某某省某某市某某县社会福利中心养护院PPP项目目财政承受能力论证报告

　某某县社会福利养护院 PPP 项目财政承受能力论证报告

　管理部门：某某县财政局

　咨询机构：某某二零一八年五月

　 I

　目

　录

　核心内容摘要 ................................................ 1 第一章 报告编制目的、依据和流程 ............................. 4 1.1 编制目的 .............................................. 4 1.2 编制依据 ............................................. 4 第二章 项目概况 ........................................... 12 2.1 项目名称 ............................................. 12 2.2 项目背景 ............................................. 12 2.3 项目位置及规模 ....................................... 14 2.4 项目投资 ............................................. 14 第三章 PPP 方案概述 ......................................... 15 3.1 方案概述 ............................................. 15 3.2 项目运作方式 ......................................... 15 3.5 风险分配 ............................................. 16 3.6 回报机制 ............................................. 16 3.9 项目采购方式 ......................................... 18 3.9 合同框架 ............................................. 19 第四章 财务测算 ............................................ 20 4.1 回报机制 ............................................. 20 4.2 运营支出 ............................................. 23 4.3 相关税费 ............................................. 23

　 II

　 4.4 无形资产摊销 ......................................... 24 4.5 折现率 ............................................... 24 4.6 合理利润率的确定 ..................................... 24 第五章 责任识别 ............................................ 26 5.1 股权投资支出 ......................................... 26 5.2 运营补贴支出 ......................................... 27 5.3 风险承担支出 ......................................... 27 5.4 配套投入支出 ......................................... 28 第六章 支出测算 ............................................ 29 6.1 股权投资支出 ......................................... 29 6.2 运营补贴支出 ......................................... 29 6.3 风险承担支出 ......................................... 30 6.4 配套投入支出 ......................................... 31 6.5 测算结果 ............................................. 31 第七章 财政承受能力评估 ..................................... 33 7.1 财政支出情况 ......................................... 33 7.2 财政承受能力 ......................................... 36 7.3 行业和领域均衡性分析评估 ............................. 38 7.4 财政承受能力测算表 ................................... 38 第八章 论证结论及建议 ....................................... 39 8.1 论证结论 ............................................. 39 8.2 论证建议 ............................................. 39

　 II

　附件 ....................................................... 41

　 1

　 核心内容摘要

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21 号）第二十五条要求，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。” 在 PPP 项目合作期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　本项目具体运作方式为：建设-运营-移交（BOT）方式。

　一、支出测算

　1.股权投资支出

　项目 SPV 养老机构由政府授权出资代表与成交社会资本在项目所在地登记成立。

　项目资本金及出资比例：项目资本金为项目总投资的 20%，其中政府出资 10%，成交社会资本出资 90%,政府股权投资支出 150 万元。如发生前期费用，前期相关工作费用以政府方与各受托单位所签订的合同或结账凭证为依据计入政府方资本金，其余部分双方均以现金形式出资。

　2.建设运营补贴支出

　根据项目的付费机制不同，本项目回报机制为可行性缺口补助。政府运营期累计支出 6800 万元。

　3.风险承担支出

　因本项目的各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，因此政府风险承担成本采用比例法进行测算，即按照项目的全部建设成本和合作期内

　 2

　运营成本的一定比例确定风险承担支出。本项目的风险承担支出按全部建设成本和运营成本的 10%考虑计算，即为 1714.33 万元，其中政府自留风险承担支出占 20%为 342.87 万元。

　4.配套投入支出

　本项目建设用地的规划、选址、拆迁、配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等工作已由政府前期完成，因此本项目不产生配套支出。政府配套投入支出为零。

　5.测算结果

　经测算，在项目合作期内，政府共需支出 7292.87 万元，考虑到在合作期内发生的具体时间，采用 6.38%的折现率，政府累计支出现值为 3942.31 万元。

　二、财政承受能力论证

　1.财政支出情况

　根据2010 年～2017 年某某县财政一般预算支出年平均值和年均增长率分析，某某县近七年平均增长在 10%左右。结合当地经济发展实际情况， 确定确定某某县政府未来年度一般公共预算支出的增长比例2018-2027 每年增长比例为 9.6%， 2028-2037 每年增长比例为 7%， 2038-2047 每年增长比例为 5%。

　2.财政承受能力结论

　本项目为某某县近期实施的第 3 个 PPP 项目，本项目占当年财政一般公共预算支出的平均占比为 0.07%，最高占比为 0.25%，某某县全部 PPP项目支出占当年财政一般公共预算支出的最高占比为 8.67%，政府每年实

　 3

　际支付项目补贴较为均衡，在现有实施方案条件下，目前 PPP 项目总支出未超过一般公共预算支出 10%的控制额，项目适宜采用 PPP 模式。

　 4

　 第一章

　报告编制目的、依据和流程

　1.1 编制目的

　在基础设施及公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP)模式，是转变政府职能、促进经济转型升级、深化财税体制改革的重要改革举措， 也是完善财政预算支出和管理方式、提高财政资金使用效率的重要方式。某某县人民政府高度重视 PPP 模式在本地区的大力推行，积极响应国家关于 PPP 领域的法规、政策等文件要求，在本市基础设施和公共服务领域择优遴选 PPP 项目。

