应急管理工作正在走向法制化、规范化轨道。对城市轨道交通突发事件应急管理作出相关规定的部门规章有2 部：一部是《城市轨道交通运营管理办法》 [30] ，一部是《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》

　特别重大、重大

　信息报告

　启动相关应急预案

　预警信息（各区县应急结束

　（事发地应急委、有关单位）

　善后处理

　（善后安置组、事发地人民政府和有关部门）

　恢复重建

　（事发地人民政府和有关部门）

　调查评估

　（调查与评估组、市政府有关主管部门、

　事发地人民政府）

　14

　表 表2-2 中央层面城市轨道交通应急法律法规及法规性文件

　 类型

　名称

　法律

　中华人民共和国突发事件应对法

　部门规章 城市轨道交通运营管理办法

　城市轨道交通运营管理规定

　法规性文件 国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见

　 全国地铁安全生产管理工作联络员工作办法

　 关于加强城市轨道交通安防设施建设工作的指导意见

　 关于开展城市轨道交通安全生产检查工作的通知

　 ...

　15 二、城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析

　（二）城市轨道交通突发事件应急管理的案例分析

　1、“9.27”上海地铁追尾事件

　2011年9月27日下午，供电部门施工导致上海地铁10号线供电故障，新天地集中站信号失电，自动系统故障，列车调度由自动系统控制改为电话闭塞的人工方式 [33] 。行车调度员和接收站值班员违规操作，导致了追尾事件。此次事件共造成295人受伤，其 中 20 人为重伤，被认定是一起重大责任事故，应急处置流程如表 2-4 所示。

　表 表2-4 “9.27” 上海地铁追尾事件应急处置流程表

　上海地铁追尾事件城市轨道交通突发事件应急管理带来如下启示：

　第一，城市轨道交通突发事件应急管理首先要做好日常预防、监测工作。

　第二，在城市轨道交通突发事件应急处置过程中，要及时公开公布相关信息，阻断谣言的滋生和传播。

　第三，城市轨道交通运营单位在日常工作中要加强对行车调度员、列车司机等关键岗位的培训工作，落实岗位安全责任。

　第四，城市轨道交通突发事件应急主管部门要在平时加强对乘客的安全教育，引导

　16

　和扶持广大乘客参与城市轨道交通突发事件应急管理工作。

　17 二、城市轨道交通突发事件应急管理现状及案例分析

　2、“11.15”杭州地铁坍塌事件

　2008年11月15日，杭州地铁一号线施工现场的路面突然发生大面积坍塌。正在施工的作业人员被困在坑道，多辆正在路面行驶的汽车掉进深坑，坑基被淤泥灌满，钢管支撑散乱堆在坑内，混泥土墙倒塌。有专家指出此次地铁塌陷是中国地铁建设史上最严重的突发事件，共造成21 人死亡，十余人受伤，直接经济损失达4961 万元 [34] 。其应急救援过程见表2-5。

　表 表2-5 “11.15” 杭州地 铁 坍塌事件应急处置 流 程表

　杭州地铁坍塌事件轨道交通突发事件应急管理带来如下启示：

　第一，要落实企业安全主体责任，强化安全生产责任意识。在城市轨道交通工程施工前，对安全隐患进行评估分析，形成安全隐患清单。

　第二，城市轨道交通突发事件应急主管部门要加强对相关单位的监管，丰富监管手

　18

　 段，建立安全生产信用体系 [35] 。

　第三，城市轨道交通突发事件应急处置过程中，要坚持统一领导、多方协同应急。

　第四，引导社会力量参与城市轨道交通突发事件应急管理，充分利用社会资源，补充更新应急装备。

　19 三、城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题

　三、城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题

　本章是对城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题进行阐述。城市轨道交通应急预案方面，存在应急预案演练不充分和修订升级不及时的问题。城市轨道交通应急主管部门对社会应急力量培育不足和地方综合管理部门缺失的问题。城市轨道交通应急机制方面，存在应急预防不充分和应急联动不协调的问题。

