社会组织参与城乡社会治理研究

　北方民族大学

　学年论文

　论文题目: 社会组织参与城乡社会治理

　学 院 名 称: 管理学院

　学 生 姓 名: 周 鹏

　专 业: 公共事业管理 学 号:

　指导教师姓名: 杨海洪讲师

　论文提交时间: 2010年6月20日

　北方民族大学教务处制

　摘 要

　本文通过文献综述的方式，对社会组织参与城乡社会治理这一问题做了研究。从社会组织与社会治理理论的研究入手，对国外和国内社会组织参与城乡社会治理做了分析研究。从治理理论和“多中心治理”理论出发，着重探讨了社会组织与基层民主和社会组织参与城乡治理新模式——社区治理这两个方面的内容。提出了设立专门的机构，对社会组织参与城乡社会治理进行规范、管理、引导，以提高其参与性和参与的有效率性。

　关键词：社会组织，城乡治理，公共服务

　目 录

　前 言 3

　一、社会组织与治理相关概念的界定 3

　（一）社会组织的概念 3

　（二）治理理论的基本内涵 4

　二、国外文献研究 5

　（一）西方发达国家城乡治理模式的变迁 5

　（二）从传统的社会管理向公共治理直至善治转变的社会管理 5

　（三）公共产品供给的“多中心治理理论” 6

　三、国内文献研究 7

　（一） 社会组织在公共服务中的作用领域 7

　（二）社会组织与基层民主 8

　（三）社会组织参与城乡社会治理的新模式——社区治理 9

　结 论 9

　参考文献 10

　社会组织参与城乡社会治理

　管理学院 07级公共事业管理专业 周鹏 前 言

　在已经过去的20世纪的最后10年里，“非营利组织”成了世界性的话题。小到社区的邻里纠纷和垃圾分类，大到各种国际纷争和区域冲突，许多社会问题的解决几乎都涉及到这些既不是政府也不是企业的社会组织。社会组织迅速发展壮大，在各国的经济、社会发展和全球事务中扮演着越来越重要的角色，其作用和影响也渗透到了千家万户。例如，北京市民间环保组织“四大绿党”——自然之友、地球村、绿家园、山诺会，近年来致力于环保事业，影响深远。再例如，由社会组织发起的“希望工程”、“春蕾计划”，为我国基础教育的普及和发展起了极大的促进作用。与之相适应，社会组织的研究也开始兴起并受到人们越来越多的关注，这种关注不仅仅显现在国外，在国内，社会组织的研究也逐渐升温。

　一、社会组织与治理相关概念的界定

　（一）社会组织的概念

　社会组织，这一概念并非是一个具有明确内涵与外延的术语。在本文中将其定义为：社会组织，是指以服务大众或互惠为主要宗旨，有别于政府组织与营利组织的非政府性、非营利性、自治性、志愿性的各种正式或准组织性的组织。

　在国外，社会组织一般称为非营利组织（Non- Profit Organization，NPO）。美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·M.萨拉蒙（Lester M．Sala-mon）教授等人认为，凡是符合下列主要特征的组织都是非营利组织。这些主要特征是：①组织性，即这些机构都有一定的制度和结构，有固定的工作人员等；②民间性，又称非政府性或私有性。非营利组织不隶属于政府或受其支配；③非营利性，即这些机构都不向它们的经营者或“所有者”提供利润，不以营利为目的；④自治性，即这些机构基本上都是独立处理各自的事务，具有自主决策与行动能力，能有效自我管理；⑤自愿性，就是这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。关于社会组织的定义，国内外学者都有不同的解释，甚至在不同的国家还有不同的称谓，例如“非政府组织（Non- Governmental Organization，NGO）”、“公民社会（Civil society）”、“志愿者组织(Voluntary Organization，VO)”、“草根组织”等等。这些不同的概念涵盖的基本上就是介于政府组织与营利性组织之间的各种组织，只是侧重面不同。

　“社会组织”是一个本土化概念，并且其外延更广，能包括除政府组织、企业组织之外的其他多种组织，因此在本文中使用了社会组织这一概念。

　（二）治理理论的基本内涵

　1、治理的定义

　治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《2l世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。治理理论的另一位代表人物罗茨认为：“治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点。分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

