发达资本主义经济模式 西方发达资本主义国家地方政府债务管理模式

　 西方发达资本主义国家地方政府债务管理模式

　1、      美国地方政府债务管理模式

　一美国是典型的联邦制国家，其多级政府结构由联邦政府、州政府和地方政府组成，其财政体制也具有显著的联邦主义特征，各级政府间的事权和财权的划分都以法律的形式加以确定，各级政府具有各自相对独立的税收体系，享受各自的税种设置、税率设置和征收管理权力，各自拥有编制审批和执行本级预算的权利。从政府债务管理角度讲，联邦政府、州政府和地方政府都可以发行各自的政府债券，从地方政府债务风险管理角度看，美国政府强调加强监管是防止债务风险的首要手段。

　（1）联邦政府对州政府、地方政府的间接调控和监管，根据美国宪法规定，联邦政府无权直接干预地方事务和地方政府的活动，因此联邦政府无权限制州政府和地方政府的举债规模，但有权通过间接途径，如税收优惠和法律措施，对州政府和地方政府举债实行援助和限制。（2）州政府对其自身和地方政府债务管理，美国州政府对其自身和地方政府债务实施直接管理，一是立法权管理，二是州政府负责监管市政债券的市场运行，并有权对地方市政债券

　销售提供服务;三是州政府在消减地方政府债务规模和管理财政危机方面承担一定责任;四是

　州和地方政府在遵守法律法规的前提下自主管理自身债务。

　2、      澳大利亚地方政府债务管理模式

　澳大利亚对地方政府债务管理实行联邦和地方政府共同协商的管理模式，联邦政府主要通过专门组建的借款委员会，根据国家的宏观经济目标对各项地方政府借款进行有效监控，逐步形成了以预算管理、规模控制、信用评级、透明度要求、债务化解为内容的政府债务风险管理基本框架。（1）预算管理，澳大利亚预算管理体系中，联邦政府和州政府预算报告全面反映政府收入、支出以及债务举借和偿还情况。（2）规模控制，规模控制联邦政府主要依靠其下属借款委员会控制调整地方政府债务总体规模，首先根据国家宏观经济目标确定联邦政府和州政府总体借款融资计划，参考联邦政府和州政府提出的净融资需求，确定政府债务上限规模;其次，根据各州政府申报的借款融资需求，经审核确认后合理分配借款额度，并与地方政府协商控制额度与借款额度之间的差额处理问题;最后，根据金融市场状况、地方政府债务清偿能力等相关情况，确定政府债务总体规模并监控实施。（3）信用评级制度。（4）透明度要求。（5）债务化解，除安排债务清偿预算外，地方政府采取多种形式解决债务问题，包括出售金融资产、增加相关税收、促进区域经济发展、清理欠税及公共服务欠款等方式，加强偿债管理工作，将政府债务管理重点由借债管理转向偿债管理

　3、      日本地方政府债务管理模式

　日本是实行地方自治制度的单一制国家，实行中央政府、都道府县和市叮村三级行政管理体制，现行财政管理体制按照三级政府模式设置，都道府县和市盯村构成地方政府，依照日本宪法，地方政府有权以债务形式举借资金，日本地方政府债务管理借助于行政管理体制，通过计划管理和协议审批管理相结合的形式，严格控制地方政府债务风险。（1）限制地方政府债务的举债起因和债务用途，日本政府的《地方财政法》规定，地方自治体的财政支出必须以地方债以外的收入作为财源，即原则上禁止赤字地方债的发行。日本地方政府债务资金主要用于建设性支出，不能用于经常性支出。（2）地方债计划管理（3）地方债实行发债审批制

　4、      法国地方政府债务管理模式

　法国是具有深厚中央集权传统的单一制国家，实行中央，大区、省、市镇四级行政管理体制，现行财政体制也按照四级政府模式设置，中央和地方政府以及地方政府之间事权和财权明确，各级预算相对独立，地方政府有独立举债权利。法国地方政府债务管理模式的特点:（1）中央政府严格监控（2）筹集资金用途限制（只能用于投资不能弥补经常性预算缺口）(3) 制度管理规范(4) 举债方式明确(政府资产担保抵押)

　一、外国地方政府债务风险监管方法   (地方政府债务风险监管研究—鲍文)

　1.硬化政府间预算约束

　所谓硬化政府间预算约束，就是通过立法形式，硬化地方政府预算约束，以避免地方政府存在中央政府的救助预期引发道德风险，从而防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。世界各国特别是实行制度约束型债务管理体制的国家，大多对地方政府债务实行硬预算约束。

