我国高等教育每年学生总数及毛入学率
来源：实践技能 发布时间：2020-09-13 点击：
改革开放30年高等教育规模扩张及其政策分析
郑春生
广东外语外贸大学宣传部，广东广州 510420
内容提要：本文对高等教育规模扩张数量变化情况，高等教育规模扩张历程及其政策加以分析，以期从一个侧面了解改革开放30年来高等教育发展的成就、经验与教训，并在此基础上对今后我国高等教育发展政策创新提出建议。
关键词：高等教育 规模扩张 政策
一、高等教育规模扩张数量变化情况
改革开放以来，我国高等教育事业取得了令人瞩目的成绩，在校生规模已位居世界第一位，进入了高等教育大众化阶段。2007年，我国高等教育规模较上年均有一定的增长，体现在几个方面的数量增长上，即高等学校数，高等教育本专科、研究生的招生和在校生规模、高等教育毛入学率，普通高等学校在校生平均规模，普通高等学校教职工、专任教师数量、成人高等学校教职工、专任教师数等。
（一）2007年我国高等教育事业发展概况
2007年，全国共有普通高等学校和成人高等学校2321所。其中，普通高等学校1908所，比上年增加41所，成人高等学校413所，比上年减少31所。普通高校中本科院校740所，高职（专科）院校1168所。全国共有培养研究生单位795个，其中高等学校479个，科研机构316个。
高等教育招生数和在校生规模持续增加。2007年全国各类高等教育总规模超过2700万人，高等教育毛入学率达到23%。
全国招收研究生41.86万人，比上年增加2.07万人，增长5.20%；其中博士生5.80万人，硕士生36.06万人。在学研究生119.50万人，比上年增加9.03万人，增长8.17%；其中博士生22.25万人，硕士生97.25万人。毕业研究生31.18万人，比上年增加5.59万人，增长21.84%；其中博士生4.14万人，硕士生27.04万人。
普通高等教育本专科共招生565.92万人，比上年增加19.87万人；在校生1884.90万人，比上年增加146.06万人，增长8.4%；毕业生447.79万人，比上年增加70.32万人，增长18.63%。成人高等教育本专科共招生191.11万人，在校生524.16万人，毕业生176.44万人。全国高等教育自学考试报考956.27万人次，取得毕业证书54.23万人。
普通高等学校（不含独立学院和分校点）本科、高职（专科）全日制在校生平均规模由上年的8148人提高到8571人。
普通高等学校教职工197.45万人，比上年增加10.19万人；其中专任教师116.83万人，比上年增加9.23万人。生师比为17.28∶1。成人高等学校教职工13.63万人，比上年减少0.37万人；其中专任教师8.02万人，比上年减少0.12万人2007年全国教育事业发展公告（高等教育）
2007年全国教育事业发展公告（高等教育）
与1978年相比，2007年普通高等学校数量从598所增加到1908所，增长3.19倍；高等教育的招生和在校生规模（本专科生和研究生）分别从40.1，85.6万人增加到565.92，1884.9万人，分别增长14.11，22.01倍、高等教育毛入学率从1.55％增加到23％，增长14.84倍；普通高等学校在校生平均规模从132.3万人增加到2374.2万人，增长17.9倍；普通高等学校教职工、专任教师从51.8、20.6万人增加到197.45万人、117万人，分别增长3.81倍、3.2倍。
（二）1978－2007高等教育规模数量变化情况
根据有关资料，我们整理出1978-2007年我国高等教育相关数据，包括：普通高等学校数量，高等教育的招生和在校生规模（本专科生和研究生）、高等教育毛入学率，普通高等学校在校生平均规模，普通高等学校教职工、专任教师等。如表1所示：
1978－2007高等教育规模数量变化情况
年份
高校数（所）
本专科毕业生数（万人）
本专科招生数（万人）
本专科在校生数（万人）
教职工数（万人）
专任教师数（万人）
研究生毕业生数（万人）
研究生招生数（万人）
研究生在学人数（万人）
毛入学率(%)
1978
598
16.5
40.1
85.6
51.8
21
0.009
1.0708
1.0934
1.55
1979
633
8.5
27.5
102
57.4
24
0.014
0.811
1.883
2.07
1980
675
14.7
28.1