　（一）应急预案方面

　城市轨道交通应急预案是城市轨道交通突发事件应急管理的重要前提。目前，我国城市轨道交通突发事件的应急管理在应急预案方面存在演练不充分、修订不及时等问题。

　1、城市轨道交通应急预案演练不充分

　城市轨道交通运生产经营单位对突发事件应急预案的实战演练还存在空白之处 [36] 。开展城市轨道交通突发事件应急预案实战演练，是应急准备工作的重要内容之一，能有效提高城市轨道交通从业人员的业务技能和应急能力。

　2、城市轨道交通应急预案修订不及时

　城市轨道交通突发事件应急预案的修订周期过长，导致应急预案的时效性不强。一些部门单位没有根据自身结构调整、人员变动、设备更新、相关法律法规变更以及演练中发现的问题，对城市轨道交通突发事件应急预案施行动态管理，及时更新升级，导致应急预案落后失效。

　（二）应急体制方面

　多方共治，高效协调的应急组织机构，是城市轨道交通应急工作的关键。

　1、城轨应急主管部门对社会力量的培育不足

　公民参与城市轨道交通突发事件应急管理在客观上存在限制。城市轨道交通突发事件的四大诱因之一就是人的因素。除了城市轨道交通从业人员不遵守工作规范，另一个主要因素就是社会公民的不文明乘车行为。

　2、城市轨道交通综合应急管理部门缺失

　地方上缺少一个城市轨道交通综合应急管理部门来进行统筹管理。地方上，城市轨

　20

　道交通应急管理职能依旧分散在各个部门，缺乏一个综合管理部门进行统一集中管理。在分割式、垂直性管理模式下，各应急联动机构平时的实战演习、物资储备等工作是单独开展的，缺乏一个城市轨道交通综合管理部门来组织。日常业务联系的空白，导致各应急联动机构在城市轨道交通突发事件应急处置过程中，出现协调困难、联动不畅的问题。

　21 三、城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题

　 （三）应急机制方面

　 1、城市轨道交通应急预防不充分

　城市轨道交通相关单位对安全隐患的排查不到位，城市轨道交通应急主管部门的监管力度不够，导致城市轨道交通应急预防不充分 [40] 。如果城市轨道交通相关单位和应急主管部门能及时辨别，引起重视，并采取适当排除措施，便有机会阻止重大突发事件的形成和爆发，将各方面的影响和损失缩减到最小。

　2、城市轨道交通应急联动不协调

　城市轨道交通各应急联动机构在平时缺少磨合，在现场处置时表现出联动协调性弱。城市轨道交通日常应急管理工作中，各应急联动机构的组成成员都是各自为政，就责履责，彼此间信息不互通共享。各应急联动机构在联合应对突发事件时，临时接受应急指挥部调遣，共同参与重大城市轨道交通突发事件的应急处置。各应急联动机构间缺乏平时的联动机制磨合，在应急处置现场，常表现出无序混乱，导致整体应急效率低下。

　（四）应急法制方面

　城市轨道交通应急法制是应急管理的重要保障，是要重视法制建设。

　1、城市轨道交通应急配套法规不健全

　城市轨道交通突发事件应急管理在中央层面的基本法已经建立，相关配套法规尚未健全。

　22

　 宏观的法律不能直接应用于微观层面的城市轨道交通应急管理中，需要制定以《中华人民共和国突发事件应对法》为基础的配套法规来进行细化，如部门规章、实施细则、地方性法规等。

　23 三、城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题

　2、社会参与城轨应急管理缺乏制度保障

　我国长期缺乏专门规范非营利性组织、社会公民参与城市轨道交通突发事件应急管理的法律或政策性文件。社会力量参与政府危机管理缺乏制度性规范，导致了社会力量参与缺乏法理支撑，应急行动缺少规范性指导，应急工作陷入无序状态。

　3、城市轨道交通应急法律宣教效果不佳

　城市轨道交通突发事件应急法律法规的教育宣传效果不佳，导致公民的安全意识不强，应急能力薄弱。城市轨道交通的站内广播、LED屏、宣传标语没有被充分利用来对乘客进行法律安全宣教。