　2.预算管理

　将地方政府债务纳入预算管理的实质不是在预算中简单反映地方政府债务信息，而是明确地方政府债务对其资产负债状况与风险的影响，并据此统筹考虑政府的公共资源配置。

　3.规模控制

　规模控制是地方政府债务风险管理的重要手段，根据其作用对象的不同，主要划分为以下两种控制方式。第一种方式为需求控制;约束作为借款方的地方政府，包括余额控制和增量控制两种方法. 第二种模式为需求控制与供给控制相结合，既约束作为借款方的地方政府，也对向地方政府提供贷款的银行及非银行金融机构进行控制.

　4.风险预警

　二、外国地方政府债务风险监管的启示

　1.财政应当加强地方政府债务管理

　2.采取制度约束和行政控制相结合的监管模式

　3.建立地方政府债务风险预警体系

　有效监管地方政府债务风险的建议

　地方政府债务风险的监管目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范地方债务风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要有效监管我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

　改革和完善各项体制，明确政府职能范围，1.经济体制改革，理顺政府与市场的关系；2.完善财政体制，合理划分财权与事权的范围。

　强化地方政府债务风险管理，1.分类化解债务存量；2.完善地方债务管理制度；(1)对方政府债务统一归口管理(2)建立健全政府债务的偿还机制。(3)建立健全政府债务资金监督机制。3.建立政府债务风险预警机制4、建立政府债务总体规划，做到科学借债与有序还债。

　不断完善地方政府投融资机制，积极探索政府投融资新机制；开放地方公债市场，地方公债是国家公债的重要组成部分，发行地方公债是分税制财政体制下地方政府应有的财权，是西方实行分税制财政体制国家的普遍做法。我国目前地方政府债务风险

　形成的一个重要原因就在于现行的分税制下，地方政府享有的财权有限。又无权发行地方公债，地方财力无法偿还经济转轨中地方政府必须承担的事权形

　成的债务。

　我国地方政府债务风险问题研究(巩佳妮)

　美国地方政府债务管理机制分析

　(1)美国地方政府债务的监管机制

　①对地方政府债务规模的控制

　为防止州地政府公债的规模超过其政府财政的承受能力，美国中央政府出台了一系列财政制度对州地政府公债进行硬性约束，如平衡预算要求的限制、举债的限制以及对收入和支出等的各种特殊要求限制。州政府则也出台了政策对地方政府的举债进行规范控制，其中使用最普遍的一种做法就是按某一地方政府所在地区估算的财产税额的一定百分比来确定一个举债限额。

　②对地方政府债务融资体系的规范

　在对地方政府债务发行机构的管理上，美国中央政府严格规定了不同类型债券的发行部门。例如，以政府的信用作为担保来向贷款人保证兑现所有约定的一般性契约公债，因其需要用税收等财政收入作为担保，因此只能由州和地方政府来发行。而州地政府公债的代理机构或授权机构，如州地政府授权的教育、医疗、住宅管理机构等，则只能被允许发行仅以某一种来源的收入作为对投资者偿债担保的收入公债，因为此公债只以一种特定来源的收入作为担保，一旦此收入不能负担偿债责任，损失由投资者自行承担，因此，这种州地政府公债的代理机构或授权机构发行的收入公债不会给地方政府财政带来负担。

　(2)美国地方政府债务的预算管理机制

　要想有效防止地方政府债务规模的膨胀，一个最主要的手段就是加强预算管理的力度、强化预算的约束力。美国在地方政府债务的预算制度的建设上，已经形成了一套较为成熟且行之有效的体系。

　(3)美国地方政府偿还机制分析

　美国政府在探索降低地方政府债务风险的过程中，找到了很多行之有效的办法，其中，在债务偿还的保障方面，其通过对偿债资金来源和偿债责任的规范及约束，有效地保证了偿债资金在债务到期时的到位。在地方政府偿债资金的来源上，主要存在两种方式，一是税收收入，二是发债资金投入项目的收益。前文中所说的收入债券就是主要利用发债资金投入项目的收益来偿债的，而投资于非盈利项目的债务如一般性契约公债则是依靠政府的税收收入来偿还的。在偿债责任的规范上，美国政府通过法律规定不同债券的偿债权责，明确借款人和贷款人的权责，尽可能地降低债务的风险性。例如收入公债规定当该发债资金投入项目的收益无法承担债务的偿还责任时，损失由债权人自行承担，这就避免了项目失败而导致债务转嫁的情况。