114.4
63.2
25
0.476
0.3616
2.1604
2.22
1981
704
14
27.9
127.9
66.6
25
1.1669
0.9363
1.8848
2.16
1982
715
45.7
31.5
115.4
73
29
0.4058
1.108
2.5847
1.96
1983
805
33.5
39.1
120.7
76.3
30
0.4497
1.5642
3.7166
2.09
1984
902
28.7
47.5
139.6
80.4
32
0.2756
2.3181
5.7566
2.37
1985
1016
31.6
61.9
170.3
87.1
34
1.7004
4.6871
8.7331
2.91
1986
1054
39.3
57.2
188
93.1
37
1.695
4.131
11.0371
3.56
1987
1063
53.19
61.68
195.9
96.87
39
2.7603
3.9017
12.0191
3.6
1988
1075
55.35
66.97
206.6
99.36
39
4.0838
3.5645
11.2776
3.7
1989
1075
57.62
59.71
208.2
100.4
40
3.7232
2.8569
10.1339
3.67
1990
1075
61.36
60.89
206.1
100.47
39
3.544
2.9649
9.3018
3.45
1991
1075
61.43
69.99
204.4
100.89
39
3.2537
2.9679
8.8128
3.2
1992
1053
60.42
75.41
218.4
101.36
39
2.5692
3.3439
9.4164
3.47
1993
1065
57.07
92.4
253.6
102.13
39
2.8214
4.2145
10.6771
4.68
1994
1080
63.74
89.98
279.9
104.03
40
2.8047
5.0864
12.7935
5.7
1995
1054
80.54
92.59
290.6
104.06
40
3.1877
5.1053
14.5443
6.86
1996
1032
83.86
96.58
302.1
103.58
40
3.97
5.94
16.23
8.03
1997
1020
82.91
100
317.4
103.15
40
4.65
6.37
17.64
8.84
1998
1022
82.98
108.4
340.9
102.96
41
4.7077
7.2508
19.8885
9.76
1999
1071
84.76
159.7
413.4
106.51
43
5.47
9.22
23.35
10.5
2000
1041
94.98
220.6
556.1
111.28
46
5.88
12.85
30.12
11.2
2001
1225
103.63
268.3
719.1
121.44
53
6.78
16.52
39.33
12.9
2002
1396
133.73
320.5
903.4
130.36
62
8.08
20.26
50.1
15
2003
1552
187.75
382.2
1109
145.26
72
11.11
26.89
65.13
17
2004
1731
239.1
447.3
1334
161.07
86
15.08
32.63
81.99
19
2005
1792
306.8
504.5
1562
174.21
97
18.97
36.48
97.86
21
2006
1867
377.47
546.1
1739
187.26
108
25.59
39.79
110.47
22
2007
1908
447.79
565.9
1885
197.45
117
31.18
41.86
119.5
23
表中1978－2002的高等教育规模数据摘自相关文献资料及教育部的历年教育统计年鉴，2003－2007数据根据我国历年的教育发展公报整理，其中，高等教育学生人数=普通高校本科学生数+专科学生数；“毛入学率”增长率的统计口径参照教育部发展规划司纪宝成司长在《关于“高等教育毛入学率”问题》一文中所提出的统计新口径加以计算的， 即“毛入学率=学生人数÷18~22岁年龄组人口数×100%。”
