“十三五”,时期教育服务发展回顾及“十四五”,时期教育服务面临形势

　“十三五”

　时期教育服务发展回顾 及“ “ 十四五” 时期教育服务面临的形势

　一

　“十三五”

　时期教育服务发展回顾

　( 一) 全民受教育机会进一步提升

　( 二) 教育服务的保障条件持续巩固

　( 三) 教育服务的公平性不断增强

　( 四) 教师队伍保障水平稳步提高

　( 五) 教育服务质量不断提升

　( 六) 教育服务的治理进一步改善

　二

　“ “ 十四五” 时期教育服务面临的形势

　( 一) 教育对象深刻变化

　( 二) 教育服务需求的变化

　( 三) 国家发展阶段变化对教育服务供给提出的新要求

　( 四) 教育服务自身也需要不断改进

　“十三五” 时期, 中国以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻新发展理念, 围绕公平、 质量、 效率、 可持续等目标, 持续加大教育和人力资源开发强度, 进一步补齐教育服务的短板和缺项。

　特别是 2017 年召开的中共十九大和 2018 年召开的改革开放以来第五次、 新时代第一次全国教育大会, 以 “加快教育现代化、 建

　设教育强国” 为主题, 提出了非常具有战略性的教育改革发展思路, 同时组建中央教育工作领导小组, 加强教育改革发展的统筹, 极大地推动了教育服务体系的发展。

　总体来看, “ 十三五” 至今, 教育服务的数量和质量在 “ 十二五” 的基础上又有了更大的发展, 在民生保障中的作用更加凸显。

　( 一) 全民受教育机会进一步提升

　义务教育普及成果进一步巩固, 2019 年, 九年义务教育巩固 率达 94. 8%① , 建档立卡贫困家庭的辍学学生, 从 2018 年的近 20 万人下降到 1. 1 万人。

　② 学前教育、 高中阶段教育的 “ 短板” 进一步补齐, 通过实施第二期、 第三期学前教育三年行动计划, 大力发展普惠性幼儿园 ( 包括公办幼儿园和普惠性民办幼儿园) , 通过实施专项攻坚计划, 补齐高中阶段教育 短 板, 提 高 普 及 水 平, 2015 ～ 2019 年, 学 前 教 育 毛 入 园 率 从 75. 0% 提高到 83. 4% , 高中 阶段毛入学率从 87. 0% 提高到 89. 5% 。

　① 职业教育、 高等教育进一步发展, 2018 年, 中等职业学校招生和在校生占高中阶段教育的 41. 4% 、 39. 5% , 高等职业学校招生和在校生占高等教育的 46. 6% 、 40. 1%② , 2019 年高职又扩招 100 万人并重点面向农民工、 下岗职工、 退役军人等, 高等教育毛入学率从 2015 年的 40% 进一步提升到2018 年的 48. 1% , 2020 年将超过 50% , 迈入普及化阶段。

　进一步普及的教育服务使新增劳动力平均受教育年限从 2015 年的 13. 3 年提高到 2018 年的 13. 6 年。

　( 二) 教育服务的保障条件持续巩固

　在 “十二五” 期间 (2012) 实现财政性教育经费支出占 GDP 比例达到 4% 的基础上, “十三五” 时期, 按照两个 “只增不减” ( 一般公共预算教育支出只增不减、 生均公共预算教育支出只增不减) 的要求, 财政性教育经费继续稳步增加, 2018 年达到 3. 7 万亿元, 比 2015 年增长 9. 5%③ , 占 GDP 比例达 4. 11% , 连续 7 年保持在 4% 以上, 这在国家财政收入增幅整体趋紧的情况下非常不容易。

　其中以项目形式投入的公共教育资源, 对于抬高教育的底部、 改善教育服务的保障条件, 发挥了支柱作用, 特别是 2013 年启动的旨在改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件的重大工程项目, 到 2018 年底已总计投入 5426 亿元, 99. 8% 的义务教育学校 ( 包括教学点) 办学条件都达到了满足基本教学和生活需要的 “20 条底线” 要求。

　① 这是新中国成立以来义务教育史上单项投资最大的工程, 农村义务教育学校特别是贫困地区农村学校办学条件焕然一新, 为让人民群众享有公平而有质量的教育奠定了物质基础。