　美国地方政府债务风险管理方法分析

　美国是实行包括联邦财政、州财政和地方财政的三级财政体制的联邦制国家，各级财

　政都有相对独立的编制审批和执行本级预算的权利，也有独自的财税制度和专门法。这三级政府各自都有发债权力，其中对州和地方政府债务风险的管理和控制主要分为中央政府对地方政府债务风险的管理和地方政府对其债务风险的管理两个部分。

　(1)美国中央政府对地方政府债务风险的管理

　美国中央政府对地方政府债务风险的管理主要是通过政府间关系顾问委员会来进行的，该委员会作为中央政府管理地方政府债务风险的主要部门，不断对各地方政府财政危机进行研究并提出风险评估指标体系。 1973年该委员会提出了一系列作为财政风险预警信号的指标体系，1985年又在其《破产、违约等地方政府财政紧急情况》的后续报告中对1973年提出的指标体系进行了进一步修改，最终确定了赤字、持续赤字、赤字增长、平衡表缺口、流动性、债务期限、财产税征收率和退休金缺口八项分析指标。

　(2)美国地方政府对债务风险的管理

　在美国中央政府对地方政府进行监管的同时，美国的州地政府也对其债务风险的防范和管理采取了多方面的措施，首先，州地政府雇佣了很多中介机构检查债务发行的合法性以防止地方政府债务出现漏洞。其次，州地政府公债需要通过信用评级并获得较高的信用等级才能顺利发行债券。这两方面上文中已经做了大致介绍。另外，州地政府还会受到一些财政制度的约束，以防止公债规模过大超过其政府财政的承受能力。在这个方面，美国的俄亥俄州模式是比较具有代表性的。该模式由州审计局负责执行，首先对地方财政进行核查，若地方财政状态进入其列出的三种紧急状态中的一种，便将该政府列入“预警名单”中，并对其发布书面通知，宣布监视地方财政。接着，州审计局对地方财政进行监视，若该地方政府财政状况进一步恶化并达到“财政危机”的程度，州审计局会将该地区划入“危机名单”内。通过这种方式，地方政府能够更加宏观并及时地掌握本级政府财政的状况，及时采取措施以防范危机。在实际工作中，许多地方政府在收到“预警名单”的通告后便会积极提高其现金储备，而州政府也会对其警告的地方政府提供免费的顾问服务，以帮助其尽快改善财政状况。

　地方政府债务风险管理研究——以某市为例(杨成彪)

　6.1.1外国地方政府债务风险控制方法

　地方政府债务举借本身就体现着发展与风险的权衡和博弈，为了规范地方政府

　举债行为，世界各国通常运用多种手段对地方政府债务风险进行控制。

　(一)硬化政府间预算约束

　所谓硬化政府间预算约束，就是通过立法形式，硬化地方政府预算约束，以避免地方政府存在中央政府的救助预期引发道德风险，从而防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。世界各国特别是实行制度约束型债务管理体制的国家，大多对地方政府债务实行硬预算约束。如巴西《财政责任法》对州预算、人员管理和债务管理等设置了最低标准，该标准通过对地方财政赤字与债务的限制，防范地方政府不良财政行为，以实现硬预算约束。

　(二)预算管理

　将地方政府债务纳入预算管理的实质不是在预算中简单反映地方政府债务信息，而是明确地方政府债务对其资产负债状况与风险的影响，并据此统筹考虑政府的公共资源配置。实行预算管理之后，政府公共预算应该是一般收支预算与债务预算的有机结合。美国、澳大利亚等国将地方政府债务纳入预算统一管理，对地方政府债务决策起到了约束作用。

　(三)规模控制

　规模控制是地方政府债务风险管理的重要手段，根据其作用对象的不同，主要

　划分为以下两种控制方式。

　第一种方式为需求控制，约束作为借款方的地方政府，包括余额控制和增量控

　制两种方法。相关指标包括:债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度、资产负债率、负债率、短期债务占比和担保债务占比等。

　第二种模式为需求控制与供给控制相结合，既约束作为借款方的地方政府，也对向地方政府提供贷款的银行及非银行金融机构进行控制。巴西在需求控制方面，对地方政府债务实行总额限制，明确定义为每个政府净收入的一定比率，并需经参议院通过。即使债务总规模已控制在上述规定限额内，地方政府还需满足一定条件才可举借债务。此外，宪法、财政责任法以及其它法律之间在对债务控制方向上也有所区别。在供给控制方面，巴西中央银行发布决议，对公共部门的债务余额(包括对公有企业的债务余额)限制在任何银行(包括私人和公有)净资产的45%以下，各级政府的公共金融机构不允许向其主要股东贷款。