以下试从普通高等学校数量，高等教育的招生和在校生规模（本专科生和研究生）、高等教育毛入学率，普通高等学校在校生平均规模，普通高等学校教职工、专任教师四个方面对表1数据进行的分析显示：
1.我国普通高等学校数量变化情况
从增长数量来看，1978年全国共有普通高等学校598所，2007年则增加到1908所，普通高等学校数目持续增长。即改革开放近30年，普通高校数的数目增加了1310所，增加了2.19倍。
从表1来看，普通高校增长周期的特点主要为：普通高校数的增加主要是在1978-1985年，文革以后的恢复调整时期内进行的。1978-1985年， 我国普通高校数获得了快速的增长，普通高校数的数目由598所增加到1016所，增加了418所，增加了0.70倍；1985-2000年，经过文革以后的恢复、调整、发展后，我国普通高校数变化相对平稳，学校数长期保持在1000所左右；2000-2007年，伴随着高校扩招，高等教育管理权的下放 ，我国高等学校数量进入了新的快速增长期，普通高校数的数目由1041所增加到1908所，八年间增加了867所，增加了近1倍。
2.我国普通高等学校（本、专科生）招生规模、在校生规模、毕业生规模及毛入学率数量变化情况
（1）概况：改革开放以来，高等教育发展很快，高等教育的招生和在校生规模持续增加，高校招生规模、在校生规模、毕业生规模迅速扩大。特别是1999年高校扩招以后，招生人数、在校生人数、毕业生人数等均快速扩张。2007年全国高等教育总规模达到1884.9万人，高等教育毛入学率达到23%，全国招收研究生41.86万人。
（2）普通高等学校招生规模、在校生规模、毕业生规模数量变化情况：从表1可以看出， 我国高等教育招生数从1978年的40.1万人增加到2007年的565.92万人，增长14.11倍；普通高校毕业生人数从1978年的16.5万人增加到2007年的447.79万人，增长27.14倍；普通高校在校学生数从1978年的85.6万人增加到2007年的1884.9万人，增长了22.02倍。此外，全国成人高校数，民办等其他高等教育机构，全国普通高校在校本专科学生数，研究生数，成人本专科和网络教育本专科学生总数均快速扩张)，中国高等教育总体规模已超过美国2005年秋季的1740万人(李文利，2007)，跃居世界第一。
（3）普通高等学校在校生规模变化特点：改革开放以来，高等学校在校生规模呈跳跃式的持续增长。通过普通高等教育规模数据表可以计算出，1985年的普通高校在校生规模是1978年的1.99倍，1993年的在校生规模是1985年的1.49倍，1999年的在校生规模是1993年的1.63倍，2002年的在校生数量是1999年的2.18倍，2007年的在校生数量是2002年的2.09倍。也就是说，每隔几年我国高等教育在校生规模就经历一个跳跃式发展阶段，每隔几年就跨上一个大台阶。
（4）普通高等学校毛入学率变化情况：可以看出，1993年之前，我国普通高等学校毛入学率基本保持在5%以内，1998年以来，高等教育毛入学率取得飞速增长，我国高等教育进入快速增长时期。2002年我国高等教育毛入学率就达到了15%，2003-2007年则继续突破，分别达到了17%、19%、21%
从高等教育层次来看，我国高等教育在校生的学历层次分布顺应经济发展的需求，正逐渐向高层次转移。2006年，在校生人数中，研究生、本科生所占的比例进一步提高，达到4.67%、48.67%，比1985年上升了2.19、10.81个百分点，而专科生的比例减少到46.68%，比1985下降12.98个百分点。而我国高等教育的学科结构也有了调整。“八五”到“十五”时期，经济学、法学、文学(主要是外语人才)、管理学在校生的比例继续增加，医学人才的比例在减少杨晓青，高等教育规模发展的影响因素分析[J].
杨晓青，高等教育规模发展的影响因素分析[J].教育发展研究，2007.12A
表2：高等教育在校生中各学历层次所占的比例（%）
年份
1985
1992
1998
2000
2005
研究生
2.48
2.50
3.10
3.20
4.67
本科生
37.46
39.71
40.06
43.81
48.19
专科生
59.66
57.79
56.84
52.99
47.14
数据来源：杨晓青《高等教育规模发展的影响因素分析》，2006.