　某某县人民政府、县财政局、县民政局结合某某县公共服务领域的供需现状，拟对本项目采用 PPP 方式进行运作，以缓解当前财政资金紧张， 加快推进城市建设，提高公共服务质量和效率。

　本报告通过对该项目的建设情况介绍、PPP 方案概述并开展 PPP 项目财政承受能力论证，分析本项目财政支出责任范围及测算财政支出大小， 为某某县项目采用 PPP 模式运营提供计算依据和理论支持，为某某县财政部门会同相关部门进行财政承受能力评审和为某某县人民政府决策提供参考。

　1.2 编制依据

　1.2.1 政策法规

　1、《中华人民共和国政府采购法》（2002 年主席第 68 号）

　2、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（2015 年某某院令第 658 号）

　 5

　3、《中华人民共和国招标投标法》（1999 年主席令第 21 号）

　4、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2011 年某某院令第 613 号）

　5、《中华人民共和国预算法》（2014 年修正）（2014 年主席令第 12 号）

　6、《中华人民共和国企业所得税法》（第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议修改）

　7、《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（中华人民共和国某某院令第 512 号）

　8、《中华人民共和国老年人权益保障法》（中华人民共和国主席令 （第 72 号）2015 年 4 月 24 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修正）

　9、《中华人民共和国增值税暂行条例》（中华人民共和国某某院令第 538 号）

　10、《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕 36 号) 10、《财政部国家税务总局关于简并增值税税率有关政策的通知》（财税〔2017〕37 号）

　11、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45 号）

　12、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）

　 6

　13《、某某院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知（国办发[2014]70 号）

　14、《某某院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕 35 号）

　15、《某某院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发[2016]91 号）

　16、《某某院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发[2017]21 号）

　17、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施方案》（民发 [2015]33 号）

　18、《养老机构设立许可办法》（中华人民共和国民政部令第 48 号）

　19、《养老机构管理办法》（中华人民共和国民政部令第 49 号）

　20《、民政部卫生计生委关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》 （民发[2016]52 号）

　21、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）

　22、《某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知》（国办发 [2015]42 号）

　23、《某某院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》 （国发[2015]51 号）

　24、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财

　 7

　金[2014]112 号）

　25、《关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金[2014]113 号）

　26、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）

　27、《关于规范政府和社会资本合作合同管理的通知》（财金[2014]156 号）

　28、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215 号）

　29、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号）

　30《、财政部关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》 （财金[2015]167 号）

　31、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》 （财金〔2016〕90 号）

　32、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92 号）

　33、《国家发展改革委 民政部关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》（发改价格[2015]129 号）

　34、《山西省人民政府办公厅关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》（晋政办发〔2016〕35 号）

　35、《山西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（晋政发

　 8

　[2014]16 号）

　36、《山西省人民政府关于支持社会力量发展养老服务业的若干政策措施（晋政发[2015]39 号）

　37、《山西省民政厅山西省财政厅关于开展养老机构公建民营试点工作的实施方案》（晋民发[2016]71 号）

　38、《山西省物价局 山西省民政厅关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的通知》（晋价服字[2015 ] 184 号）

　39、《关于进一步完善社会力量投资建设非营利性养老机构有关问题的通知》（晋民发[2016]30 号）

　41、《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）

　1.2.2 项目的批复 表 2-1 本项目前期批复文件一览表

　 序号

　发文时间

　文件名称

　发文机关

　发文文号 1

　2016 年 11 月 28 日 关于某某县社会福利院养护 楼项目用地的预审意见 某某县国土资源局 交国土预字 〔2016〕27 号

　2

　 2016 年 11 月 30 日 《某某县社会福利院养护楼 建设项目环境影响登记表》进行了批复

　某某县环境保护局

　3

　2016 年 12 月 5 日 《某某县社会福利院养护楼 建设项目选址意见书》 某某县住房保障和城 乡建设管理局

　 4

　 2016 年 12 月 12 日 《关于某某县民政局新建交 城县社会福利院养护楼建设项目可行性研究报告的批复》

　 某某县发展和改革局 交发改审字 〔2016〕154 号

　 5

　 2017 年 3 月 15 日 《关于某某县民政局某某县社会福利院养护楼建设项目

　初步设计的批复》

　某某县发展和改革局 交发改审字 〔2017〕24 号 1.2.3 前期文件 1、可行性研究报告

　 9

　2、本项目 PPP 初步实施方案 1.3 编制方法

　1.3.1 我公司在开展 PPP 咨询工作时，将勤勉尽责、保持职业谨慎， 恪守独立、客观、公正，遵守保密原则，除法律法规另有规定外，未经委托方书面许可，绝不对外提供执业过程中获知的国家秘密、商业秘密及业务资料。