　(四)风险预警

　地方政府债务风险预警，从确定风险管理目标开始，然后根据这一目标，对现实存在的各种债务风险进行识别，分别进行定性与定量分析，将结果汇总后提交给风险监控系统，再根据事先确立的风险控制标准，对出现问题的部门与机构发出警告信号，寻找引起风险的原因，给出相应的纠正与化解措施，从而在满足地方政府可持续融资要求的前提下，实现债务风险最小化。在风险预警方面，美国俄亥俄州模式和哥伦比亚的“红绿灯”预警系统很有借鉴意义。美国俄亥俄州模式是由州审计局负责执行预警制度。首先，对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否己接近紧急状态。其次，如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”移至“危机名单”。只要有一个地方政府被宣布进入财政危机，该州就应成立一个“财政计划和监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政。在委员会举行第一次会议后的120天之内，地方政府的首席执行官(同时为委员会成员)必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以便及时采取有效的措施应对和化解危机。哥伦比亚的“红绿灯”预警系统(2003)将每个地方政府的债务与其偿付能力联系起来，并规定了两个限制性指标:一是地方政府的债务利息支出与经常性盈余之比，该指标代表地方政府的资金流动性;二是债务余额与经常性收入之比，该指标用来评估中长期债务的可持续性。如果债务利息支出与经常性盈余之比小于40%且债务余额与经常性收入比例小于80%，则意味着地方政府处于自主负债状态，即处于绿灯区，地方政府被允许

　借款;否则，就意味着地方政府处于严重负债状态，即处于红灯区，此时禁止地方政府借债。

　(五)政府担保管理

　政府担保是形成地方政府或有负债的主要来源，当前越来越多的国家己经意识

　到这一点，并且开始采取措施加强管理和控制。各国政府债务担保大致可分为自身担保，政府间担保以及政府与其它非政府组织的债务担保。

　(六)偿债保证

　为减小地方政府债务风险，许多国家对偿债资金来源做了明确规定。在美国，对于地方政府的一般责任公债是以地方政府信用为担保，用政府的未来收入作为偿

　还债券本息的资金来源;对于地方政府收入公债或非担保公债一般是以债券融资项目未来的收费收入作为对投资者还本付息的资金来源。

　(八)透明化要求  (九)纠错与风险化解机制

　一些国家针对地方政府债务管理中存在的问题，建立了相应纠错与问责机制。

　地方债务纠错与问责机制主要用于地方债务管理的事中和事后控制

　外国地方政府债务风险管理的启示

　(一)中央财政应当加强地方政府债务管理。

　在难以完全依靠市场约束地方政府债务的情况下，中央政府进行较为严格的地

　方政府债务管理，是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。放任地方政府无序举债的直接后果是地方政府债务的过度膨胀、引发债务风险、扰乱财经秩序，这不利于经济和社会的持续稳定发展。国际经验表明，凡是中央政府对地方政府债务管理有序、控制较严的国家，其地方财政就会健康运行，经济就会平稳增长，反之，就会出乱子。为了降低经济运行风险，各国中央政府普遍统一管理地方债务。在管理部门的确定上，除个别国家外，绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。目前，尽管部分地方政府自行制定了本地区政府性债务管理的一些办法，但全国统一的管理机制和制度体系尚未建立。当务之急，中央财政应尽快建立全国统一的债务管理体系，规范地方政府举债行为，建立规模控制和风险预警机制，努力扭转当前多头举债、权责不清、调控不力的局面。

　(二)应当采取制度约束和行政控制相结合的管理模式。

　采用何种管理模式是地方政府债务管理成败的关键。我国债务管理模式的选择应当根据目前实际情况确定。虽然我国已经初步建立了市场经济体制的基本框架，但市场秩序尚不规范，采用市场约束模式管理地方政府债务，条件尚不成熟;考虑到我国是一个发展中的大国，政府级次较多，各地情况千差万别，“上有政策下有对策”的情况较为普遍，采用共同管理模式也不现实。比较适合我国国情的现实选择应当是制度约束和行政控制的结合模式，即首先建立一套行之有效的管理制度，在此基础上，将地方政府性债务管理纳入行政控制范围，以弥补当前地方政府性债务管理的缺位。