3.我国普通高校在校生平均规模数量变化
从普通高等学校在校生平均规模数量来看，我国高校平均规模在1978-1999年近20年间，规模基本保持在4000人(实际3815人)以下。1999年扩招之后，随着高校规模的不断提高，到2007年普通高等学校本科(不含独立学院和分校点)、高职(专科)全日制在校生平均规模已发展到8571人。
4.普通高等学校教职工、专任教师的数量变化情况
高等教育招生数从1978年的40.1万人增加到2007年的565.92万人，增长14.11倍；普通高校毕业生人数从1978年的16.5万人增加到2007年的447.79万人，增长27.14倍；普通高校在校学生数从1978年的85.6万人增加到2007年的1884.9万人，增长22.02倍。然而，普通高等学校教职工、专任教师的数量分别从1978年的51.8、20.6万人增加到2007年的197.5万人、116.83万人，分别增长3.81、5.67倍。这反映了高校总体规模比高校教职工、专任教师数量增长快。
二、1978－2007高等教育规模发展历程及其政策分析
以下从各项数据的变化周期及其相互关系，以及政策因素在高等教育规模扩张中的作用两个方面加以分析。
（一）改革开放30年来高等教育规模发展历程
1.高等教育规模走势
（1）根据表1数据，我们以时间为横轴，以我国普通高校数量为纵轴，绘制1978-2007年我国普通高校数量折线图。从普通高校数量变化情况折线图来看，高校数量变化的关键点在于：1978年后，我国普通高校数量获得了快速的增长，1985年后，我国普通高校数变化相对平稳，学校数量长期保持在1000所左右；1999年后，伴随着高校扩招，高等教育管理权的下放 ，我国高等学校数量进入了新的快速增长期，普通高校数的数目由1041所增加到1908所，八年增加了867所，增加了近1倍。如图1所示。
（2）根据表1数据，我们以时间为横轴，以我国普通高校本专科生规模为纵轴，绘制1978-2007年我国普通高校本专科生规模折线图。从1978-2007年我国普通高校本专科生规模折线图可以看出，以1998年为分界，1998年以前是规模在小幅度扩大中保持基本稳定状态，而1998年以后则呈持续急剧扩大态势。2006年以来，高等教育规模增长的速度有所减缓。如图2-4所示。
1978－2007中国普通高校招生数量变化图
1978－2007中国普通高校招生数量变化图
0
100
200
300
400
500
600
年份
招生数（万人）
招生数（万人）
1978－2007中国普通高校在校生数量变化图
1978－2007中国普通高校在校生数量变化图
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
年份
在校生数（万人）
在校生数（万人）
1978-2007我国普通高校毕业生数变化图
1978-2007我国普通高校毕业生数变化图
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
年份
毕业生数（万人）
毕业生数（万人）
根据表1数据，我们以时间为横轴，以我国普通高等教育毛入学率为纵轴，绘制1978-2007年我国高等教育毛入学率折线图。从毛入学率折线图可以看出，以1992年为分界，1992年以前毛入学率在小幅度（5%左右）扩大中保持基本稳定状态，而1992年以后则一路走高，呈持续急剧增长态势。以1998年为界，高等教育毛入学率几乎呈直线型向上增长，我国高等教育规模呈现出超常规的发展特点。如图5所示。
1978－2007中国普通高校毛入学率变化情况
1978－2007中国普通高校毛入学率变化情况
0
5
10
15
20
25
年份
毛入学率（％）
毛入学率(%)
（3）闵维方90年代初期通过调查研究得出我国高等院校的适度规模平均大约在4000人左右，从1991-2006年我国普通高校平均规模折线图可以看出，我国高校平均规模直到1999年才基本接近4000人(实际3815人)。从1999年扩招之后，随着高校规模的不断提高，到2007年普通高等学校本科(不含独立学院和分校点)、高职(专科)全日制在校生平均规模提高到8571人。事实上，在教育部直属的重点大学，校年均规模均已达到万人，许多高职院校在1999年前只是中专、中技学校，自主办学规模大都不到2000人，而现在许多学校发展到8000人甚至1万人以上彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规
彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
（4）根据表1数据，我们以时间为横轴 ，以我国普通高等学校教职工、专任教师数量为纵轴，绘制1978-2007年普通高等学校教职工、专任教师数量折线图。从普通高等学校教职工、专任教师数量变化情况折线图来看，普通高等学校教职工、专任教师数量平稳增长，但增长速度跟不上高校总体规模扩展。如图7-8所示
1978-2007普通高校专任教师数量变化
1978-2007普通高校专任教师数量变化
0
20
40
60
80
100
120
140
年份
专任教师数（万人）
专任教师数（万人）
就高等教育层次而言，从研究生规模的变化趋势我们可以明显看出，1978-2007，经过两次不大的起伏之后，从1993年开始，研究生招生数持续攀升，特别是1999年以后，增长更为迅猛。而普通高校本、专科生由于其基数比研究生基数大，其变动情况反而不如研究生的变化剧烈。如图9-11所示。
