规制行政自由裁量权滥用法律思考,司法审查

　规制行政自由裁量权滥用的的法律思考_司法审查

　论文导读:：防止行政自由裁量权的滥用,必须对行政自由裁量权进行一定的控制。行政自由裁量权的滥用表现。为法院对行政自由裁量权进行司法审查提供了法律依据。论文关键词：行政自由裁量权，滥用，司法审查

　自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。自由裁量权无论是对于行政机关还是对于社会而言,都犹如一把双刃剑,行政自由裁量权是行政管理的能动性实现所必需的,但这种权力在行使过程中又可能对行政法治构成威胁。为实现依法行政，防止行政自由裁量权的滥用,必须对行政自由裁量权进行一定的控制。所以，探讨如何适当的合理充分运用行政自由裁量权具有积极的现实意义。

　一、行政自由裁量权的概述 行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言，简单可以理解为：行政机关在法律规定的范围幅度内，享有一定的选择权。即行政机关可以自由的或根据自己最佳判断作为或不作为以及如何作为的权力。粗略看来，可以分为广义和狭义两种，广义的行政自由裁量权是指行政机关做出行政行为时具有选择余地的各种情况。狭义的行政自由裁量权认为，行政机关具有选择余地的情况有两种：一种是在法规的假定条件有不确定的法律概念，在不确定的法律概念下行政机关可能会有某种选择或判断余地，一种是法律规范的处分部分有裁量余地，只在后一

　种情况下才会出现自由裁量权问题。广义的概念占据主导地位。

　行政自由裁量的实质在于赋予行政机关和行政人员一定的判断和选择余地，这意味着在行政裁量范围内行政机关和行政人员拥有了一定的自由度。行政机关和行政人员不必像作羁束行政行为那样拘泥于法律的严格规定。但是，行政自由裁量权的自由不是绝对的，它具行政权的国家意志性，法律性的一般特点司法审查，有其标准和目的，受一定限制。自由裁量是在法律法规的一定范围内的自由裁量，而不是完全没有边际的裁量，与毫无准则的限制亦不同。

　二、行政自由裁量权的滥用表现 任何事物都具有两面性，权力本身就是双刃剑：一方面如果合理和合法使用它会产生积极的影响，另一方面滥用权力会产生消极的影响。行政自由裁量权也是如此。戴维斯曾说：自由裁量权像斧子一样，当正确使用时是件工具，它也可能成为伤害或谋杀的凶器。一切权力都易滥用，这是千古不易的一条经验。行政自由裁量权的滥用是指行政自由裁量权的行使违背了公平，理性等法律原则，侵害了相对人的合法权益。行政自由裁量权极易被滥用，这是由其特点所决定的。行政自由裁量权具有选择性和任意性的特点，在法律规定的范围内，行政机关工作人员可以以相对自由的决定作为或不作为核心期刊。同时，法律关于行政自由裁量的规定过于笼统和原则，这就会产生许多自由的空间，行政机关在这些自由空间里的行为表面上看是合法的，因为它没有超过法律的原则性规定。行政机关借着合法的外衣就会为了自己的利益滥用自由裁量权。此外，在执法的过程中，有的行政机关工

　作人员把自由裁量权看作任意裁量权，似乎法律赋予了选择的权力就可以任意选择，只要没有超出法律的范围就都是合法的。这种认识显然是错误的。行政自由裁量权的滥用主要表现在下述几个方面：

　（一）裁量行为畸轻畸重 所谓畸轻畸重是指在法律规定的范围和幅度内选择明显有失公正的措施。我国很多的法律法规中都授权行政机关在法定的范围、幅度内有自由选择的方式。行政机关的处罚措施应公平地施加于相对人,才能使自由裁量行为与相对人的具体情况形成一定的比例,做到标准基本统一、合理公正。否则,就会出现行政机关的具体措施与相对人的具体情况间的畸轻畸重,造成自由裁量权的滥用。