　在公共教育投入的带动下, 全社会教育投入有了很大的增长, 2018 年, 教育经费总投入达 4. 6 万亿元, 比 2015 年增长 27. 7% 。

　全国超过 2 /3 省份建立了各级各类教育生均拨款标准和公用经费基准定额标准,各级各类生均教育支出逐年提高。

　2018 年, 全国幼儿园、 普通小学、 普通初中、 普通高中、 中等职业学校、 普通高等学校生均教育经费总支出分别达到 10648 元、 12733 元、 18481 元、 20441 元、 19742 元和 36294 元。

　同时,教育信息化建设也进一步加强, 6. 4 万个教学点实现数字教育资源全覆盖,边远贫困地区开

　不齐、 开不好课的问题得以解决。

　② ( 三) 教育服务的公平性不断增强

　“十三五” 时期, 义务教育在巩固普及成果的基础上, 以标准化 ( 包括学校建设、 教师编制、 生均公用经费基准定额、 学校基本装备配置等标准)为抓手, 继续朝着均衡发展的目 标稳步迈进, 到 2018 年底, 92. 8% 的县级单位、 16 个省级单位实现全域义务教育基本均衡 ③ ; 同时, 政府积极回应教育民生关切, 就规范大城市义务教育学校招生、 校外培训机构进行专项治理, 取得初步成效。

　“十三五” 期间, 中国继续把教育扶贫作为精准扶贫的优先工作, 按照 “两不愁三保障” ④ 的脱贫标准, 兜底线、 补短板, 着力提高集中连片特困地区基本公共教育服务水平。

　以 2016 年印发的 《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》 为标志, 通过 150 多项具体措施补齐中西部教育短板, 并开展督导评估监测。

　学生资助体系进一步健全, 惠及面不断扩大, 资助更加精准, 2018 年总共资助学生 9801. 5 万人次, 资助金额 2043. 0 亿元 ① , 从制度上进一步保障了 “ 不让一个学生因家庭困难而失学” 。

　营养改善计划惠及农村义务教育学生 3700 万人, 受益学生的身高、 体重和贫血率等指标都有了显著改善, 也减轻了贫困生的家庭经济负担, 带动了当地农业产业发展。② 80% 以上的进城务工人员随迁子女在义务教育公办学校就读, 并能在当地参加升学考试, 留守儿童关爱服务体系也不断健全, 接受学历教育的少数民族学生、 女学生的比例, 与人口自 然比大致相当。

　③ 2018 年, 保障贫困地区农村学生上重点大学的

　定向招生专项计划( 包括国家、 地方、 高校等专项计划) 共录取 10. 38 万人, 比 2015 年增长 38. 4% , 2019 年进一步扩大到 11 万余人。

　④ ( 四) 教师队伍保障水平稳步提高

　以 2018 年出台的 《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》 为标志, 教师队伍向着高素质专业化创新型方向发展。

　教师待遇整体上稳步提升, 2018 年, 城镇教师行业年平均工资为 92383 元 ( 月 均约 7699 元) , 比 2015 年提升了 38. 7% , 在全国十九大行业中排名第七位 ⑤ ; 基础教育教师学历基本合格, 小学和初中专任教师中具有本科及以上学历的比例分别达到 59. 12% 、 86. 22% ; 34. 2% 的职业院校的专任教师为 “ 双师型” 教师 ⑥ ; 各级学段生师比也有了大幅提高。

　以 2015 年国办印发的 《乡 村教师支持计划(2015—2020 年) 》 为标志, 改善乡 村教师地位待遇有了实质性突破, 在生活补助、 统一城乡编制标准、 交流轮岗、 职称评聘倾斜等方面出台了一系列含金量很高的政策措施。

　其中, 乡 村教师生活补助全部覆盖连片特困地区,2018 年人均月 补助额为 324 元 ①, 加上持续实施的特岗教师、 国培计划、 师范生公费教育、 农村教师周转房建设等, 以及开展优秀退休教师到农村讲学的专项计划, 进一步稳住了乡村教师队伍 ( 五) 教育服务质量不断提升

　2014 年, 教育部在 《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》 中明 确提出, 将组织研究提出 各学段学生发展核

　心素养体系,明确学生应具备的适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力。2016 年, 《 中国学生发展核心素养》 正式发布。

　国家组织开展义务教育质量监测, 并于 2018 年发布首份 《 中国义务教育质量监测报告》, 为改善教育服务质量提供基本参考。

　相比 2015 年中 国的北京、 上海、 江苏、广东在国际学生评估项目 ( PISA) 测试中仅获第十, 中国在 2018 年测试中获得了全部 3 项科目 ( 阅读、 数学、 科学)第一的成绩, 显示出 中国基础教育的长足进步。