　我公司组织技术、财务、工程造价、法律、金融等相关专业人员，组成强有力的编制团队，分为编制组、审核组、专家顾问组，由我国 PPP 政策研究机构之一的著名高等院校、财政部 PPP 中心特邀法律专家提供技术支持，依据现有政策、法律法规框架，结合某某县实际情况，充分调研市场，因地制宜，编制适合本项目实际需要的实施方案。

　1.3.2 基本程序：

　1、明确相关业务基本事项，判断承接风险； 2、接受委托人委托，签订委托合同； 3、成立业务工作组； 4、制定工作方案； 5、通过研究、政策分析、数据填报、实地调研、座谈及问卷调查等方法收集相关业务数据集资料； 6、对数据搜集资料进行甄别、汇总和分析； 7、编制业务成果； 8、与委托方就项目相关业务成果进行充分沟通，并根据委托方合理意见对业务成果进行完善；

　 10

　9、履行内部审核程序； 10、提交业务成果； 11、档案归档。

　1.4 编制流程

　 11

　 PPP 财政承受能力论证

　项目识别阶段 提供依据 互为验证 项目准备阶段 项目采购阶段 PPP 实施方案编制 政府采购实施 择优选择社会投资人 PPP 实施方案审批 PPP 物有所值评价 PPP 初步实施方案编制

　 12

　第二章

　项目概况

　2.1

　项目名称

　某某县社会福利院养护院 PPP 项目，以下简称“本项目”。

　2.2

　项目背景

　2.2.1 某某县养老事业现状 截止 2016 年末某某县常驻人口达到 237382 人[ 2016 年吕梁市人口变动情况抽样调查主要数据公报]，60 岁及以上人口为 28000 人，占 11.8%， 80 岁以上老人为 4200 人，占 60 岁及以上人口总数的 15%[ 60 岁以上老年人、80 岁以上老年人人口数由某某县民政局提供]。

　2.2.2 某某县养老事业现状 某某县养老服务业尚处于初期，养老需求空间很大，受限于传统居家养老观念束缚，老年人入住养老院还未成为主流观念，但随着社会经济发展，机构养老将有比较大的发展前景，需要更多有识之士投资养老服务业， 造福于民。

　某某县有悠久的尊老敬老传统，县政府非常重视养老事业，在县财政资金紧张的情况下，积极自筹、争取上级资金，想法设法创造条件扶持， 但受制于各种因素，养老服务业发展仍然滞后于县域经济发展，远远无法满足社会需求，亟需新建养老服务设施。

　2.2.3 政策环境 尊老敬老是中华民族的传统美德，党的十八大首提“老有所养”战略目标，积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业，这是党中央针对日益严峻的人口老龄化形势做出的重大战略部署。

　《某某院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35

　 13

　 号）、《某某院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91 号）、民政部等十部委《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33 号）、《山西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（晋政发[2014]16 号）、《山西省人民政府关于支持社会力量发展养老服务业的若干政策措施》（晋政发[2015]39 号）明确要求充分发挥社会力量的主体作用，支持社会力量参与机构养老服务。鼓励社会力量采取独资、股份制、PPP（政府和民间资本合作）等模式投资建设养老机构，鼓励社会力量举办规模化、连锁化、异地互动等形式的养老集团，扶持培养一批竞争力强、具有示范性、窗口性的养老服务品牌。

　《山西省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》（ 晋政发 [2014]16 号）在国家政策的框架下，提出了山西省发展养老服务业的具体 目标、政策，指出“到 2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。全省养老机构超过 1500 家，其中民办养老机构和公办民营养老机构占 70%以上。全省养老床位达到 19.5 万张，每千名老人拥有床位达到 35 张。”支持社会资本投资养老机构。

　《山西省人民政府关于支持社会力量发展养老服务业的若干政策措施》（晋政发[2015]39 号）明确要求充分发挥社会力量的主体作用，支持社会力量参与机构养老服务。鼓励社会力量采取独资、股份制、PPP（政府和民间资本合作）等模式投资建设养老机构，鼓励社会力量举办规模化、连锁化、异地互动等形式的养老集团，扶持培养一批竞争力强、具有示范性、窗口性的养老服务品牌。

　 14

　 2.3

　项目位置及规模

　项目建设地点：某某县天宁街西街杨家底组

　根据本项目初步设计批复，本项目总规划用地面积为 18681.3m 2 ，总建筑面积 15005m 2 ，主要建设内容包括建设养护楼（设置床位 300 张、附属楼、公厕、门房、围墙、室外硬化绿化等。