　(三)建立适合我国国情的债务规模控制和风险预警机制。

　从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模，建

　立科学的风险防范和预警机制。为使这一机制切实可行，相关指标要量化到每一级政府，同时要进行供给和需求双重控制。当前，我国虽然尚未发生地方政府性债务危机，但局部地区己经存在发生债务危机的隐患，为避免这种隐患转变为现实的风险，应当尽快采取强有力的控制措施，建立预警机制。保加利亚的地方政府债务偿还准备金制度以及哥伦比亚的“红绿灯”债务预警系统等，对我国建立地方政府性债务风险控制和预警体系都有很好的借鉴作用。

　(四)要进一步完善政府间财政关系，硬化预算约束。

　整合和管理地方政府债务是进一步完善政府间财政关系的重要内容。国际经验表明，地方政府债务风险的出现无不与政府间财政关系的制度设计密切相关。从根本上防范和化解目前我国地方政府隐含的债务风险，需要进一步完善政府间财政关系。尤其需要明确的是，在政府间财政关系基本制度确定后，必须实行硬预算约束，明确偿债人的责任，否则必将产生道德风险形成恶性循环。

　我国地方政府债务问题研究（李康）

　（一）单一制国家解决地方政府债务问题的经验

　我国是一个典型的单一制国家，因此研究其他单一制国家的经验有着重要的意义。以日本为例：日本是一个实行地方自治制度的国家，地方政府有着较高的财政自治权。日本的财政管理体制是由中央、都、道、府、县和市、町、村三级组成，都道府县财政和市町村财政构成地方财政。根据《地方自治法》，日本的地方自治体有权借债和发行地方债券，但是却在诸多方面受到严格的制约。

　第一，对举债条件的限制。“日本的《地方财政法》第五条明确规定，地方自治体的财政支出必须以地方债以外的收入作为财源”，这意味着地方政府只有在确保财源的情况下才可以发行地方债。除此之外，地方债的发行还需要遵守三个基本原则：一是债务资金对地方社会来说资本作用比较明显；二是在紧急灾害等特殊情况下发债；三是力求代际间合理承担债务。为了促进代际间合理承担债务，日本《地方财政法》第5条第1项规定了可以将地方债务性资金作为财源的项目，具体包括：

　（1）交通、水道、医院、地铁等地方公共团体经营的企业

　所需投资；

　（2）向依照自治体行政目标设立的公共性较高的法人出资

　或放款所需经费；

　（3）地方政府债务还本付息所需经费；

　（4）灾害应急、救灾项目以及灾后重建所需经费；

　（5）文教、民生福利项目、公园、办公楼等公用设施项目以及这些项目用地等所需经费。

　同时，在以上限制下进行地方公债发行还必须是非赤字发行，即必须有非负债性的财源来还本付息，防止挖东墙补西墙，这样一方面约束了政府的负债行为，另一方面减少了地方公债的风险，保护了投资者利益，也促进了政府公债市场的良性发展。第二，对地方公债实施有计划的管理。二战后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都编制地方债计划，包括发行总额、各种用途、发行方式等。财政省大臣和总务

　省大臣协商制定财政年度的国家预算、地方财政计划和财政投融资计划。地方债计划是地方债运用的基本依据，通常会成为总务大臣审批各地发债申请的基本考量因素。第三，实行较为严格的发债审批制。长期以来，日本对地方债的发行实行较为严格的审批制度。大概可以分为三个层次：一是根据地方自治法的相关规定对债务性资金用途进行严格限制，对资金流入项目根据当年国家政策导向和真实资金需求进行挑选；二是根据相关法规和审批方针，根据地方自治体的财政状况进行管制。主要对财政赤字严重和发债比率较高的地方自治体的发债行为进行限制；三是每年由中央和地方相关官员以地方债计划和地方债审批为基础进行协商，分别对道府县以及特别区域分别进行审批。第四，有一套较为严格的审计和监督机制。对于地方政府债务的审计和监督，主要由国家会计监察院和地方监察委员会负责。前者是日本最高的审计机关，且独立于内阁，它负责对中央政府收支行为进行审计和监督且不受地方政府的干涉和制约。根据日本宪法、会计检查院法的规定，会计检查院的主要职责是依据宪法对国家财政收支的决算进行检查，并根据检查结果确认国家收支的决算；会计检查有明确的要求，即财政收支的正确性、合规性、经济性、效率性和有效性。至于地方监察委员会，其主要负责地方政府财政收支的会计检查工作，对于每一个检查对象分别出具一份审计报告，并将此报告送交国会或委托审计的政府部门。通常情况下，对于审计监察中发现的问题，地方监察委员会会提出相关的规制办法，建议有关部门加以处理，而这些建议也通常会被相关部门采纳。近几年来，随着日本国内经济长期停滞，地方政府债务规模日益膨胀，这种中央集权的地方债务管理模式的弊端也日益凸显，社会各方对地方债务管理模式改革的呼声也越来越大，目前一些改革已经逐步开始。其方向主要集中在下以几点：发债审批制、资金来源结构、债务资金利率调整以及地方政府的信用评级等。