　职业院校学生实践能力 不断提升, 中 职毕业生就业率持续保持在 95% 以上, 高职毕业生半年后就业率超过 90% , 近 70%的职业学校毕业生在县市就近就业。

　② 将 “211 工程” 和 “985 工程” 等重点建设项目统筹为 “双一流” 建设, 继续以重点建设的方式支持若干所大学和一批学科进入世界一流行列, 同时引导部分地方普通本科高校向应用型转变。

　高校获国家科技三大奖占比稳定在 2 /3 以上, 产出一批具有国际影响力的标志性成果。

　高校进入世界排名前列数量显著增加, 近 100 个学科进入世界前 1‰ ( 六) 教育服务的治理进一步改善

　“ 十三五” 时期, “ 放管服” 改革和 “ 管办评” 分离深入实施, 督政、督学、 教育监管和质量评价不断强化, 教育管理的省级统筹进一步加强,对省级政府履行职责的评价逐步制度化。

　考试招生制度改革方面, 依据统一高考成绩、 高中学业水平考试成绩以及参考学生综合素质评价, 改革高校选拔录取方式, 推行初中学业水平考试和综合素质评价, 完善高中学业水平考试、 规范高中学生综合素质评

　价、 减少和规范高考加分、 高职院校分类招考、 完善和规范自 主招生等。

　办学体制改革方面, 2016 年 11 月 修订的 《民办教育促进法》 明确民间资本可以举办营利性民办学校, 确立了对民办学校按照非营利与营利实行分类管理, 为破解多年来困扰民办教育发展的法人属性、 产权归属、 扶持政策等瓶颈问 题提供了 法律前提。

　到 2018 年底, 民 办 学 校 数、 在 校 生 数 占 全 国 学 校 总 数、 在 校 生 总 数 的 35. 4% 、 19. 5% 。“十三五” 以来, 仅仅从发展指标上看, 中国教育服务的发展水平已经达到同期中上收入国家平均水平。

　① 但是, 中国教育服务体系还不能说已经十分完善, 当前教育服务供给还不够充分, 制度体系还有短板, 事业发展也很不均衡, 既有接近世界发达国家水平的地方, 也有基础相当薄弱的地区。而且, 在教育服务供求矛盾尚未根本解决、 教育普及尚未全面实现的情况下, 又面临着个性化、 多样化需求以及终身学习、 自 我学习需求不断扩大的新要求。

　从教育服务自 身看, 单一的评价制度导致的升学教育导向仍然没有扭转, 这种教育模式背离了教育规律和人才成长规律, 相当程度上忽视了人的现代化所需要的创新精神、 批判思维、 公民素养的培养, 不仅难以适应经济发展阶段变化对人才的培养要求, 也损害了学生身心健康。

　近年来, 围绕教育服务的民生焦虑, 在某些领域和人群中还有持续升级的趋势, 需要引起高度关注。

　二

　“ “ 十四五” 时期教育服务面临的形势展望

　“十四五”, 中国教育面临的外部发展形势总体仍然是好的。

　根

　据有关预测, 2035 年前中国经济总量和人均收入水平仍将持续提升, 2022 年人均 GDP 将达 1. 33 万美元, 进入高收入社会, 2025 年 GDP 将超越美国,成为世界第一大经济体。

　① 如果保持这样的势头, 中国民生保障的目 标将面临转折性变化, 即从过去的基本生活保障向美好生活保障跃升, 教育作为满足更高需求的社会服务, 无疑将有很大的发展空间。

　同时, 随着国情和发展阶段的变化, “十四五” 时期, 教育服务体系建设也面临着一些新的要求和挑战, 需要考虑以下因素。

　( 一) 教育对象深刻变化

　中国已经建成的包括 51. 9 万所学校、 1670 多万名专任教师、 2. 76 亿名在校生的教育体系是世界上规模最大的教育体系, 为近 14 亿人口 提供教育服务。

　但是, 教育服务的对象不是整齐划一、 一成不变的, 而总是多样化、动态变化的。

　预计 “ 十四五” 时期, 中高收入学习者将进一步扩大, 未来十年中等收入群体有可能从目前的 4 亿人增长到 8 亿或 9 亿人, 占到人口 总数的 60% 以上, 2025 年, 城镇人口规模将达到 9 亿以上, 城镇化率将达 2 /3 左右, 他们对教育服务的需求和期待更高; 流动学习者进一步扩大, 将会有2 亿多进城务工人员以及 1000 多万个与他们随迁的子女, 还有近 1000 万个留守儿童, 需要获得公平有质量的教育服务。