　2.4

　项目投资

　某某 县社会福利院养护院建设总投资估算表

　单位：万元

　 序号

　 工程或费用名称

　 修正后投资估算

　 原投资估算

　投资估算增减金额

　 备注

　 投资计划

　第 1 年

　第 2 年

　合计

　——

　——

　 1

　初步设计概算

　3675.89

　3675.89

　7351.78

　7351.78

　0.00

　 4

　实施方案

　10.00

　10.00

　20.00

　0.00

　20.00

　 5

　物有所值评价费

　7.50

　7.50

　15.00

　0.00

　15.00

　 6

　财务承受能力报告

　7.50

　7.50

　15.00

　0.00

　15.00

　 一

　建设投资

　3700.89

　3700.89

　7401.78

　7351.78

　50.00

　 二

　建设期利息

　10.64

　100.81

　111.45

　0.00

　111.45

　三 流动资金 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

　四

　 总投资（一+二+三）

　 3711.53

　 3801.70

　 7513.23

　 7351.78

　 161.45

　 15

　第三章

　PPP 方案概述

　3.1 方案概述

　某某县社会福利养护院 PPP 项目由某某县人民政府发起，为关系民生的公共服务项目。

　项目实施机构：某某县民政局。

　政府授权出资代表：某某县社会福利企业公司

　目前项目已完成可行性研究报告、初步设计、土地预审、环评等前期工作，具备 PPP 项目实施条件。

　3.2 项目运作方式

　本项目采用 PPP 模式，具体以 BOT（建设——运营——移交）方式运作。

　项目 SPV 养老机构组建后，政府方与项目 SPV 养老机构签订 PPP 项目合同，项目实施机构将本项目建设、运营权授予项目 SPV 养老机构。

　3.3 项目合作期

　根据本项目的特点及某某县财政收支情况，考虑社会资本收回投资、获得合理回报的时间，某某县社会福利养护院 PPP 项目合作期为 22 年（自项目 PPP 合同签订生效之日开始），其中建设期 2 年，运营期 20 年。

　3.4 项目交易结构

　项目 SPV 养老机构由政府授权出资代表与成交社会资本在项目所在地登记成立。

　项目资本金及出资比例：项目资本金为项目总投资的 20%，其中政

　 16

　 府出资 10%，成交社会资本出资 90%。

　政府方参股，对项目行使监督管理权，并对影响到公共安全、公共利益事项拥有一票否决权。

　项目 SPV 养老机构各股东方同股同权，为减少政府可行性缺口补助额度，可将政府收益用于抵减可行性缺口补助。

　本项目申请到的各项专项资金、建设补助、运营补贴、奖励、贴息等， 原则上由政府掌握使用，可用于上述资金指定用途，也可用于项目 SPV 养老机构政府方注册资本金、项目 SPV 养老机构资本公积金或冲减本项目的可行性缺口补助及政府对项目 SPV 养老机构的奖励等用途。

　3.5 风险分配

　根据项目实际情况，政治政策法律风险、银行贷款利率基准利率上下浮动±5%以外的风险、设计风险、通货膨胀上下浮动±8%以外风险、政府付费风险、项目选择风险由政府方承担；融资风险、设计（优化）风险、施工风险、运营维护风险、移交风险、安全风险、银行贷款利率基准利率上下浮动±5%以内的风险、通货膨胀上下浮动±8%以内风险、第三方风险由社会资本方承担；社会风险、不可抗力等自然风险、合同风险由双方共同承担。

　3.6 回报机制

　本项目回报机制采用“可行性缺口补助”的支付方式。使用者付费不足以覆盖建设成本、运营成本和社会资本合理回报的部分，政府给予可行性缺口补助。

　某某县民政局将按照《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》 （财金〔2016〕92 号）规定，根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定

　 17

　 的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会常务委员会审议批准。

　3.7 定价机制

　本项目为非营利性养老机构，特困供养人员实行免费政策，对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务， 其床位费、护理费实行政府指导价，伙食费等服务收费项目按照保本微利原则收取；其他老人的床位费、护理费参考政府指导价合理确定，伙食费等服务收费项目按照微利原则收取。

　3.8 调价机制

　（1）建设总投资：建设期结束启动第一次调价机制，以政府审计或双方认可的第三方机构审核结果为准确认总投资。

　a.建设总投资中的建筑安装工程费：政府审计或双方认可的第三方机构审核结果确认为准； b.设备购置费：以设备购置合同签约价格为依据； c.建设总投资中的工程建设其他费用：以与各方所签订的合同或结账凭证为依据； （2）年度运维成本：项目实施机构或双方认可的第三方机构对项目 SPV养老机构实际发生的年度运营成本进行考核评价、审核确认，报政府批准后，按年度进行结算，计入政府年付费支出。

　（3）银行贷款基准利率上下浮动±5%以外：由政府承担； 项目合作期间，国家法律法规、政策、政府对特困供养人员、重点优

　 18

　 抚对象安置数量等非社会投资人原因发生重大变化，经协商并报政府批准，可启动调价机制。

　由于社会资本方经营管理原因使得入住率达不到预测数值时，政府不予追加补贴。

　3.9 项目采购方式 本项目采用资格预审、竞争性磋商方式选择社会资本。

　成交社会资本方为具备养老运营经验的社会投资人，也可以是具备养老经验的社会投资人、施工单位、金融机构等组成的联合体。

　为贯彻某某院、财政部、发改委发布的 PPP 政策，本项目鼓励民营资本在内的各种所有制企业参与竞争。

　如成交社会资本方具备与本项目规模相适应的建设、生产、供应、服务的资质和能力，经某某县人民政府批准，可按照财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）

