世界银行财产登记指标方法论变迁进路及启示

　摘要：研究目的：考察世界银行营商环境评价报告财产登记指标的方法论发展脉络，研究对于中国不动产登记的启示意义，助益当前不动产登记立法进程。研究方法：比较分析和解释方法相结合。研究结果：世界银行财产登记指标评价的方法论体系变迁进路，可以清晰划分为 4 个阶段：财产登记指标的萌芽新生阶段、效率至上的单一价值导向阶段、兼顾质量的双重衡量标准阶段、延伸平等的多元评价体系阶段，不同阶段评价内容对于中国不动产登记的理论和实务、程序设计以及实体权利方面启示意义显著。研究结论：方法论进路变迁是世行价值权衡的结果，处理其中价值内容复杂化、价值目标多元化的内在冲突，应避免价值泛化，把握登记核心价值，在确保登记安全的前提下提升效率，营造友好营商环境。

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　引言

　 自 2004 年开始，世界银行主导对全球 100 余个经济体进行营商环境评价，发布年度营商环境报告（Doing Business Report）。该系列报告在世界范围内影响广泛，对于境外投资具有风向标作用，直接推动多个经济体以其评价指标为导向实施改革。与此同时，中国政府也高度重视优化营商环境相关工作，致力于为企业营造良好发展环境。随着营商环境报告影响力日隆，学界相关研究随之展开。整体来看，经济学和管理学领域研究相对丰富，法学领域研究较为匮乏。同时由于对世行评价体系认识

　不足导致得分偏低，未能准确反映实际的状况多有发生。习近平强调，法治是最好的营商环境。法学研究是优化营商环境不可或缺的重要维度。针对世行评价方法论研究的重要性尤为显著，然而，当前学界对此研究尚不充分。本文以世行评价体系指标之一财产登记作为研究对象，通过研读世行历年营商环境报告，发现该项指标评价方法论的动态演变过程，着力探究其背后的基本逻辑，完善现有营商环境研究中财产登记指标内容。同时拓展不动产登记领域的既有研究，从世行评价层面提供比较视角，助益中国当下的不动产登记立法工作。

　 对此问题的探讨，具有多重面向的价值意义。从立足当下的应对策略方向出发，有利于明确规则，继而有的放矢地推出优化举措，助推提升中国营商环境便利度分数，以期吸引全球资本，促进经济发展；从着眼长远的完善立法角度考虑，世行评价体系打开新的视角，从立法论维度审视中国不动产登记立法进程。在理论层面，有助于清醒认知不动产登记制度在整个物权体系中的准确定位以及核心价值，具有正向调节作用；在实务层面，世行倡导的登记数字化思路、登记信息透明化等内容，对于中国登记技术操作具有积极借鉴意义。对于世行评价，既不能闭关锁国、自说自话、罔顾国际评价，又要警惕大跃进式地一味迎合世行标准，本末倒置。本文尝试提供一个客观冷静的理性视角看待世行评价，吸纳有益因素，择善而从，为我所用。

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　财产登记指标的评价内容以及范围界定

　 财产登记指标是世界银行营商环境评价系列指标之一，主要用以评价私营企业之间转移不动产的难易程度，同时衡量各个经济体对于土地登记质量的管理水平。《2020 年世界银行营商环境报告》显示，在 190 个经济体中，中国营商环境整体水平位列第 31 位，其中财产登记单项指标排名第 28 位。

　 2.1 世行评价的目的及其采用方法

　 财产权利具有重要意义，设计制度予以保护十分必要。但是当今世界各国的产权保护制度选择却并不相同。有鉴于此，差异化的安排提供了比较的基础和改进的可能，世行评价的基本出发点即是源自于此。正如世行行长 DAVID R MALPASS 所言，营商环境评价报告作为一种工具，服务于政府优化政策设计；通过定义优秀实践案例、提供进步国家地区的样本标杆，以及展示潜在的挑战，激励制定者重新审视和思考既有规范和政策。

　 在以上评价目的指引下，世行评价报告致力于在全球范围内呈现量化可比的评价结果。评价方法主要采用标准化案例情景的基本模式，限定交易条件，通过问卷设计，反映企业财产登记过程中的各项指标表现情况；信息采集主要考察经济体现行有效的商业相关法律法规、规范性文件以及实际发生的案例，通过细化指标分别赋以不同权重，加权平均计算最终得分。

　2.2 世行评价内容限定

　 世行限缩了财产登记中的“财产”内容，聚焦于不动产。评价立足私营部门商业经营活动的实际，从需求侧出发，在财产的基本分类形式中，一般而言，动产通常价值较低，不构成私营部门的核心财产；无形财产虽然价值较高，却呈现出比较强烈的行业特征，对于部分特定行业，尤其是信息技术、文化传媒等领域，构成其核心财产，但是在一般的传统行业中，并不具有代表性和可比性。基于以上考量，为构建一个在世界范围内具有较强可比性且可操作的评价体系，相对明智的选择是以不动产作为讨论对象。世行对于财产内容的限定，同时进一步佐证了本文通过世行财产登记指标的评价方法对中国不动产登记立法提供参考的可行性。