1978-2007研究生招生数（万人）
1978-2007研究生招生数（万人）
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
年份
研招生数（万人）
招生数（人）
研究生在学人数（万人）
研究生在学人数（万人）
0
20
40
60
80
100
120
140
年份
人数（万人）
在学人数（人）
1978-2007研究生毕业生数（万人）
1978-2007研究生毕业生数（万人）
0
5
10
15
20
25
30
35
年份
研毕业生人数（万人）
毕业生数（人）
2.高等教育规模发展历程
总体而言，高等教育规模发展变化的关键点大致是在1985年、1992年、1999年、2006年。以这些点为界，根据不同时期的特点，我们可将高等教育规模发展的历程分为1978-1985恢复发展阶段、1986-1992年稳定规模阶段、1993-1998年调整提高阶段、1999-2005年快速发展阶段和2006年后稳步发展阶段。
（二）高等教育规模扩张政策分析
高等教育规模的变动受到各种因素的影响，在不同时期，不同因素对高等教育规模的影响程度也不尽相同。而不同因素对我国高等教育规模扩张的影响主要是通过政府的高等教育发展政策起作用的，本文简要分析我国高等教育调整和改革政策，了解我国高等教育调整和改革的基本思路。以期从一个侧面了解改革开放30年来高等教育发展的经验与教训，并对今后我国高等教育发展政策创新提出建议。
1.恢复发展阶段(1978-1985)：改革开放以后，高等教育进入恢复、发展阶段。文革以后，原来过于集中的高等教育管理体制已不适应当时的经济体制改革的需要。
2.稳定规模阶段(1986-1992)
1985年5月27日，颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，指出“必须从教育体制入手，有系统地进行改革”。
党的十三届四中全会以后，根据中央做出的治理整顿、深化改革的重要决策，国家教委相应地调整了高等教育的工作部署，提出了“坚持方向，稳定规模，调整结构，改善条件，深化改革，提高质量”的工作方针。在《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》中提出，研究生教育、本科教育和专科教育在“八五”前期基本稳定现有规模，“八五”后期根据需要和可能，适当发展高等教育。
3.调整提高阶段（1993-1998）
20世纪90年代开始，新一轮高校内部管理体制改革在全国兴起，许多学校的资源得到了整合，我国高教进入了一个稳步快速发展时期。以1992年邓小平“南巡谈话”的发表和党的十四大的召开为主要标志，我国改革开放和社会主义现代化建设进入新的历史时期。这一时期出台了许多高等教育改革的政策。这一阶段虽然高等教育规模发展的指导思想几经变化，但总体而言，都是在保持基本方向前提下的发展演化。
1992年邓小平视察南方的重要谈话和党的十四大为标志，我国的改革开放和社会主义现代化建设进入了一个新的发展阶段。我国高等教育也进入了一个新的发展时期。为引导这一时期全国高等教育事业的发展，党中央和国家政府制定了一系列的政策，而高等教育规模发展政策是其中一个与我国宏观背景有着密切的联系，反映了我国经济可持续发展的客观要求的政策。1992年底至1993年初，“规模有较大发展”与“稳定规模”的提法同时出现。1992年12月，国家教委根据党的十四大精神，起草了《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，国务院于1993年1月转发了此《意见》。意见中提出了当时高等教育改革和发展的目标为“规模有较大发展，结构更加合理，质量上一个台阶，效益有明显提高”。而紧接着的2月份，党中央国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》的提法则大不相同，即“在治理整顿期间，高等教育的规模要稳定”，高等教育要把重点放在优化结构、提高水平上。
国务院1994年7月发布的《中国教育改革和发展纲要的实施意见》提到“高等教育要走内涵发展为主的道路，使规模更加适当，结构更加合理，质量和效益明显提高”。而在1996年4月发布的《全国教育事业“九五”计划和2010年规划》中延续了这一观点。我国高等学校的数量已经不少，只要适当扩大现有高校的办学规模，就可以实现本世纪末本专科在校生达到630万人的规划目标“八五”期间，高等教育发展较快，投入不足，办学条件已绷得很紧，“九五”前期要适当控制。1997年9月在中国共产党第十五次全国代表大会上江泽民主席所作的报告中专门论述高等教育问题时，提出要“稳步发展高等教育”郝维谦,龙正中.高等教育史[M].海口:海南出版社,2000.569.转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规
郝维谦,龙正中.高等教育史[M].海口:海南出版社,2000.569.转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
从政策上看，以1998年为分界，我国高等教育规模发展目标政策变化经历了从稳步发展到积极发展两种模式。
4.快速发展阶段（1999-2005）