　规定不再另行招标选择；如不具备相关资质和能力，由项目 SPV 养老机构按 PPP 项目相关采购政策履行采购程序。

　本项目选择下列指标作为采购标的：

　根据财金[2015]21 号文件，本项目采用以下指标作为竞争性磋商指标：

　①社会投资人合理利润率； ②免费承担的应政府供养对象的床位数比例； ③建筑安装工程费总价降造率； 竞争性磋商时，社会资本响应报价中合理利润率不得超过竞争性磋商文件规定上限，免费承担的应政府供养对象的床位数比例不得低于竞争性

　 19

　 磋商文件下限，否则将被拒绝。

　3.9 合同框架 以 PPP 合同为核心，股东协议、融资合同、设计合同、工程承包合同、运营服务合同、产品采购合同和保险合同等合同共同组成本项目合同体系。

　山西中量工程咨询管理有限公司 20

　第四章

　财务测算

　4.1 回报机制

　4.1.1 项目回报机制采用“可行性缺口补助”的支付方式。使用者付费不足以覆盖建设成本、运营成本和社会资本合理回报的部分，政府给予可行性缺口补助。

　在项目可行性缺口补助期间，政府承担部分直接付费责任，保证项目运营过程中的还款能力和适当的合理回报。政府直接付费的数额包括 ：社会资本方承担的年均建设成本、年度运营成本、合理利润，再扣减每年使用者付费数额。

　4.1.2 当年可行性缺口补助数额按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）文件规定公式计算。

　当年可行性缺口补助数额＝

　项目全部建设成本  （ 1 

　合理利润率）

　 （ 1 

　年度折现率）n财政运营补贴周期（年）

　

　年度运营成本  （ 1 

　合理利润率）－当年使用者付费数额－政府当年购买服务数额

　式中：

　项目全部建设成本是指社会资本方承担的全部建设成本合理利润率：本项目为 8.32% 财政运营补贴周期：20 年年度折现率：6.38% n：运营年份的自然数序列 为增强社会资本的信心，减少政府财政支出总额，平滑财政支出，简化财政年度支出测算方法，政府年度可行性缺口补助的付费额度可根据财

　山西中量工程咨询管理有限公司 21

　 政部公式在计算总额不变的情况下适度调整。

　本项目年度可行性缺口补助按全部付费总额的算术平均值每年 340 万元合理调整支付。

　年度可行性缺口补助付费明细表

　单位：万元

　 年份

　1

　 2

　 3

　 4

　 5-16

　17-20 付费总额

　平均付费额度

　年度可行性缺口补助

　 530

　 480

　 430

　 380

　 340

　 225

　 6800

　 340

　4.1..3 使用者付费包括以下内容：

　本项目为非营利性养老机构，特困供养人员实行免费政策，对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务， 其床位费、护理费实行政府指导价，伙食费等服务收费项目按照保本微利原则收取；其他老人的床位费、护理费参考政府指导价合理确定，伙食费等服务收费项目按照微利原则收取。

　使用者按照上述定价机制支付服务费用。

　4.1.4 政府当年购买服务主要是项目 SPV 养老机构承担“三无”等特困供养人员免费收养，政府向其支付的补助。

　政府购买服务费用还包括项目 SPV 养老机构录用退伍军人、吕梁山护工、下岗职工、贫困对象、本县大学毕业生等，解决上述人员的就业所发生的政府购买公益性岗位的费用，在项目实施过程中，政府根据实际发生的岗位数量和工资标准据实向项目 SPV 养老机构支付，本方案中暂按部

　山西中量工程咨询管理有限公司 22

　 分护理人员和后勤人员为公益岗位测算，实际运营中据实调整。

　4.1.5 政府可能给予项目的各项补助 包括：本项目合作期内申请到的各项专项资金、建设补助、运营补贴、奖励、贴息等，均由政府掌握使用，用于上述资金指定用途，也可用于项目 SPV 养老机构政府方注册资本金、项目 SPV 养老机构资本公积金或冲减本项目的可行性缺口补助及政府对项目 SPV 养老机构的奖励等用途。

　根据山西省民政厅、山西省财政厅发布的有关文件，该等补助包括：

　（1）《山西省人民政府关于支持社会力量发展养老服务业的若干政策措施》（晋政发〔2015〕39 号）

　①建设补助：对社会力量举办的非营利性养老机构，符合建设标准和资质条件、运营满一年的，由省财政给予 5000 元/床一次性建设补助。

　②运营补贴：对符合建设标准和资质条件、运营一年以上的民办非营利性养老机构，给予运营补贴，运营补贴由许可部门的同级财政负担，补贴标准按照自理、半失能、失能老人分别为每人每年 1200 元、1800 元和2400 元。