　（二）对法律法规的解释弹性过大 在有些法律法规中，立法弹性较大，意味着行政机关适用时有一定选择和解释的自由。行政机关在选择和解释这些弹性规定时，必须根据法律法规的立法精神和目的，遵循惯例和先例，使之成为有一定标准和原则的规则。只有这样,社会才能稳定正常，行政相对人对行政机关活动的预测才会有一定的标准或参照系数。否则，就会形成行政机关对自由裁量权的滥用。

　（三）职责履行不到位我国现行的法律法规中,对履行法定职责有时限要求的有两类：一是行政许可行为；二是行政保护行为。对于这两类行为中，法律法规的时限规定司法审查，有的明确,有的含糊。但无论哪种情况，行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权利。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行

　法定职责的行为大有其在。这种行为也是对自由裁量权的滥用。

　（四）自由裁量行为前后不一致 行政机关及其工作人员基于法律的规定和立法目的的要求，为使社会生活形成一种比较稳定的秩序，在具体行政行为中采取措施时，同样的措施应针对事实、情节、后果相类似的行为,使行政相对人能够预测自己的行为结果。但由于一些行政机关及其工作人员在作出选择和决定时从本单位、本地区的利益出发以及考虑到某个人的政治、经济等社会背景,对同样的事情或行为处理起来区别对待，前后不一致。

　三、规制行政自由裁量权滥用的途径 权力的授予与控制总是同时存在的，行政自由裁量权也不能例外。对自由裁量权进行有效的控制，应当遵循两个价值目标：其一是使行政自由裁量权能够有效地运作，从而使行政管理发挥应有的效能；其二是防止行政自由裁量权的行使者滥用权力，从而保障公民的合法权益不受侵犯。只有遵循这两大价值目标才能既保证行政效率，又能实现行政正义。

　当前根据我国的实际与问题，对行政自由裁量权进行有效的控制，重点应当从以下几个方面着手：

　（一）立法方面的控制 首先，应当提高立法技术与水平，加强法律的合理性与可操作性，从根源上控制行政自由裁量权的滥用。

　其次，要从程序上控制自由裁量权。加强行政程序立法对自由裁量权的方式、期限和步骤等方面加以控制是提高行政效力,保证行政活动

　合法性的一个有效途径。建立行政情报公开制度、听证制度、告知制度、职能分离制度、不单方面接触等制度和制定出一部统一的《行政程序法》是势在必行的。

　再次，要加强行政责任制方面的立法,提高行政行为人的责任和法律补救。进一步明确、规范、提高行政主体的责任，使其既享有自由裁量权又要履行相应的法律义务。

　（二）执法方面的控制 行政自由裁量权的主体是行政主体，而具体实施者是行政主体工作人员，因此，在执法层面对行政自由裁量权进行控制，是解决行政自由裁量权被滥用的有效途径。

　行政主体工作人员综合素质的高低，是影响行政自由裁量权正确行使的重要因素。因此，应当全面提高行政主体工作人员的思想道德、文化水平、业务素质、思维能力、工作责任等，使行政主体工作人员在其行使行政自由裁量权时受到其素质的支配司法审查，进而使其行为自动服从法律，服从事实。由于我国行政执法人员普遍是非法律专业人员,文化程度偏低,政策水平不高、业务素质有待进一步提高,所以加强专门培训必将有助于行政执法人员合法、合理的行使自由裁量权。培训工作可以围绕以下几个方面展开:一是职业道德培训；二是职业角色培训,尤其是帮助行政执法人员认识自己不仅仅是“法律的喉舌”, 而且在特殊情况下还是“立法者”； 三是专门知识和技术的培训,帮助行政执法人员了解什么是行政自由裁量权,在什么情况下有权裁量,自由裁量时借助于哪些相关因素, 考虑如何做到在冲突的因素之间进行权衡等；四是建立健全行政执法责任制,将执法质量和执法者个人