　24

　四、国外经验借鉴

　本章主要对日本、美国和德国的城市轨道交通应急管理实践进行了分析比较，总结经验。

　（一）

　实践

　1、日本：坚持“立法先行”原则 日本在防灾减灾工作中，一直坚持“立法先行”的原则，形成了相对完善的城市轨道交通应急管理法律体系。日本于1961年对《灾害救助法》进行修订，制定发布了《灾害基本对策法》。日本铁路应急管理的法律体系分为法律、省令和告示三个层面，如 图 4.1 所示。

　 图 图4.1

　日本铁路法律体系

　 法律层面有《轨道法》，省令层面有《关于确保铁路运营安全的省令》，告示层面有《关于铁路设施及车辆定期检查的告示》，作为基本法的配套法律规章，对基本法的规定进行层层细化，保证基本法在铁路行业的实施落实 [45] 。

　日本政府在城市轨道交通应急法律法规宣传工作上取得积极效果。政府通过各种渠道，例如电视、广播、城市大屏幕，滚动播出地铁应急管理和自救互救知识。

　2、美国：重视应急队伍建设

　美国比较重视城市轨道交通专业应急队伍的建设。应急管理队、应急救援队和志愿者队伍共同组成了美国的城市轨道交通应急队伍,美国政府对城市轨道交通应急队伍根据应急能力不同进行级别划分，采取不同的培育、管理方式 [46] 。政

　 日本铁路法规

　25 四、国外经验借鉴

　 美国政府在城市轨道交通应急队伍的演习方面也十分重视，定期开展城市轨道交通应急预案的演习活动。各类城市轨道交通应急队伍按照制定的应急预案，定期开展联合演习，在高度逼真的演练中，磨合各应急队伍之间的协作机制，在真正的城市轨道交通突发事件处置时能有效合作。

　3、德国：注重灾前监测预警

　德国政府重视城市轨道交通灾前的监测预警。德国设有两个灾害管理信息系统，用于城市轨道交通灾前的预防报警。

　此外，德国运行了一套新型卫星通信系统。当城市轨道交通突发事件时，官方的警告通过卫星只需几秒就能在电台传播出去，公民可以尽快得到预警。

　（二）启示

　国外城市轨道交通建设发展较早，其应急管理实践各有本国特色。国外城市轨道交通突发事件应急管理实践有许多值得我国借鉴的地方。

　第一，建立完善的城市轨道交通突发事件应急法律法规体系。同时，对各个应急主体的责任和义务进行划分，明确各自在城市轨道交通突发事件应急管理中承担的角色和职责，保障各应急主管部门和各联动机构、社会应急力量的有序参与。

　第二，通过多元化的渠道和方式加强城市轨道交通应急法律法规的宣教工作。例如，加拿大对成年人，主要通过每月一刊的宣传手册、电视台应急专题节目、投放广告栏等渠道进行城市轨道交通应急法律教育，强化他们的应急意识和救灾技能 [50] 。

　第三，引导社会应急力量积极到参与城市轨道交通突发事件应急管理中。随着城市轨道交通运营网络化的形成，其突发事件造成的影响在逐步扩散。

　第四，加强对城市轨道交通突发事件的监测和预防。

　26

　五、优化城市轨道交通突发事件应急管理的对策

　在本章，将针对城市轨道交通突发事件应急管理存在的问题，围绕“一案三制”从四个方面分别提出优化对策。

　（一）充分发挥应急预案的指导作用

　城市轨道交通应急预案是城市轨道交通突发事件应急管理的重要前提。城市轨道交通应急预案是否具有针对性、时效性，决定其指导作用。

　1、开展城市轨道交通应急预案培训

　 提升城市轨道交通应急的质量水平，是供给侧结构性改革在该领域的重要工作。通过定期开展城市轨道交通突发事件应急预案培训，使负责应急反应和处置的工作人员，掌握相关专业技能。