　第一，对于发债审批制而言，由于地方政府发债需要集中在中央进行审批，实际上相当于中央政府承担了发债风险。这种收益与风险的不对称性导致了地方政府发债规模扩大的冲动，因此地方债规模日益膨胀，逐步成为一种问题。2000年4

　月日本政府实施了《地方分权一览法》，决定从2005年4月起，地方债的发行从原来的审批制改为协议制。新的协议制下大大加强了地方议会的作用，增强了地方政府发行地方债的自主性。但是审批制在以下两个条件下仍然适用，一是地方政府财政赤字达到法定限制标准，二是发债限制比率超标。

　第二，就资金来源来而言，由于政府资金在地方债资金来源中所占比重过大，一方面造成了地方政府的依赖性，另一方面使地方政府负债缺乏市场硬约束，进而不注意资金使用效率，助长腐败行为，增加了不良债务。因此随着日本财政投融资体制的改革，地方债务性资金来源日趋多元化，民间资金在政府债务资金中所占的比重越来越大，同时在资本市场上以公募方式筹集资金的渠道在融资方式中也越来越重要。

　第三，就债务资金利率调整而言，它随着债务融资来源结构的变化也日趋市场化。长期以来，只有民间资金的利率实行协议价格，而且还是不完全的市场公开定价，这就不能使利率有效反映地方政府的信用程度，影响地方政府的债务融资成本

　进而不能约束地方政府的负债行为，也不能激励其更加有效的利用债务资金并积极

　还债。因而，当公募方式筹集的民间资金在政府资金来源中所占比重日渐增加时，地方债利率定价的市场化也成为一种必然趋势。“2002年3月开始，东京和其他27个地方自治体有权自主进行债券发行条件的谈判”，进而在债券定价中引入了市场机制。

　第四，地方政府信用评级已成为一种趋势。随着市场在政府负债行为中发挥的作用越来越大，地方政府信用评级机制的建立和完善也越来越为迫切。比如，“日本著名的信用评级机构—‘R&I信用评级机构’于1999年开始尝试对公募发行地方债的28个地方自治体进行信用评级，截至2003年已经进行过3次年度修正。”

　我国地方政府债务态势及其国际借鉴:以财政风险为视角（财政部财政科学研究所课题组）

　韩国地方债的管理

　1.地方债的管理。地方举债必须获得中央政府批准。每年中央政府确定和发布地方举债的基本指导方针，并制定“地方筹资中期计划”，地方政府提交关于举债筹资的方案报告，其中列明筹建项目和筹资规模。大部分地方债是向中央政府举借，具体形式是先与管理国家住宅基金、农村发展特别账户、环境保护特别账户的政府部门协商，获部门批准后再提交中央政府审批。审批中，有些指标必须控制在一定的范围之内，如“偿债率”(前四年平均还本付息额/前四年平均财政收入)必须低于20%，“收支结余率”不能低于一10%。中央政府批准地方举债方案后，该方案还要由地方市政当局审批确定具体数额(只可以小于中央批准额)

　2.地方债的总体构成和规模。根据举债的不同目的，韩国地方债可分为一般账户债、特别账户债和公共企业债。一般账户债所筹资金主要用于道路及桥梁建设、公共设施修缮和救灾项目。特别账户债所筹资金主要用于住宅、供水排水和乡村企业等项目。公共企业债所筹资金主要用于地铁、水厂等项目。2001年底韩国地方债余额总规模达17.7万亿韩元，其中一般账户债、特别账户债和公共企业债分别约为7.5万亿、5.4万亿和4.9万亿韩元，比重分别为42%、30.4%和27.4%。地方债占地方税收和非税收入的比例平均为70.4%。各地方举债的情况差别甚巨，举债余额与本地财政税费收人总额之比，最高的大丘高达160.6%，最低的庆州也有32.0%。