　著名学者俞可平教授认为：治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

　2、城乡治理的定义

　治理理论的主要内容包括治理的主体、治理的对象或客体、治理的手段方式以及治理的目标。治理的主体除了政府组织以外，还包括各种社会组织、私人组织和社会个人等等。现实生产生活中所涉及的事务和活动构成了治理的对象，对治理的作用方式便是治理的手段，除了国家常规手段和方法外，更多的是强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作。

　综合治理的相关理论，对城乡治理这一概念给出如下定义：城乡治理指政府组织、社会组织、私人组织以及社会个人等治理主体运用各种治理手段，尤其强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作，作用于现实生产生活中所涉及的事务和活动的动态过程。由此可见，社会组织参与城乡社会治理其实就是一个参与公共服务供给的过程。

　二、国外文献研究

　（一）西方发达国家城乡治理模式的变迁

　城乡一体治理，是当今西方地方治理的一个共同特征，其主要内涵是：城乡地方政府具有平等的法律地位，它们处于同一政府层级,采取大致相同的政府组织形式，拥有完整的财权和独立的事权。在现代国家的建立过程中，西方国家经历了一个城乡二元对立到一元治理的转变过程。陈国申、李广对西方发达国家城乡治理模式作了相应的研究，他们在《从城乡二元对立到一体治理——西方发达国家城乡治理模式变迁及启示》一文中对英国、法国、德国、美国、日本等发达国家城乡治理模式的转变进行了阐述。

　（二）从传统的社会管理向公共治理直至善治转变的社会管理

　国外社会管理发展观念的趋势已经从传统的社会管理向公共治理直至善治转变, 即是以治理的理念为前提的社会管理，这一理论主张治理社会应积极构建由公共部门，营利部门，非营利部门组成的新的水平网络，而不是一种等级制和控制。国外目前的社会管理具有以下两个方面的特点：（1）将提供公共福利和其他服务移交给志愿的自治的协会；（2）使这些组织能够获得公共资金从而为其成员提供服务。国外学者对社会组织参与城乡社会治理作了很多研究，美国学者莱斯特·萨拉蒙在《非营利部门的崛起》中指出，自治的志愿组织提供公共服务，比国家机构提供公共福利和公共服务有不可比拟的优势。第一，人员对于该机构会更加负责，由于他们同意该机构的一些原则，因此他们选择该机构作为工作的地方；第二，自治的志愿协会对其内部成员负责，这就确保了由成员监管所提供的服务的重要形式，并且减少了政府检查和制定规则的负担；第三，由于政府目前处于一种矛盾的位置，既扮演着通过官僚机构提供服务的角色，也扮演着确保这些服务标准的担保人的角色，通过志愿机构提供福利服务可以将服务提供者和作为“管理者们的统治者”的政府区别。这说明了社会组织在参与社会治理的过程中的优势和作用。国内学者施巍巍在《国外非营利组织参与社会管理的研究》一文中指出：非营利组织已成长为现代社会管理的新一极，非营利组织的兴起与发展已成为现代社会发展的必然趋势，在西方福利国家社会管理中已经日益成为不可缺少的主体。对国外非营利组织参与社会管理的机制进行研究，对我国构建和谐社会有重要意义，其在解决就业等民生问题、促进民主建设以及引入“准市场”提高提供公共服务效率的经验上，对我国的社会管理无疑都有着非常重要的意义。借鉴发达国家非营利组织与政府合作提供公共服务的经验，将会对我国社会管理有所裨益。本文中提到的城乡治理是社会管理中的一个组成部分，因此公共治理直至善治转变的社会管理理论对我国社会组织参与城乡社会治理有很大的导向作用。

　（三）公共产品供给的“多中心治理理论”

