应对新冠疫情全国惠企扶持政策分析报告

　应对新冠疫情全国惠企扶持政策分析报告 刘佳、王丽娜、陈宏、龙琳 摘自电子政务智库微信公众号 2020 年 2 月 15 日

　摘要：新型冠状病毒从武汉迅速蔓延至全国，随着疫情的持续，其影响范围远远超出公共卫生领域，对中国经济造成较大冲击。为应对疫情带来的影响，国家与地方政府纷纷出台政策措施，助力中小企业共渡难关。本报告基于内容分析法，提取高频政策词汇作为分析维度，采集 52 份相关政策样本，对国家、省市区各级惠企扶持政策展开重要性、时效性、重视度、执行力及政策内容等多维度分析。研究发现，应对疫情的惠企扶持政策主要集中在金融支持、财税支持、稳岗力度、涉企服务、复工复产五大方面，揭示国家与部分地方政府应对新冠疫情的谋篇布局，也可为其他地方的政府和政策研究部门提供一定参考与借鉴。

　一、疫情当前中小企业现状分析 民营企业的“56789”已成为社会共识，即“贡献了 50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量”，而民营企业的主力军又是众多的中小

　企业，中小企业不仅是吸纳就业的“主力军”，更是激励创新、带动投资、促进消费的重要“生力军”。突如其来的疫情给中小企业的冲击不容小觑，各行各业停工导致市场总供给下降，广大中小企业面临着应收帐款周期拉长、房租、人员等固定成本上升，以及库存压力和存货跌价的风险。因此，稳住中小企业、缓解中小企业发展困境成为当前各地政府面临的重要课题、系统工程。

　（一）中小企业本质上的先天脆弱性 由于规模小、业务单一，自由现金流匮乏，在产业链（定价和订单）上处于弱势，经济下行期中小企业本身就面临一系列生存发展瓶颈，疫情冲击下无异于雪上加霜。

　（二）中小企业密集的领域冲击较大 受疫情冲击较大的行业，比如住宿、餐饮、零售、旅游、航空、娱乐等，都是需求下游中小企业密集的行业，加之出口领域也是以民营和中小企业为主导，从行业结构来看，受冲击最大的是广大中小企业。

　表 1. 受疫情冲击行业/产业

　 *数据来源于各地方发布的政策文件和新闻动态。

　（三）中小企业负担进一步加重 疫情期间延迟复工给许多企业带来了生产经营压力，企业员工无法正常返工，对于中小企业关系重大，尤其是劳动密集型企业。受疫情影响，广大中小企业生产和经营暂停、收入和现金流中断，但仍需支付房租、工资、利息等刚性支出。

　二、分析方法与维度 （一）政策分析

　“ 政 策 分 析 ” 一 词 始 于 林 德 布 洛 姆( CharlesE．Lindblom) 在 1958 年发表的《政策分析比较》一文，起源于政策科学。政策分析可包含政策主体、政策客体、颁布时间、颁布机构、政策工具等分析维度。内容分析法最早产生于新闻传播学领域，

　是通过深入分析文献内容所含信息量及发生的变化，对文献内容进行有效推断的一种研究方法。本文采用内容分析法，以政策文本作为分析对象，设计一个清晰、可靠且易于操作的内容分析模型，利用概念转化的方法间接反映政策制定的重点与重要方面。

　（二）数据来源 本文以全国范围内应对疫情的惠企扶持政策为研究对象，以国家、省市区等各级政府官网及政策服务平台“国策数据”为核心检索平台，初步搜集到 52条疫情期间的惠企扶持政策，其中国家级政策 7 条，省市区政策 45 条，对这 52 条政策文本进行逐一阅读筛选，以政策文件效力为准则，确保有效样本 52 项（见表 2 及表 3）。

　表 2. 国家级应对疫情惠企扶持政策文件

　表 3. 省市区级应对疫情惠企扶持政策文件

　（三）分析维度 按照内容分析法，提取应对疫情惠企扶持政策文本中出现频次最高的词汇，设置为一级高频词汇，主要包括金融支持、财税支持、稳岗措施、为企服务、复工复产五大方面。基于对一级高频词汇的进一步解释，结合政策具体内容，本文在每个一级高频词汇下设置二级高频词汇，并对政策进行深入评测和分析，详见表 4。

　表 4. 应对疫情惠企扶持政策分析维度

　三、疫情下惠企扶持政策分析 （一）重视度分析 2020 年 1 月 31 日，中国人民银行、中华人民共和国财政部、中华人民共和国银保监会、中华人民共和国证监会、中华人民共和国国家外汇管理局联合发布《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》，从国家层面拉开应对疫情扶持中小企业发展的序幕。

　2 月 1 日-2 月 11 日期间，短短 11 天时间，各省市共计出台 51 条政策措施，其中 6 条国家性政策、13条省级政策、29 条市级政策、3 条区县级政策。在此期间政策出台的频率、密集性及针对性，均高于过去10 年间的任一阶段，也直接说明我国政府的政策服务能力和效率达到历史新高。