　责任联系起来,提高行政执法人员的业务水平及责任心,保证执法质量。

　除此以外，还应全面推行国家公务员制度, 加速行政管理的制度化。从公务员的选拔、考核、录用、培训、奖励、晋升、身份保障、薪金退休待遇等方面,保证执法人员在具体行使自由裁量权时不至于过多的考虑涉及其个人生活和前途的相关因素, 保证他们能具有高品位的道德素质和业务素质,抑制和减少官僚主义, 防止自由裁量权的异化。例如，《中华人民共和国公务员法》第十一条规定，公务员应当具备下列条件：具有中华人民共和国国籍；年满十八周岁；拥护中华人民共和国宪法；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有符合职位要求的文化程度和工作能力；法律规定的其他条件。行政主体工作人员只有具备以上条件，才有可能正确行使行政自由裁量权。

　（三）司法方面的控制 《中华人民共和国行政诉讼法》的实施，为法院对行政自由裁量权进行司法审查提供了法律依据。但是，司法审查的范围仅局限于该法第五十四条规定的“滥用职权”和“行政处罚显失公正”两个方面核心期刊。随着我国市场经济与民主法治的发展，司法审查的范围应当逐步扩大，一部分尚未接受司法审查的行政自由裁量行为也应当纳入司法审查程序。

　第一，建立合理的司法审查制度。《行政诉讼法》第 5 条规定了人民法院审查具体行政行为合法性的原则，人民法院通过行政诉讼依法对被诉行政机关的具体行政行使司法审查权，审查的主要内容是具体行

　政行为的合法性而不是不适当性。

　但是，这并不是说人民法院对自由裁量权就无法进行司法监督了。如前所述，行政机关所拥有的自由裁量权渗透到作出具体行政行为的各个阶段，由于不正确地行使自由裁量权，其表现形式主要有滥用职权、拖延履行法定职责、行政处罚显失公平等，所导致的法律后果是人民法院有权依法撤销，限制履行或者变更具体行政行为。

　然而，审查具体行政行为合法性的原则，表明了人民法院的有限司法审查权。当前，我国正在大力加强社会主义民主和法制建设，强调为政清廉，人民法院应当充分发挥审判职能作用，在这方面要有所作为。一方面要严格依法办案，即要保护公民、法人或者其他组织的合法权益，又要维护和监督行政机关依法行使行政职权，克服畏难思想和无原则的迁就行政机关。另一方面要完善人民法院的司法建议权，对那些确实以权谋私者，或者其他违法违纪者司法审查，人民法院无法通过行政诉讼予以纠正的，应当以司法建议的形式向有关部门提出，以维护国家和人民的利益。

　第二，重新界定行政权与司法权的关系。

　根据我国现行的国家机关体系，虽然司法机关独立于行政机关或行政主体，但是，行政机关或行政主体仍然具有干预司法机关依法行使职权的可能性。因此，司法机关对于行政主体滥用行政自由裁量权的行为不可能进行完全有效的监督与控制。我国应该逐步建立相应制度，真正确立司法机关的独立地位，维护司法机关的权威。

　（四）行政方面的控制 一是建立健全行政执法责任制。通过行政执法责任制，把执法质量与

　执法者个人责任联系起来，从而提高执法人员的责任心和业务水平，保证执法质量。

　二是加强行政复议工作。行政复议是一种规范化的内部的监督形式，较之行政诉讼，它的突出特点是：监督范围广泛，监督程序简便。它不但可以审查具体行政行为的违法性，而且可以审查具体行政行为的适当性。复议机关对自由裁量行为不仅可以给予全面的审查，而且可以直接行使变更权，纠正任何违法和不当行为。但目前要大力纠正行政复议中存在的“官官相护”的问题。

　参考文献：1、王岷灿：《行政法概要》，北京法律出版社，1983 年 2、杨建顺：《论行政裁量与司法审查》，《法商研究》，2003 年第 1 期 3、鲁彩荣：《论行政自由裁量权的规范》，《行政与法》，2003 年 10 月 4、姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社 5、罗尔夫?斯特博：《德国经济行政法》，中国政法大学出版社，1999 年 6、游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》，《中国法学》，1990 年