　③以奖代补：对社会力量投资分别在 5000 万元、1 亿元、2 亿元以上的养老服务设施，符合建设标准和资质条件、运营一年以上的，由省级福利彩票公益金分别给予一次性 300 万元、500 万元和 1000 万元的奖励。

　（2）《山西省民政厅 山西省财政厅关于做好民办养老服务机构建设补助工作的通知》（晋民发〔2015〕69 号）对“符合条件的民办非营利性养老机构，符合建设标准和资质条件、运营满一年的，由省财政给予 5000 元/床一次性建设补助”的规定进行了细化和补充。

　山西中量工程咨询管理有限公司 23

　（3）山西省财政厅 山西省民政厅《全省扶持养老服务业发展财政贴息暂行办法》规定，给予符合条件的养老基础设施建设项目进行贴息。

　上述政策性文件对申报程序、申报条件、申报对象做了较严格的规定， 基于审慎原则考虑，本方案对上述补助按或有收入对待，不进行测算，项目实际运营中，以申报补助审批得到批准，实际到账款项为准。

　4.1.6 某某县民政局将按照《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92 号）规定，根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会常务委员会审议批准。

　具体支付时间、支付流程、逾期付款的处置等条款见本项目 PPP 合同。

　4.2 运营支出

　本项目运营支出指项目建成后的经营成本。

　4.3 相关税费

　（ 1）增值税:根据《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，服务增值税税率为 6%。

　（2）企业所得税：《中华人民共和国企业所得税法》第四条“企业所得税的税率为 25%”。

　附加税：

　①城市维护建设税：根据《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》

　山西中量工程咨询管理有限公司 24

　 （国发[1985]19 号，2011 年修订）本项目税率为 5%，以增值税为税基；

　②根据《征收教育费附加的暂行规定》（国发[1986]50 号，2005 年修订），按照现行税收政策，本报告教育费附加按增值税税率为 3 %计算。

　③根据山西省人民政府 2011 年 8 月 26 日颁布的《关于印发全省地方教育附加征收使用管理办法的通知》，按照实际缴纳“三税”税额的2％缴纳地方教育附加。

　4.4 无形资产摊销

　根据《企业会计准则》的相关规定，按照 20 年等额年限平均法（直

　线法）计算，残值率为 0 考虑。

　4.5 折现率

　参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金

　[2015]21 号）第十七条及有关规定：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定”，本项目折现率取定为 6.38%。

　4.6 合理利润率的确定

　合理利润率是衡量 PPP 项目投资回报能力的重要指标之一，是 PPP 项目各个参与主体对项目投资效益和资本金使用效率作出科学判断的重要依据。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）中的规定，“PPP 项目合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。” 根据目前 PPP 项目中，考虑到社会资本将承担的资金成本、税费等

　山西中量工程咨询管理有限公司 25

　费用，行业内投资人所要求的合理利润率一般在 8％～12％之间。经测算， 本项目的合理利润率为 8.32 %，社会资本可对该指标在招响应阶段开展竞争。

　山西中量工程咨询管理有限公司 26

　第五章

　责任识别

　根据财政部规定， 开展政府和社会资本合作（ Public-Private

　Partnership，以下简称 PPP）项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施， 有效防范和控制财政风险，实现 PPP 项目可持续发展。

　财政承受能力评估，包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。

　财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响； 行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域的 PPP 项目，防止某一行业和领域的 PPP 项目过于集中。

　在 PPP 项目合作期的不同阶段，对应政府承担不同的义务，财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响， 并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。

　5.1 股权投资支出

　项目 SPV 养老机构由政府授权出资代表与成交社会资本在项目所在地登记成立。

　项目资本金及出资比例：项目资本金为项目总投资的 20%，其中政府

　山西中量工程咨询管理有限公司 27

　 出资 10%，成交社会资本出资 90%。如发生前期费用，前期相关工作费用以政府方与各受托单位所签订的合同或结账凭证为依据计入政府方资本金，其余部分双方均以现金形式出资。

　5.2 运营补贴支出

　运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下， 政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。

　根据项目的付费机制不同，本项目回报机制为可行性缺口补助。政府每年补贴支出包括：项目部分建设成本、运营维护成本及合理回报。

　5.3 风险承担支出

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的政治政策法律风险、银行贷款利率基准利率上下浮动±5%以外的风险、政府付费风险、项目选择风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率测算法进行测算。

　因本项目的各类风险支出数额和概率难以进行准确测算，结合项目的实际情况，可转移给社会资本的风险、政府自留风险采用比例法确定风险承担支出。

　本项目风险承担成本采用比例法计算，风险承担的比例采用专家评审

　山西中量工程咨询管理有限公司 28

　 法确定。咨询机构根据本项目实际情况，组织本项目风险评估专题会，邀请省内行业、工程技术、工程造价、项目管理等专家共同研讨、评判，确定本项目的风险承担成本的比例为 10%，其中：自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 20%，可转移风险承担成本占 80%。

　5.4 配套投入支出

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

　本项目建设用地的规划、选址、拆迁、配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等工作已由政府前期完成，因此本项目不产生配套支出。