　3.地方债的筹资来源。地方债的筹资来源主要是借款和发债券。借款可向中央政府、地方公共基金、金融机构和国外举借;债券可分为常规债券、义务债券、合同商债券和外国债券。以2001年韩国地方债的情况来看，地方债中的大部分为借款，约占86.1%，其中主要是来自中央政府和地方公共基金的借款，分别为58.6%和22.6%。韩国一半以上的地方债券采取了义务(强制)债券形式，如地方发展债、公共道路债和汉城的城市铁路债等，由机动车买主、土地开发商等在成交时购买(强制配购)。所谓合同商债券是地方政府向合同供货商付款时以一部分债券顶替，总规模不大。常规债券仅占地方政府举债总规模的4.6%，在国外发行的地方债券规模更小，为2.1%。

　巴西地方债务管理

　控制地方政府债务的主要措施。在经历了三次地方债务危机后，巴西中央政府1998

　年起果断实施财政稳定计划，全面加强地方政府债务管理，采取的措施主要有: 一是确立公共财政规则，强化财政及债务管理责任。二是完善法规体系，加强对地方政府债务的直接控制。三是建立债务定期报告制度，提高透明度。四是规定严格的惩罚措施，约束地方政府债务管理。

　哥伦比亚地方政府债务管理

　哥伦比亚是美洲地区分权程度最高的国家之一，其政府结构分为中央政府、省政府和市政府三个层级，各级政府均有自己的支出责任和自有财政资源，其地方政府总支出占全国支出的40%左右。哥伦比亚地方债务管理的主要特点有: 1.地方债务管理行政与法律手段并重。2.建立地方债务风险预警系统。3.加强对地方或有负债管理。

　国外地方政府债务管理模式：比较与借鉴（董彦岭 刘青）

　对我国地方政府债务管理改革的启示

　目前，我国地方政府或明或暗地地通过借债筹集资金，并且缺乏统一的管理及风险防范机制。因此，必须及早从体制和机制上完善地方债务管理，将债务风险锁定在可控范围内。以上各国地方政府债务管理的做法，对我国具有诸多借鉴意义。一是建立地方债务管理的法律体系。二是完善地方政府债务信息披露制度。三是建立地方政府偿债基金管理制度。

　此外，规范我国地方债务管理还应该包括一些配套措施，包括：进一步落实地方领导的责任制；按照公共财政的要求转变政府职能；加快地方投融资体制改革；进一步完善财政体制；加强政府债务审计监督；强化金融监管和约束等

　波兰的地方政府债务管理

　风险控制

　在地方政府债务融资的发展过程中,波兰建立了相应的行为规范和监督体系。在所有的中东欧转型国家中,对地方政府融资行为的规范以波兰最为严格,其地方政府财政安全程度较高。为防范地方政府债务风险,政府从预算管理、规模控制风险监控、审计监督以及透明度要求等方面着手,收到了较好的效果。

　（1）      预算管理

　1998年《公共财政法》是规范波兰各级政府预算管理的基本法律。该法规定波兰采用单式预算,政府的所有年度收入(包括债务收入)必须汇集编入总预算账户。地方政府预算支出分成经常性支出、资本性支出和偿债支出三部分,其支出总额由法律确定,不得随意突破。

　(二)规模控制。

　波兰对地方政府债务规模控制采取了需求控制与供给控制相结合的模式:需求控制主要是对地方政府举债行为的控制,供给控制则是对债务资金提供者的约束。

　1需求控制。(1)限制地方政府总规模。(2)限制地方政府举借外币债务。(3)限制地方政府

　债务偿还情况。

　2供给控制。

　(三)风险监控。

　波兰政府设置了一系列指标,对各级政府(包括地方政府)债务风险进行实时监控。(1)根据《公共财政法》,设立负债率以体现政府的偿债能力。当负债率在50%~55%之间时,将采取特殊程序予以纠错。(2)设立外债余额占债务总额的比重,监控汇率风险。(3)设立内债存续期限结构指标,防范再融资风险和利率风险。(4)其他描述性统计,包括浮动利率债务和固定利率债务份额、到期日结构和其他类似数据等。

　(四)审计监督。

　波兰最高审计办公室每年对公共财政账户进行审计,并向议会报告相关情况。最高审计办公室有权对公共财政的任何领域采取控制措施。报告中包含了对地方政府债务的举借、使用及偿付情况。

　(五)透明度要求。

　长期以来,波兰各级政府的会计与预算处理一直以收付实现制为基础。从2000年开始,波兰在政府部门的部分会计核算项目中引入了权责发生制，但预算编制和财务报告仍实行收付实现制。