　2、加强城市轨道交通联合应急演习

　城市轨道交通突发事件应急预案的实战演习是检验、保持和评价应急能力的重要手段。通过城市轨道交通突发事件应急预案的演习和总结，可以发现应急预案存在的缺陷，短缺的应急物资，强化各个应急联动主体之间在应急处置过程中的协调配合。

　3、更新优化城市轨道交通应急预案 更新优化城市轨道交通突发事件应急预案，提高应急预案时效性和实用性。有必要对城市轨道交通突发事件应急预案进行定期修订，优化升级。

　27 五、优化城市轨道交通突发事件应急管理的对策

　（二）构建政府主导社会参与的应急管理体系

　1、引导社会参与城市轨道交通应急管理

　引导社会应急力量参与城市轨道交通突发事件应急管理具有现实意义。公共治理理论认为，政府不是治理公共事务的唯一主体。

　2、地方设立城市轨道交通应急管理局

　在地方设立应急管理厅，下设城市轨道交通突发事件应急管理局。长期以来，我国实行单灾种的应急模式，缺乏一个综合性管理部门进行统筹安排，有必要设立一个城市轨道交通突发事件综合管理部门。

　（三）推进应急运行机制的建设

　1、坚持“预防为主，防救结合”原则

　转变“重处置、轻预防”的城市轨道交通应急管理思想。

　2、建立城市轨道交通应急预警信息系统

　建立城市轨道交通应急预警信息系统，有效监控城市轨道交通安全。有必要建立城市轨道交通预警信息系数据库系统，该系统要包含多个方面的信息，首先包括城市轨道交通企业内部设备安全信息。

　3、强化城市轨道交通应急监控预防工作

　城市轨道交通突发事件应急主管部门和应急联动机构做好相关领域的监控工作，丰富应急监控预防手段。

　4、加强城市轨道交通应急联动的协调性

　强化各城市轨道交通应急主体间联动协调对有效应急处置是必要的。通过多元化方式加强各城市轨道交通应急机构的沟通联系，实现有效合作。

　（四）促进应急法律法规的细化落实

　城市轨道交通应急法制是应急管理的重要保障。城市轨道交通突发事件应急管理要取得良好效果，不仅要健全顺畅应急运行机制，还要重视法制建设。

　1、推进城市轨道交通应急政策法规的细化

　28

　法律法规是城市轨道交通突发事件应急管理工作的制度保障。推动城市轨道交通突发事件应急管理配套政策法规的细化 [51] 。对社会力量参与城市轨道交通应急管理进行制度化规范。社会力量是城市轨道交通应急管理的主体之一，现行法律法规却没有对此作出明确规定。

　2、丰富城市轨道交通应急普法宣教手段

　加强城市轨道交通突发事件应急普法宣传，丰富宣教手段。城市轨道交通运营单位负有安全生产责任，其工作人员对于应急法律的了解程度以及安全责任意识直接影响城市轨道交通的安全运营情况。通过定期召开安全教育例会，举办应急法律宣传讲座，组织城市轨道交通从业人员学习城市轨道交通应急法律。

　3、加强对城市轨道交通日常安全管理的监督

　加强对各城市轨道交通应急管理部门和联动机构的监督。省级城市轨道交通应急主管部门，负责监督辖区范围内市级城市轨道交通突发事件应急主管部门的应急工作；市级城市轨道交通突发事件应急主管部门负责监督区县级主管部门的应急工作。

　29 五、优化城市轨道交通突发事件应急管理的对策

　 结语

　城市轨道交通突发事件应急管理是我国应急管理体系的一个分支，其应急工作是基于“一案三制”基本框架开展的。研究总结如下：

　自从“一案三制”提出以来，我国纵向上已经建立起从中央到地方，再到城市轨道交通运营单位的三级应急预案体系；横向上建立了总体应急预案、专项应急预案和现场应急预案的综合应急预案体系。通过对“9.27”上海地铁追尾事件的深入分析，发现城市轨道交通应急预案存在着实战演习不充分的问题。

　目前我国正在进行应急管理机构的改革，国务院新组建了应急管理部，对应急事务进行统筹管理。借城市轨道交通应急运行机制方面，首先对其建设的基本情况进行陈述。

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