　社会学习者持续增加, 2025 年 60 岁以上的老年人口将突破 3 亿, 还有 7 亿多就业人员, 他们接受继续教育、终身学习的愿望将逐步增强, 企业、 社会、 家庭对教育的重视程度日 益提高,也希望通过各种方式参与

　教育服务过程; 在线学习者进一步扩大, 越来越多的人在学校、 课堂之外的网络上学习知识和技能; 相对贫困的学习者将持续存在, 即使 2020 年农村贫困人口按现行扶贫标准全部脱贫后, 仍然有数以千万的相对贫困的人口 需要通过接受教育提高自 身发展能力、 改变家庭命运。可以预见, 教育对象的变化将给教育体系、 结构和布局提出严峻挑战。

　( 二) 教育服务需求的变化

　“十四五” 时期社会经济发展水平的持续提升将进一步增强社会需求的多样性、 全面性。

　全社会消费增长点将加快从生存性需求向教育、 卫生保健、 旅游、 住房改善等发展性需求转移, 消费方式从模仿型排浪式向个性化和多样化、 定制化转变 ① , 越来越呈现中产化社会、 网络社会、 汽车社会的特征, 由此导致的巨大的学习教育需求, 将构成教育服务体系扩张的强大动力。

　而且, 中国逐步迈向高收入社会后, 各类社会群体对高质量、 多样化的教育需求也日 益急切, 个性化的自 我学习越来越普遍, 对学习资源、 途径、时间、 场所、 方式、 节奏等自 主性要求越来越强, 对学校、 教师、 专业、 课程的选择性也越来越强, 教育服务的评价更趋多元、 主观, 评价导向从工具属性向价值属性延伸, 评价的心理预期、 目 标参照从 “ 水平高低” 向 “ 更加满意” “获得感更强” 拓展。

　当然, 我们也要看到, 与不断升级的教育服务需求相比, 中国仍然是世界上最大的发展中国家, 仍然处于社会主义初级阶段, “穷国办最大教育” 的国情没有根本改变, 教育供给如何更好适应教育社会需求的变化, 也面临着

　艰难的政策选择。

　( 三) 国家发展阶段变化对教育服务供给提出的新要求

　教育服务虽然就其直接目的来说是民生保障事业, 但是由于其在提升人力资本方面的独特作用, 教育服务供给不仅要尊重满足社会的需求, 也要充分考虑国家整体发展的需要, 增强适应性、 协调性。

　②当前, 中国经济仍然处在爬坡过坎的追赶阶段, 能否沿着减速换挡、 提质增效的 “ 新常态” 跨过中等收入阶段, 向高收入社会稳步迈进, 教育和人力资本的主动调整十分关键, “十四五” 有可能是一个重要窗口期。

　首先, 由于劳动年龄人口进一步不可逆的减少, 可能从 2020 年的 9 亿人降低到 2035 年的 8 亿人, 必须提供更高强度的人力资本投资, 才能维持人力资源总量增长 ① , 为经济持续发展提供基础条件。

　从微观上看, 中国经济发展到今天, 正面临着与经济起飞早期完全不同的约束条件, 特别是随着资本边际收益逐渐降低以及不可避免的劳动力成本快速上涨, 如果大量低人力资本水平的人口 无法适应高工资、 高效率的经济活动, 特别是难以进入城市正规劳动力市场 ② , 经济增长和城市化就会停滞, 加上自 动化和人工智能深入发展导致的技术技能需求的变化, 对人口 就业造成进一步的冲击 ③, 甚至会威胁社会稳定。

　④ 对此, 比较一致的认识是, 必须以持续的教育投资提供强大的人力 资本和智力资源, 加快实现要素升级, 并为现代社会努力 培养有参与意愿、 有参与能力的合格公民, 才能顺利跨越中等收入发展阶段。

　⑤ 当然, 教育投资结构也要与所处的发展阶段、 劳动力需求结构、 资源禀赋相匹配, 选择适

　宜的干预路线 ⑥ , 注重多种政策间的协调配套, 使人才培养结构与经济社会转型升级相适应, 切实将教育与人力 资本优势转化为发展经济和改善民生的实效。

　⑦ ( 四) 教育服务自身也需要不断改进

　教育发展不等于一般的教育普及, 教育作用的发挥不仅仅取决于教育服务的数量, 也取决于教育服务自 身的实现形式。

　事实上, 更加普及的教育虽然扩大了受教育人数, 特别是增加了弱势群体的受教育机会, 但是如果教育服务的公平性不足、 质量不高, 不但不能促进受教育者人力资本的提升, 反而会使普及成果丧失, 甚至产生副作用。