1998年我国高等教育的规模发展政策在指导思想上出现了巨大的变化，从“基本稳定”飞越到了“积极发展”。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，第一章第六条明确规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要，制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业”。在高教法颁布之后出台的多个教育政策中，也延续了高教法的指导思想。1999年1月出台的《面向二十一世纪教育行动振兴计划》提到：“积极稳步发展高等教育，加快高等教育改革步伐，提高教育质量和办学效益”，明确指出，高等教育规模要有较大扩展，到2010年入学率将达到适龄青年的15%。这一新目标的提出，标志着世纪之交我国高等教育规模扩张政策的正式启动。1999年6月《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提到：“调整现有教育体系结构，扩大高中阶段教育和高等教育的规模，通过多种形式积极发展高等教育”；《全国教育事业第十个五年计划》也有相同的内容。2002年，党的十六大又提出了造就“数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”的新任务。我国政府在高等教育规模发展上由稳步发展政策向积极扩张政策转变(陈厚丰，教育研究)。
5. 稳步发展阶段（2006年至今）
“积极发展”政策经过几年的延续后，2006年我国高等教育规模发展政策开始进入平稳发展阶段。2006年5月，国务院决定适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模，切实把重点放在提高质量上适当控制高校招生增长幅度[N].文汇报,2005-05-11(1). 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)。2007年5月发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》国家教育事业发展“十一五”规划纲要./edoas/website18,2007-06-11. 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)也将“适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模”作为“十一五”期间高等教育事业发展的目标之一。2006年，全国高校计划招生人数530万，较2005年的475万计划相比，增长了约11.6%，与前几年的增长速度相比
适当控制高校招生增长幅度[N].文汇报,2005-05-11(1). 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
国家教育事业发展“十一五”规划纲要./edoas/website18,2007-06-11. 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
三、改革开放30年高等教育规模扩张反思与展望
（一）对高等教育规模发展的反思
1.我国改革开放三十年的高等教育规模发展，与推动规模扩张的政策力量是分不开的，且是以政府干预为主导力量的。
我国的高等教育管理体制比较注重统一性和规范性，国家的宏观调控明显，运行机制以国家行政和政策倾斜为导向，这在一定程度上可以集中和优化配置高等教育资源、优化高等教育结构、提高高校培养学生的规模效益。但以政府干预为主导力量的高等教育规模发展难免带来一些问题，以高等教育管理权限的划分与调整及高等教育成本分担机制的实施为例。
（1）高等教育管理权限的划分与调整直接影响高等教育规模变动。
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，高校办学自主权得到了扩大，管理体制改革采取了集权与分权相结合、统一性与多样性相结合，全面规划与因地、因校制宜相结合的措施，调动了各方面的积极性和主动性，增强了学校的生机和活力，使高等学校面向市场办学，能主动地适应经济建设的需要。在集权与分权的长期整合过程中，中央与地方、政府与高校的权力的天平开始向后者倾斜时，在高等学校自主权加大的同时带来的新问题就是各个高等学校教育规模的盲目扩大。1999年国家实行高等教育扩大招生政策以来，高等教育规模进入第二个超常规发展阶段，此阶段与前一次高教规模超常发展时期有明显区别：前一次主要是由高校举办权下放过程中高校数的急剧膨胀导致的；这一次主要是由于高校自主办学权下放过程中高校自身招生数的急剧膨胀所导致。由此可以看出，相对集权的情况下，高等教育规模也相对稳定；相对分权情况下，无论是中央向地方的分权还是政府向高校的分权，高等教育规模都会迅猛扩展。
高等教育规模扩张周期一定程度上“恰恰对应于后一时期内我国高等教育管理权调整所划分的几个阶段：1978-1984年高等教育管理权适当收归中央部委，强调发挥中央、地方两个积极性；1985-1992年扩大高校办学自主权；1993-1997年全面调整高等教育管理权，以省统筹为主，转变政府职能，改变高校单一隶属关系，进一步扩大高校自主权；1998-2007年加速调整高等教育管理权限，形成新格局”周太军，高等教育管理权限划分对高等教育规模的影响分析[J].