　（二）响应度分析 自 1 月 31 日《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》发布后，在全国范围内“一石激起千层浪”，浙江、四川第一时间作出反应，三天内快速出台针对中小企业的扶持政策措施。

　至 2 月 11 日止，北京、上海、天津、重庆 4 个直辖市，浙江、广东、江苏、河北、安徽等 17 个省份有

　均针对性地出台惠企扶持政策，积极抗疫稳企。

　（三）重要性分析 自 1 月 23 日起，多省市针对本次疫情启动一级预案，从时效性上来看，浙江、广东、湖南三省率先启动重大突发公共卫生事件一级预案；在市级行政单位中，长沙市于 2 月 24 日启动一级预案。各省市通过制定周密方案，层层压实责任，确保最严格的防控措施，后多省市陆续出台针对企业复工复产的针对性措施，保障安全前提下为企业提供更多政策帮扶。

　表 5. 各地区紧急预案时效性分析

　（四）覆盖面分析 从宏观角度来看，52 条政策主要集中在我国东部、东南部及中部等区域，其中尚未采集到政策的省份主要集中在西北部、西南部，如新疆、西藏、云南、广

　西等地，政策覆盖面与我国中小企业的地域分布基本符合，东南沿海密集，西北、西南部较少。

　（五）执行力分析 在政策细化落地层面，调查样本中 21 个省/直辖市出台惠企扶持政策后，有 9 个省/直辖市下辖的地市/区县出台相关扶持政策细则，快速响应，严格执行省政府的战略决策，保证政策的细化落地。这 9 个省/直辖市分别为北京市、上海市、浙江省、广东省、河北省、江苏省、安徽省、四川省和山东省。从下表部分数据展示中可看出，直辖市中，北京和上海在出台政策基础上，下辖区级部门快速响应，加快政策执行和落地；省级层面，广东、浙江、河北政策覆盖面较广，也加速推动了政策落地。

　表 6. 各省市区政策执行及落地情况汇总（仅为部分政策数据展示）

　（六）政策内容分析 1 1 、总述

　在 52 条政策样本中，出现频次最高的五个一级高频词汇为金融支持、财税支持、稳岗措施、为企服务和复工复产，其中涉及金融支持的政策有 50 条，占比96.2%；涉及财税支持的政策有 51 条，占比 98%；涉及稳岗力度的政策有 49 条，占比 94.2%；涉及为企服务的政策有 29 条，占比 55.8%；涉及复工复产的政策有 35 条，占比 67.3%。

　从数据可以看出，财税支持、金融支持、稳岗力度是本次惠企政策扶持的重点，也对应中小企业在疫情中面临的最大痛点，政府部门制定政策可谓有的放矢，直指问题核心、精准施策。

　图 1. 一级高频词汇政策占比

　2 2 、金融支持

　在 52 条政策样本中，有 43 条政策对中小企业投资融资有明确规定，占比 83%，有 29 条政策规定为中小企业提供金融服务，占比 55.8%，49 条政策对中小企业在信贷纾困领域有扶持，占比 94.2%。

　图 2. 应对疫情惠企扶持政策中金融支持类占比 从分析中可以看出，地方政府对中小企业的金融支持以信贷纾困为主，规定对因受疫情影响经营暂时出现困难但有发展前景的企业“不抽贷、不断贷、不压贷”，对受疫情影响严重的中小微企业到期还款困难的，可予以展期或续贷。

　具体贷款利率的优惠，各地有所不同。如重庆市政府鼓励各银行机构对受疫情影响较大企业，在原有贷款利率水平基础上再下浮 10%以上；山东省政府规

　定增加制造业中小微企业中长期贷款投放，确保 2020年普惠小微贷款增速不低于平均增速；广东省政府提出引导、推动全市银行机构依托“粤信融”、“中小融”等平台，提高银企对接效率和融资服务效能。

　由此可见，金融平台尤其是移动平台的使用，既缩短中小企业信贷申请的时间，也减少工作人员、企业办事人员的聚集，降低疫情传播的风险，切实保障人民群众的健康利益。

　3 3 、财税支持

　在 52 条政策样本中，有 32 条政策为中小企业直接提供资金扶持，占比 61.5%，有 47 条政策对中小企业在疫情期间减免税费，占比 90.4%，26 条政策对中小企业减免水电，占比 50%。48 条政策明文规定对中小企业实施至少两个月的租金减免，占比 92.3%。

　图 3. 应对疫情惠企扶持政策中财税支持类占比 从分析中可以看出，地方政府对中小企业的财税支持以租金减免和税费减免为主。租金支付是中小企业在疫情期间不可避免的硬性支出，各地政策均有针对性地提出减免企业租金，帮助企业渡过难关，如湖北省政府规定对承租国有资产类经营用房的中小微企业，3 个月房租免收、6 个月房租减半。

　税费减免方面主要表现为减免缓征企业所得税，江苏省政府规定对因受疫情影响办理申报困难的中小企业，由企业申请并依法办理延期申报，对确有特殊困难而不能按期缴纳税款的企业，由企业申请并依法办理延期缴纳税款，最长不超过三个月。