　德国地方政府债务管理概况

　　五、州和市政府债务风险管理

　(一)纵向控制。

　德国州和市政府债务管理体有较强的纵向控制特征。联邦《宪法》第115条中明确规定了对政府举债要求：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；扭转宏观经济失衡时允许例外。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法。”在地方均衡制度下,州能够独立确定市政府举债额度,因此,控制市政府举债规模的法律规定在各州不同。市政府必须向联邦财政部或其相应的地区机构提交预算。这进一步提高了地方预算的透明度，也有利于上级政府对地方财政实施早期预警。极端情况下,当某市政当局出现财政困难时,财政部会拒绝批准该市的预算申请,该市将预算修改后重新提交。此外当市政府面临财政困难时,州政府须帮助市政府弥补债务缺口,避免市政府破产。

　(二)横向控制。

　除联邦和州自上而下的纵向控制之外,市政府各部门之间也在地方债务管理上形成横向制衡。地方预算部门与市政会议(市长)相互独立。市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行,未经市政会议或市长许可,地方预算部门不得改变资金用途。在每个预算年度结束后4个月内,地方市政会议(市长)必须完成

　年度财务报告,并提交给地方议会和地方审计办公室。同级审计办公室监察所有预算数据,并对市政财政状况出具审计意见。地方议会有权看到任一年度任一预算项目详细情况。

　法国的地方政府债务管理

　对地方政府债务的监督管理

　法国的政府债务完全纳入了公共预算管理,地方政府负债的形成、偿还和变更等事项必须遵守预算编制程序与原则,予以反映和报告。中央政府对各级地方政府的负债和财政运行情况的监控,主要有以下五个方面: 1议会的监控。一方面,议会通过对财政预算草案的审查批准进行法律性和事前性的监控。另一方面,预算法案通过后,议会的专门委员会和议会委托的审计法院对政府部门和事业单位的支出进行审计监督。

　2审计法院严格的司法监督。法国的审计法院是一个独立的国家机构,其主要任务是:协助议会和政府监督财政法律法规的执行,检查中央和地方政府各部门以及国有企业和事业单位(如学校、医院等)的会计账目等。各级政府部门、国有企事业单位以及国有控股企业等,都必须按时向审计法院报送财务决算以接受审查,并负责向审计法院提供有关情况。审计法院强有力的司法监督,使得各级地方政府部门在对外举债决策时均比较慎重,很少出现对外负债失控和滥发债券的情况。

　3财政部的严格监控和管理。国库司是法国财政部最重要的职能部门之一,而隶属于国库司的“债务管理中心”的主要职责是对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理,提出和实施政府债券具体运作的政策和措施等,确保各级政府债务能够及时偿还和履行对欧盟承担的义务(政府债务总额占GDP的比重不超过

　60%)等。

　4财政部派驻各省、市镇的财政监督机构的监控。一般来说,地方议会或地方政府决定采取对外举债之后,首先要征求经济和财政部派驻本地的财政监督机构的意见。在地方政府与这些派出机构的意见出现分歧时,地方政府仍然可以自主决策,但要向这些派出机构和作为经济和财政部长代表、代行财务监督官职责的省、市总出纳说明分歧意见,并自行承担全部财务责任。财政部派驻各省、市的财政监督机构,对各级地方政府的财政运行状况和负债情况适时进行监督和检查,一旦发现问题,及时向地方政府提出意见并向上级财政部门汇报。这种适时监督,确保了地方政府负债和财政运行状况处于良性状态,大大减少了诸如地方财政破产和资不抵债情况的发生。

　5金融监控。各级地方政府对外举债,除了受行政、立法和司法部门的直接监控之外,还受到银行金融机构的间接监控。法国各级地方政府均在银行设立了专门的资金账户,对外举债通常都由银行代理(除直接向银行借款外,地方政府发行地方债券一般也由银行代为发行)。这样,银行对地方政府的财政运行状况和对外负债情况非常了解,一旦地方财政运行出现风险,银行就会向地方政府提出警告,并停止为地方政府举债提供各种直接和间接代理服务。

　四、债务危机的处理

　在法国,一旦出现地方政府对外负债或发行地方债券不能够到期偿还、政府运转不灵的情况,则由法国总统的代表各省省长直接执政,原有的地方政府或地方议会宣告解散,其债务由中央政府先代为偿还,待新的地方议会和政府经选举成立后,通过制定新的增税计划逐步偿还原有债务和中央政府代为偿还的垫付资金。

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