周太军，高等教育管理权限划分对高等教育规模的影响分析[J]. 清华大学教育研究 ，2006(6)
（2）高等教育成本分担机制为高等教育规模发展注入了“强心剂”。
以毛入学率为例，从折线图可以看出，1992年是一个拐点，从此高等教育毛入学率一路走高，是有一定的政策背景的。从政策中可以找到，当时的一个重要政策变化，在于开始允许收费，到1992年，主要还是1993年后，开始试行收费制度，从此高校委托培养的学生数开始增加，这一阶段的招生增长，委托培养的学生占了一定的数量；同时，部委所属院校大部分下放到省。这是两个重要的政策变动，对高校的招生积极性影响相当大。这些都说明，经费对于高等教育规模扩张的意义非常重大。
2.高等教育规模实际发展速度快于目标速度，发展规模与政策目标存在偏离。
通过对高等教育政策中高等教育发展的目标规模与实际发展规模进行对比，不难看出，我国高等教育发展规模往往趋向于超出目标规模，1999年之后表现尤其明显。我国高等教育年度招生的计划指标一直是由中央政府制定和下达的，采取基本数加增量的招生指标控制办法。然而，每年的实际招生人数往往会超出计划招生数，尤其是1999年以后，每年均如此，最高时甚者超出了近50万。
如以招生计划为例，《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》中计划，1995年全国普通高等学校年度本专科计划招生约65万，在校生将达到210万左右。但1992年这两个数据就已经超过目标，分别达到了75.41万和218.44万。1995年这两个数据则分别达到了92.59万和290.64万，结果远远超过了目标。1994年《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中提出2000年普通高校和成人高校本专科在校生要达到630万，而1998年我国高等教育本专科在校生人数已接近这一目标，达到了623.09万(其中普通高校340.87万，成人高校282.22万)。1999年初颁布的《面向21世纪教育行动振兴计划》将2000年本专科生在校生人数修正为660万，而1999年当年实际在校生规模则达到718.91万，提前一年完成目标。而2000年我国高校本专科在校生则达到909.73万人(其中普通高校是556.09万，成人高校是353.64万)。2002年计划招生275万，实际招生数则是320.5万，超出45.5万。这样，高等教育政策中所设定的目标规模一再被突破，远远超过预定目标彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规
彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
再以高等教育毛入学率为例，《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中提出，2000年18-21岁学龄人口入学率将上升到8%左右，而在1996年这一数据达到了8.3%，比预定目标至少提前了4年。《面向21世纪教育行动振兴计划》中则将这一目标修改为11%左右，而2000年这一数据实际达到了11.5%；《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，2010年要将高等教育毛入学率的提高到15%，而2002年我国高等教育毛入学率就达到了14.8%，2003-2007年则继续突破，分别达到了17%、19%、21%和22%，23％，比预定目标至少提前了7年。彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育
彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
高等教育规模发展虽受政策的制约，但具有相对独立性。由于环境和条件的变化，高等教育的实际发展规模与教育政策目标之间不可能完全做到一致，难免发生偏离。但是，也要注意，高等教育规模如果实际发展速度在相当长一段时间总是快于目标速度，则无疑是有关部门制定高等教育发展政策时必须加以考虑的。
3.高等教育规模发展结构等方面不够协调带来的问题
以上高等教育与政策的偏离现象，说明了高等教育规模发展虽受政策影响，但由于虽然从政策上来看，20世纪90年代以来，我国高等教育的发展是在高等教育的质量、规模、结构和效益协调发展的整体和谐发展观的指导下进行的，然而不同时期政策的重点是不相同的。如果说1998年以前高等教育的工作重点放在是管理体制的改革上马海泉.稳定规模,提高质量——教育部发展规划司司长韩进谈高等教育[J].中国高等教育,2006,(21):8. 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)，那么1999
马海泉.稳定规模,提高质量——教育部发展规划司司长韩进谈高等教育[J].中国高等教育,2006,(21):8. 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
（1）高校数量增长率低于高校总体规模的增长率，高校数增长和学生招生、在校生数、毕业生数之间的问题，导致校均规模不断扩大。
有学者认为[2]，我国高等教育总体规模的扩大，主要是通过增设新校来实现的，高校的平均办学规模并没有显著扩大。如1978至1988年间，我国高等教育的年均增长率为12%，同期内高校数、高校平均办学规模的年均增长率分别为9.9%、2.2%，高校数的增长率相对于高等教育总体规模的增长率的弹性指数(两者之比)为0.83，这反映了高校数量与高校总体规模接近同步增长的趋势；而同期内高校平均办学规模相对于高校总体规模的弹性指数为0.18，表明校均规模的增长率远低于高校总体规模的增长率。但l999年扩招以后，这种情况有了改变，高校总体规模增长的同时，校均规模已有了很大的增长。经过计算，l999－2004年间，全日制普通高校在校生年均增长率为25.46%，同期内高校数、高校平均办学规模的年均增长率分别为10.42%、15.2%，高校数的增长率相对于高等教育总体规模的增长率的弹性指数(两者之比)为0.41，这反映了高校总体规模比高校数量增长快；而同期内高校平均办学规模相于高校总体规模的弹性指数为0.6，表明校均规模的增长与高校总体规模的增长率开始出现了接近的趋势，比以前“校均规模的增长率远低于高校总体规模的增长率”的状况了大幅度的改善彭旭.