　比如近年来的一些研究发现, 导致许多地方学生辍学的原因, 既有交通不便导致的上学难、 社会文化习俗等,更多的是因为学习困难或厌学。

　还有近年来由于劳动力需求结构变化产生的熟练劳动者和非熟练劳动者的工资趋同, 可能导致对正规教育的负激励, 这对于改善人力资本结构极为不利。① 此外, 在保持教育增长和提高质量的同时, 教育资源与机会分配的公平性也同等重要, 因为不平等的教育往往加剧社会分配结构的固化, 既不利于市场竞争机制的形成, 也不利于知识和科技在不同收入阶层间的扩散, 最终阻碍劳动生产率在全社会的提升。

　相反, 改善教育资源配置不充分的地区、 学校和学段的教育质量, 有助于进一步挖掘教育发展潜力, 使教育公平和教育质量同时得以提高。

　②应该说, 对 “十四五” 以及中国迈向现代化的更长一个时期里教育发展面临的形势, 国家决策层较早就有了比较准确的研判和系统的战略谋划。

　2010 年的

　《教育规划纲要》

　从普及、 公平、 优质、 体系完备等方面初步勾勒出了教育现代化的特征; 2018 年召开的第五次全国教育大会以及随后颁布的 《中国教育现代化 2035》, 则进一步从质量、 公平、 结构、 服务能力以及更具体的理念、 内容、 方法、 体系、 制度、 治理等方面对 2035 年实现教育现代化的目标进行了新的概括, 这也与国际社会的教育主张高度呼应。

　比如 2015 年联合国教科文组织发布的 《仁川宣言》 和 《教育 2030 行动框架》提出 2030 年全球教育的总体目标是 “ 确保包容和公平的优质教育, 让全民终身享有学习机会” ( 联合国 17 项可持续发展目 标之一) 。

　当然, 实现这些目标需要分步实施、 有序推进, 既尽力而为, 又量力而行, 就 “ 十四五”时期而言, 笔者提出如下目标。

　一是全民终身学习体系更加完善。

　适应全民学习、 终身学习的要求, 现有教育服务体系的短板进一步补齐, 重点是向全人群和全生命周期拓展, 特别是充分利用互联网、 大数据手段, 打破时空界限和教育对象的限制, 创新教育服务业态 ① , 教育供给更加充分, 家庭教育指导服务体系、 产教融合的现代职业教育体系、 非学历继续教育体系、 社区教育体系、 老年教育体系充分发展, 沟通各种教育服务和学习成果的平台逐步完善, 人人、 时时、 处处可学的教育服务体系初步建成。

　。

　二是公共教育服务体系更加均衡。

　教育优先保障地位更加牢固, 公共教育投入向农村贫困地区以及基础教育、 职业教育倾斜。

　教育资源配置更加精准, 教育服务的可及性进一步提高, 贫困学生、 残疾

　学生、 少数民族学生的受教育权利得到更好保障, 基本公共教育服务对常住人口全覆盖。

　城乡义务教育实现一体化发展、 区域内学校差距显著缩小, 学前教育、 高中阶段教育向着普及、 均衡方向发展, 适时纳入义务教育范畴。

　三是教育服务质量更加改善。

　科学的教育质量观逐步树立, 教育服务的保障条件更加坚实, 教育服务形式更加丰富多样, 教师素质和专业能力进一步提升, 以发展素质教育为导向的考试招生制度和评价监测制度不断完善,引导政府的教育治理、 学校的办学实践、 教师的课堂教学朝着促进学生全面而有个性的发展方向用力, 学生的实践动手能力、 合作能力、 创新能力培养不断加强。

　。

　四是教育制度和治理体系更加成熟定型。

　教育法律法规体系进一步完善, 教育决策科学化、 民主化、 法治化水平进一步提升, 政府职能进一步转变, 政府监管、 学校办学、 社会评价、 智库咨询的体制逐步定型 ②, 教育规划、 标准、 督导、 评价、 行业监管、 经费投入、 教师专业化管理等制度不断健全, 教育管理效能不断增强, 现代学校制度建设取得积极进展, 学校和教师的活力进一步释放, 社会参与教育更加充分。