　山西中量工程咨询管理有限公司 29

　 第六章

　支出测算

　6.1 股权投资支出

　股权投资支出=项目资本金×政府占项目 SPV 养老机构股权比例政府股权投资支出= 150 万元 6.2 运营补贴支出

　对“可行性缺口补助模式”模式的项目，在项目运营期间，政府承担全部运营补贴支出责任。政府每年补贴支出包括：项目部分建设成本、运营成本和合理利润。为减轻政府财政支出压力，平滑财政支出曲线，避免某一年财政支出过大，运营补贴按平均值分年度计入。

　政府运营补贴累计=6800 万元。

　表6 6- -1 1

　政府运营补贴一览表

　序 号

　 年度（年）

　某某县社会福利养护院 PPP 项目运营补贴（万元）

　 备 注 1

　2019 530.00

　2

　2020 480.00

　3

　2021 430.00

　4

　2022 380.00

　5

　2023 340.00

　6

　2024 340.00

　7

　2025 340.00

　8

　2026 340.00

　9

　2027 340.00

　10 2028 340.00

　11 2029 340.00

　12 2030 340.00

　山西中量工程咨询管理有限公司 30

　 13 2031 340.00

　14 2032 340.00

　15 2033 340.00

　16 2034 340.00

　17 2035 225.00

　18 2036 225.00

　19 2037 225.00

　20 2038 225.00

　21 累 计 6800.00

　6.3 风险承担支出

　本项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此政府风险承担成本采用比例法进行测算。

　风险承担的比例采用专家评审法确定，经过专家组确定本项目的风险承担支出按全部建设成本和运营成本的10%考虑计算，即为1714.33 万元， 其中政府自留风险承担支出占 20%为 342.87 万元，可转移给社会资本的风险承担支出占 80%为 1371.47 万元。

　表6 6- -2 2

　政府风险支出一览表

　序号

　 年度（年）

　某某县社会福利养护院 PPP 项目（万元）

　 合计（万元）

　 备注 1

　2017 74.23 74.23

　2

　2018 76.03 76.03

　3

　2019 7.60 7.60

　4

　2020 8.59 8.59

　5

　2021 9.58 9.58

　6

　2022 10.57 10.57

　7

　2023 11.17 11.17

　8

　2024 10.98 10.98

　山西中量工程咨询管理有限公司 31

　 9

　2025 10.79

　10.79

　10 2026 10.61

　10.61

　11 2027 10.42

　10.42

　12 2028 10.23

　10.23

　13 2029 10.05

　10.05

　14 2030 9.86 9.86

　15 2031 9.67 9.67

　16 2032 9.49 9.49

　17 2033 9.30 9.30

　18 2034 9.11 9.11

　19 2035 8.93 8.93

　20 2036 8.74 8.74

　21 2037 8.55 8.55

　22 2038 8.37 8.37

　23 合计 342.87

　342.87

　6.4 配套投入支出

　配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。

　配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用 本项目建设用地的规划、选址、拆迁、配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等工作已由政府前期完成，所以政府配套投入支出为零。

　6.5 测算结果

　财政支出责任＝股权投资＋运营补贴＋风险承担＋配套投入

　经测算，在项目合作期内，政府共需支出 7292.87 万元，考虑到在合

　山西中量工程咨询管理有限公司 32

　 作期内发生的具体时间，按照 6.38% 的折现率及资金发生年度计算，政

　府累计支出现值为 3942.31 万元。

　山西中量工程咨询管理有限公司 33

　 ）

　第七章

　财政承受能力评估

　7.1 财政支出情况

　本财评为 2018 年修订版，根据《关于修改某某县社会福利养护院 PPP 项目“两评一案”的函》[交财函（2018）8 号]及北京方程财达咨询有限公司编制的《某某县某某山旅游大通道（祁方线改线）PPP 项目财政承受能力论证报告》（2018 年修订版），确定某某县政府未来年度一般公共预算支出的增长比例 2018-2027 每年增长比例为 9.6%，2028-2037 每年增长比例为 7%，2038-2047 每年增长比例为 5%，具体分析如下：