　社会组织参与城乡治理就是一个参与城乡公共服务提供的过程，国外学者很早就注意到了公共产品供给的问题，从传统的公共产品供给理论发展到公共选择理论，再发展到新公共管理理论，公共产品供给理论体系在不断完善。1951年迈克尔·博兰尼最早提出“多中心”一词，博兰尼引进“多中心”一词证明了自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度。在他的文章中，他通过“负重(六边形) 框架”形象的引出“多中心秩序”、“多中心任务”等概念。20世纪90年代以来，美国公共经济学与公共行政大师奥斯特罗姆的“多中心治理”理论提出了公共服务提供者与生产者分解的命题。她提出的“自筹资金的合约实施博弈”模型认为，没有彻底的私有化，没有完全的政府权力控制，公共池塘资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共池塘资源的合约。在大量案例分析的基础上，界定了公共事务有效治理的八项原则，这些原则构成了人们对公共事务治理研究可借鉴的路径。迈克尔·麦金尼斯在其著作《多中心体制与地方公共经济》中阐述：复杂的交叠管理体制优于单中心体制。政府部门能够在诸多选择中选取最富有效率的方式，来组织不同公共产品的生产，即可以与私人或其他组织签约来生产公共产品，也可以将生产进程置于自己的权威范围之内，这与政府部门的偏好存在关联。

　三、国内文献研究

　随着新公共治理理论和善治理论的兴起，国内学者也试图寻求除政府和市场以外的第三种途径来解决日益凸显的“政府失灵”和“市场失灵”。

　社会组织在公共服务中的作用领域

　与成熟市场经济条件下西方发达国家的民间组织相比，我国正处于经济、社会的转型时期，民间组织的发展尚处于萌芽阶段，其生存和发展的环境也存在很大的不同。然而，民间组织在公共管理和公共服务中能够发挥作用则是不言而喻的。唐兴霖、刘国臻在《论民间组织在公共服务中的作用领域及权利保障》中指出，在我国无论是在社会领域、经济领域，还是在政治领域，民间组织都能够发挥作用。在政治领域和经济领域中，民间组织并非主要组织形式，因此只是弥补政府与市场的不足，发挥辅助作用。而以民间组织为主要组织形式的社会领域才是其发挥主导作用的领域。他们认为社会领域包括人口、环境保护与动物保护、治安、公共卫生与健康、体育、娱乐、教育、科技研究、社会及社区服务、慈善事业、扶贫与赈灾、社会保障、社会福利和宗教等领域。社会领域是民间组织发挥主导作用的领域。在政治领域，唐兴霖、刘国臻认为，我国民间组织在政治领域还不能有效发挥其应有的作用，尤其是在监督政府权力和参与政府决策方面。而在经济领域方面，两位学者将其归纳为服务、沟通和监督三种。黄震海在《和谐社会建设中社会组织的作用新探》中从另一个角度陈述了社会组织在参与城乡社会治理的作用，讲社会组织的作用领域概括为就业、社会资源分配、公共利益捍卫、政府与民众沟通、社会稳定、承接政府转移出的大量的公共管理职能、促进市民社会的发展、参与公共道德建设以及国际交流与稳定等方面。

　概括来讲，社会组织参与城乡社会治理的作用领域也主要体现在上述学者归纳的几个方面。在参与城乡治理的过程中，社会组织首先充当的是公共服务的提供者，比如环境保护、公共卫生、基础教育、社会保障等方面；其次，在基层民主方面；第三，主要是在经济建设方面；最后，在思想道德方面的作用也不容忽视。

　（二）社会组织与基层民主

　党的十七大第一次把社会组织建设和管理纳入到民主政治建设的范畴之内，进一步扩大了我国基层民主的范围，将发展社会组织与发展我国的基层民主联系起来，强调“发挥社会组织的积极作用，增强社会自治功能”，这意味着我们要充分认识到社会组织在保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与方面的重要地位。认真分析社会组织在发展我国基层民主建设中的作用，对于扩大基层民主，保证人民民主权利显然具有重要意义。