　4 4 、稳岗力度

　在 52 条政策样本中，有 48 条政策对中小企业提供社保医保方面的政策扶持，占比 92.3%，有 33 条政策对中小企业在疫情期间就业创业提供扶持，占比63.5%，48 条政策对中小企业颁布专门的稳岗政策，占比 92.3%。

　 图 4. 应对疫情惠企扶持政策中稳岗力度类占比 社保医保是中小企业在疫情期间需要面对的硬性支出，各地提出的缓缴社保期限从 3 个月到 6 个月不等，缓缴社保不影响参保人员个人权益。

　稳岗政策主要是对不裁员或少裁员的参保企业，可返还其上年度实际缴纳失业保险费的 50％和调整失业保险浮动费率。如河北省政府规定对不裁员或少裁员的参保企业，可返还其上年度实际缴纳失业保险费的 50%。

　5 5 、为企服务

　在 52 条政策样本中，有 18 条政策为中小企业提供企业信用方面的扶持，占比 34.6%，有 22 条政策为中小企业在疫情期间政务服务提供扶持，占比 42.3%，21 条政策为中小企业提供法律服务，占比 40.4%。

　 图 5. 应对疫情惠企扶持政策中为企服务类占比 政务服务和法律服务的相对高占比，离不开这几年国家推行的一系列政务服务法规政策和中小企业日渐成熟的法律意识。为应对疫情挑战，各地纷纷出台优化政务服务举措，通过“预约办”“邮寄办”“零跑腿”等措施，倡导“网上办、自助办、不见面审批”，提高政务服务事项办理水平。

　浙江省政府提出深入开展“三服务”活动，把疫情防控、企业复工复产、项目建设与深化“三服务”有机结合起来；四川省政府发挥省统一企业维权服务平台和 12315 服务热线作用，及时回应中小企业诉求，建立中小企业“服务包”制度，开辟法律援助绿色通道，提供免费法律服务。

　6 6 、复工复产

　在 52 条政策样本中，有 31 条政策为中小企业提供复工复产扶持，占比 59.6%，虽然各地惠企政策对不同行业、企业的复工复产有不同规定，但都侧重在企业自我管理防控疫情准备和风险评估基础上，引导企业优先安排疫情平稳地区员工回流就业，均提出促进就业供需对接，搭建企业用工对接服务平台，依托微信、网络、视频等渠道开展各类线上招聘活动，畅通企业间对接通道，帮助企业缓解招工难矛盾。

　四、珠三角五市惠企政策对比 为全力支持和推动受疫情影响的各类企业发展，保障企业平稳健康运行，珠三角地域惠企政策频出。本文将广州、深圳、东莞、佛山、珠海五市的政策进行对比分析，综合来看，五地均加大了对企业的金融、税费支持，五市在租金减免、社保缴纳、税费减免三方面的扶持力度相差无几，主要差异表现在以下几个方面：

　从政策实施有效性方面来看，除珠海未明确有效期外，广州、深圳、东莞三地政策有效期均至 2020年底，佛山有效期至解除疫情防控，从时间长短也可以看出惠企政策扶持力度。

　从支持对象方面来看，深圳、东莞、佛山三市对

　扶持对象未做明确规定，只要是在本区域内注册的法人均可享受税费减免等优惠政策，广州及珠海政策对象仅针对符合条件的中小微企业，在政策覆盖面上不及深圳、东莞、佛山三市。

　从资金补贴方面来看，广州市力度较大，统筹安排 5 亿财政用于企业资金补贴，东莞政策中提及为协助企业招工的中介提供不超过 30 万的资金补贴，珠海市则是为符合条件的企业提供每人 500 元的招工补贴。

　表 7. 珠三角五市惠企政策对比

　五、总结与建议 （一）加快做好应急预案 政府要积极发挥主体作用，成立专项领导小组，

　做好应急预案，采取全力保障企业有序复工复产、进一步加强对中小企业的财政扶持力度，帮助广大中小企业坚定信心，强化措施，实现有序复工复产、渡过难关，为恢复经济增长和社会稳定奠定坚实基础。

　（二）加强政策性补助扶持 一是国家财政政策方面，主要通过税收减免、补助补贴、国债支持 3 类支持措施；二是货币政策方面，总体保持稳健，维持流动性合理充裕，通过适当信贷倾斜等方式支持疫情防控。

　（三）高度重视稳企综合施策 深入一线调研，倾听中小企业呼声，想方设法、因地制宜为企业排忧解难。在针对有关行业和相关中小企业出台税费减免、政府补贴、财政贴息、金融救助等政策的同时，积极引导企业创新经营模式，化危为机，危中寻机，战胜疫情负面影响。

　（四）不断摸索创新助企新模式 针对社会关切，各部门联合作战，一方面鼓励国有企业、大企业与小企业手拉手共同面对一时的困难，扶一把、送一程；另一方面鼓励企业上下游合作伙伴，积极沟通、共度时艰，生存能力强的企业，多关心、帮助自己的上下游客户，特别是鼓励产业链上游的企

　业，积极肩负起产业价值链的经营责任。