　政府一般公共预算支出数据采集了某某县近七年（2010～2017 年）

　的支出数据：

　表 7-1 某某县 2010～2017 年各年度财政 一般公共预算支出及增长比例情况表

　 序号

　 年度（年

　一般公共预算支出

　（万元）

　 同比增长比例

　 前五年

　平均增长率

　前六年

　平均增长率

　前七年

　平均增长率

　备注

　 1

　 2010

　76925.00

　 2

　 2011

　92209.00

　19.87%

　3

　 2012

　116401.00

　26.24%

　4

　 2013

　127871.00

　9.85%

　5

　 2014

　120604.00

　-5.68%

　山西中量工程咨询管理有限公司 34

　 6

　 2015

　139296.00

　15.50%

　13.15%

　 增长率以该年为基年

　7

　 2016

　141994.00

　1.94%

　9.57%

　11.29%

　增长率以该年为基年

　8

　 2017

　179634.00

　26.51%

　9.62%

　 13.46% 增长率以该年为基年

　根据对表中 2011-2017 年同比增长率分析，趋势图如下：

　通过以上趋势分析图可以看出，某某县近七年来同比增长幅度波动较大，呈 W 状，但平均在 10%左右。

　根据对表中以 2015 年、2016 年、2017 年为基年前五年平均增幅分析， 趋势图如下：

　山西中量工程咨询管理有限公司 35

　通过以前趋势分析图可以看出，连续三个五年的平均增幅波动较小， 在 10%左右波动。

　因此可以根据以上分析得出，测算以后年度某某县一般公共预算支出的平均增长率近期（2018-2027 年）可按 10%左右确定，取值按 2017 年前 5 年的平均增幅 9.6%，中期（2028-2037 年）和远期（2038 年以后）按照谨慎性原则并结合某某县实际发展情况分别按 7%和 5%，根据 2017 年一般公共预算支出实际，测算得出 2018 年到 2038 年一般公共预算支出如下：

　表7 7- -3 3

　2016 ～ 2038

　年 某某 县财政支出预测一览表

　年度（年）

　一般公共预算

　实际支出（万元）

　 年均增幅

　未来年度一般公共预算支出测算（万元）

　备注

　2016 141994

　2017 179634

　2018

　9.60% 196879

　2019

　9.60% 215779

　2020

　9.60% 236494

　2021

　9.60% 259197

　山西中量工程咨询管理有限公司 36

　 ）

　 年度（年）

　一般公共预算

　实际支出（万元）

　 年均增幅

　未来年度一般公共预算支出测算（万元）

　备注

　2022

　9.60% 284080

　2023

　9.60% 311352

　2024

　9.60% 341242

　2025

　9.60% 374001

　2026

　9.60% 409905

　2027

　9.60% 449256

　2028

　7.00% 480704

　2029

　7.00% 514353

　2030

　7.00% 550358

　2031

　7.00% 588883

　2032

　7.00% 630105

　2033

　7.00% 674212

　2034

　7.00% 721407

　2035

　7.00% 771906

　2036

　7.00% 825939

　2037

　7.00% 883755

　2038

　5.00% 927943

　7.2 财政承受能力

　本项目政府支出责任主要包括股权支出、补贴支出和风险承担支出， 项目采取 PPP 模式建设占当前及今后年度财政预算支出比例如下：

　表7-4 项目占当前及今后财政预算支出比例一览表

　 年度

　（年）

　 一般公共预算支出预测

　（万元）

　一般公共预算支出的 10%

　（万元）

　 本项目政府支出占比（% % ）

　 已有 PPP 项目政府支出占比（% %

　 总占比

　（% % ）

　支出

　（万元）

　 占比

　2017 179634 17963.40 149.23 0.08% 3.21% 3.29% 2018 196879 19687.89 151.03 0.08% 0.72% 0.80%

　山西中量工程咨询管理有限公司 37

　 ）

　 年度

　（年）

　 一般公共预算支出预测

　（万元）

　一般公共预算支出的 10%

　（万元）

　 本项目政府支出占比（% % ）

　已有 PPP 项目政府支出占比（% %

　 总占比

　（% % ）

　支出

　（万元）

　 占比

　2019 215779 21577.92 537.60 0.25% 4.95% 5.20% 2020 236494 23649.40 488.59 0.21% 8.47% 8.67% 2021 259197 25919.75 439.58 0.17% 7.86% 8.03% 2022 284080 28408.04 390.57 0.14% 7.30% 7.44% 2023 311352 31135.21 351.17 0.11% 6.30% 6.41% 2024 341242 34124.20 350.98 0.10% 5.87% 5.97% 2025 374001 37400.12 350.79 0.09% 5.46% 5.56% 2026 409905 40990.53 350.61 0.09% 5.09% 5.17% 2027 449256 44925.62 350.42 0.08% 4.28% 4.36% 2028 480704 48070.41 350.23 0.07% 4.10% 4.17% 2029 514353 51435.34 350.05 0.07% 3.92% 3.99% 2030 550358 55035.82 349.86 0.06% 3.76% 3.82% 2031 588883 58888.32 349.67 0.06% 1.53% 1.59% 2032 630105 63010.51 349.49 0.06% 1.43% 1.48% 2033 674212 67421.24 349.30 0.05% 1.33% 1.39% 2034 721407 72140.73 349.11 0.05% 1.25% 1.30% 2035 771906 77190.58 233.93 0.03% 0.00% 0.03% 2036 825939 82593.92 233.74 0.03% 0.00% 0.03% 2037 883755 88375.49 233.55 0.03% 0.00% 0.03% 2038 927943 92794.27 233.37 0.03% 0.00% 0.03%

　山西中量工程咨询管理有限公司 38

　 注：横坐标为合作期年份，纵坐标为支出占比

　由上表可知，本项目的财政支出规模较小，项目适宜采用 PPP 模式。

　7.3 行业和领域均衡性分析评估

　本项目属于公共服务养老领域...