　社会组织组织既是民主政治发展的重要条件，也是民主政治发展的重要结果。国内学者张树凯在《民间组织与基层民主》一文中对社会民间组织与基层民主的关系作了系统的阐述。中共中央党校中国市场经济研究会副秘书长苟君厉在《社会组织建设：基层民主不可或缺的组成部分》中提到社会组织与城乡基层民主的关系是复杂多变的，但在一定时期两者的总体关系又是确定的，他从社会组织的实践中总结出一下几方面的内容：社会组织是沟通政府和群众的一座重要桥梁，能够发挥中转站的积极作用，有助于政府管理与基层群众自治的良性互动；社会组织的兴起成为基层民主和社会自治的重要基础；一些社会组织积极投身社会公益事业，改善了政府与公民的关系，增大了群众对党和国家的认同。

　综合上述观点，社会组织参与城乡基层民主建设的作用主要体现在如下几个方面：社会组织是我国公民参与基层民主的重要载体；社会组织能够培养公民的民主意识和政治参与意识；社会组织能够建立健康民主政治文化。

　（三）社会组织参与城乡社会治理的新模式——社区治理

　随着社会经济的发展,社区建设在我国逐步实施开来，有关社区治理的实践创新与理论研究有了一定的进展。关于社区治理，学者张宝峰认为社区治理是指一定地域范围内政府、社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。社区治理结构则是指社区各治理主体之间的相互作用模式，围绕社区治理中政府、社会、社区三者之间的相互作用关系。学术界关于社区治理模式有很多研究，张梅红在《我国社区公共产品供给及社区治理理论述评》中将其总结为三点：强政府、强社会的政府主导型；社区主导与政府支持的“小政府、大社会”的自治型；政府推动与社区自治相结合的合作型。

　政府，作为社区公共产品最主要的供给主体，其首要角色应该是供应者，即“政府更多应该是安排者，而生产单位可以是政府自身，也可以是政府以外的其他部门、企业或者个人”。李雪萍博士有类似的观点，她也认为政府角色应主要定位于供应者。张宝锋则认为“就现阶段的中国来说，政府没有不该管的事情，政府退出有两个必要的前提，一是社会上有承载政府所退出功能的载体，二是政府对这些载体的表现，包括其运行的过程和结果，具有有效的监控和评估手段。”可以看到，在当前中国的社区公共产品、公共服务供给领域，这两个前提都暂不具备，因此，我国社区治理还处在摸索阶段，应当创新机制，挑起重担，发挥社会组织在参与城乡社会治理中的优势，促进社会的和谐稳定繁荣发展。

　结 论

　上文只是就有关社会组织参与社会治理的文献，作了初步的归纳整理。通过文献综述的方式，对社会组织参与城乡社会治理这一问题进行了初步的研究。社会组织的产生有其必然性，政府和市场的失灵，给社会组织带来了发展空间。国外在这方面的研究比较深入，很多理论已经成熟。在国内，社会组织的也越来越受到重视，对社会组织的研究也越来越“热”。总体来看，目前对社会组织参与城社会治理这个方面的研究还不够深入，在这个问题上，国内研究没有形成体系，在城乡治理这方面，有的研究环境综合治理，有的研究治安治理，有的研究社会矛盾治理，但是没有将这些研究做一个系统的整理。同时，在本次文献研究中还发现，社会组织参与城乡社会治理这一过程中，其参与性的最直接体现就是提供公共服务，那么如何去提高社会组织在参与治理的过程中提供公共服务的效率就成了研究这一课题的另一个重点。本人认为，政府应该设置相应的机构，对社会组织提供公共服务进行管理、引导。当然机构的设置会增加行政成本，造成机构臃肿，人员冗余，这就需要到进一步的研究中去探寻这一问题的答案了。

　参考文献

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　[5]陈国申,李广《从城乡二元对立到一体治理——西方发达国家城乡治理模式变迁及启示》 [J]东南学术，2007（2）

　[6]施巍巍,杨风寿.国外非营利组织参与社会管理的研究[J].商业研究，2008（6）

　[7] [美]迈克尔·麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M]，毛寿龙译，三联书店上海分店，2000

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　[9]张树凯.民间组织与基层民主[J].中国发展观察，2007（2）

　[10]张梅红.我国社区公共产品供给及社区治理理论述评[J].知识经济，2009（13）

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