彭旭.高等教育规模扩张下的新建本科院校[J].黑龙江高教研究，2007（3）
（2）高校教师增长率低于高校总体规模的增长率，导致生师比不断提高。在1994年左右之前，教师数的变化基本和学生数的增长保持了相似的轨迹，但此后，生师比不断扩大，尤其是在1999年后，从折线图可以看出，学生数增长非常迅速，但教师数增长的线条相对平缓，教师数量的增长根本跟不上学生数的增长。
以上变化直接带来的问题如高校办学规模不断扩大，教育资源的投入跟不上高等教育的发展速度问题。在高等学校平均规模不断扩大的同时，我国高等教育的办学资源并没有同步增加，财政投入的力度跟不上大学生数量的增长，部分高校办学条件不足，高等教育质量问题凸显彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规
彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
（二）高等教育规模发展展望
1.高等教育规模发展速度要避免大起大落。
1999年以来，一方面，是规模扩张的政策力量的推动，另一方面，高等教育规模实际发展速度快于目标速度，高等教育的规模发展有如“刹车失灵”，迅速扩张，但如果因为前几年我国高等教育规模扩张速度偏快而采取紧急刹车措施，这一方面将有可能使部分高校因生源不足造成运转困难、还贷能力丧失，从而导致本已十分紧缺的高等教育资源闲置浪费；另一方面又会导致新的入学机会不平等。同时，高等教育规模扩展具有起步缓慢而后续效应周期较长的特点，因此，高等教育规模的发展要适当超前于经济发展速度，避免大起大落。
2.合理确定高等教育规模扩张的速度，把握好高等教育发展的节奏。
据此，必须根据我国经济社会发展的近远期规划目标，综合考虑经济发展、就业容量、人口总规模、高等教育适龄人口、高中阶段教育状况及高等教育规律等多种因素，合理确定高等教育规模扩张的速度，把握好高等教育发展的节奏（陈）。
3.高等教育的规模发展要转换政策重点，转变规模增长方式。
（1）转换政策重点
从规模的扩张转向质量的提高、结构的调整和体系的变化等方面。
国际高等教育大众化的经验表明，在经历了较短时间的快速发展阶段之后，应转入平稳增长阶段。因此从政策的客体(也就是政策所发生作用的对象)角度来看，要解决我国目前高等教育快速发展所带来的方方面面的问题，今后很长一段时间内，我国高等教育发展政策的重点应从规模的扩张转向质量的提高、结构的调整和体系的变化等方面。
可喜的是，自2006年高等教育规模扩张的速度放缓以来，中央政府出台了一系列提高高等教育质量的政策。“十一五”期间，中央财政将斥资25亿元实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”唐景莉等.中央财政斥资25亿实施高等教育的“质量工程”[N].中国教育报,2007-01-26(1). 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)。“质量工程”的实施标志着我国高等教育发展政策的重点的转换。不过
唐景莉等.中央财政斥资25亿实施高等教育的“质量工程”[N].中国教育报,2007-01-26(1). 转引自彭红玉，张应强.20世纪90年代以来我国高等教育规模发展的政策文本与实施效果分析[J].清华大学教育研究 ，2007(6)
（2）转变规模增长方式
高等教育规模增长方式有内涵式和外延式之分，二者各有优缺点。长期以来的内涵式发展使得我国高校规模进一步扩大的空间已非常有限，今后一段时间，规模增长的方式应由原来的“内涵式”发展为主转为“外延式”发展为主，尤其是通过发展民办高等教育来实现高等教育规模的新的扩张。
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