　 3 财产登记指标评价方法论变迁进路回顾

　 世行评价财产登记指标所使用的方法论体系并非一成不变，而是呈现出一个动态变迁过程，大致可以分为 4 个阶段。

　 3.1 萌芽新生的财产登记指标（2004—2005 年）

　 2005 年世行营商环境评价报告新增财产登记指标相关内容评价，连同执行合同指标、保护投资者指标，共同作为对各个经济体在保护财产权利方面表现的重要考量。以上三项指标侧重保护的财产权利类型不同、路径各异，财产登记指标更关注衡量对

　于私营部门不动产物权属性权利的保护。土地和建筑物占大多数经济体总体财富的二分之一到四分之三，其他任何财产的重要性难以与其比肩，保障不动产产权意义非凡。产权保护对于私营部门尤为重要，以中国《物权法》颁布作为研究案例，相比较具有政治背景的公司，有形资产较多、内部现金流较低、具有较好发展潜力的私营部门得益于物权法制定的保护作用更为突出。这种作用体现在债权的有效保护、防范政府征收风险等多个层面。产权安全程度更高的国家，私营部门可以获得更好的配置资源。一项在尼加拉瓜的调查表明，正式的财产权利不仅有利于增加产权人的投资意愿，而且助推土地增值幅度达到 30%，效果显著。

　 但是，对于财产权利的保护并不是一个自然的存在，而是政策选择以及社会制度共同作用的结果。由于当前世界各个经济体社会制度以及政策选择差异性的客观存在，产权保护的程度也必然有所不同，评估工作的必要性更加凸显。土地权利的规范化可能并不是一种万全之策，而是应该在基于政策、社会以及治理环境等因素进行审慎认知基础上作出判断。因此，对于土地行政管理系统的实际表现进行评价是必要的，也是可行的。

　 3.2 效率至上的单一价值导向阶段（2005—2015 年）

　 指标设计遵循美国管理学家弗雷德里克·温斯洛·泰勒科学管理理论中的重要组成部分：工时 —动作研究的主要成果。1908 年在福特汽车工厂的实验证明，程序细分、责任到人的运作方式，

　能够有效提高工作效率，降低生产成本。泰勒的理论结束了之前仅仅依靠经验、不存在客观标准衡量工作任务的历史，开创了管理科学化的新局面。1986 年，秘鲁经济学家赫尔南多·德索托进一步将该项研究应用于政府部门，通过记录官方程序来测评设立企业的难易程度，扩大了科学管理理论的适用边界和范围，开始进入公共领域开展评价。世行借鉴了泰勒以及德索托的研究结论，对于财产登记过程进行程序细分，设计“程序”指标，以程序个数为单位进行计量。在此基础上，记录每个程序所需时间以及花费，以加总结果作为“时间”和“成本”指标的评价结果。效率价值通过程序、时间、成本三个二级指标分别以个数、天数、百分比的形式进行量化衡量。

　 程序指标评价财产登记过程中与外部人员的互动次数。强调“外部性”，剔除企业内部和交易双方的程序；不限于与政府部门的互动，与公证机构、法律服务机构等非政府部门的互动，如果被认为是不可避免的程序，同样纳入评价范围；所有必经程序都计算在内，虽不存在明示规定，但是在实践操作中一般不可避免的程序也被计入，如有的经济体要求登记之前必须核查是否存在权利负担、买卖合同必须公证、必须先支付财产转让税等前置于登记的必要程序，被视为独立的程序。此外，存在多种选择时，评价最优方案。以程序数量作为度量单位，评价结果通过程序个数体现，每经历一个程序计数 1 个，所有必经程序的总共数量计为最终结果。

　时间指标评价财产登记过程共计所需天数。以程序指标作为基础，分别采集每一项程序的时间数据，加总计算时间。强调客观性，因为主观因素比如怠于办理、不了解具体要求等导致拖延的时间不计算在内。此外，区分现场办理和网上办理，赋值不同。对于要求现场办理的程序，认为每一项程序的最短时间是 1 天，并且不同程序不可能在同一天开始，分别计算起算点；对于网上申请办理的程序，认为每一项程序的最短时间是半天，并且允许同时开始起算。

　 成本指标评价财产登记过程共计所需费用占财产价值的百分比。财产价值假设为人均收入的 50 倍，一种比较普遍的财产规模；不局限于针对政府相关部门的支出，与前述程序指标相关联，只要是不可避免程序中发生的费用，包括公证机构、法律服务机构等非政府部门收取的费用，都纳入成本指标评价范围；不局限于买方企业承担的成本，卖方支出的成本也计算在内，主要考量是全面反映真实交易成本，同时防止由于税负转嫁造成结果不准确；成本范围包括所有的正式支出，比如行政费用、关税以及税款，不包括增值税、资本利得税以及非法支出。

　 3.3 兼顾质量的双重衡量标准阶（ 段（2015—2017 年）

　 2015 年世行报告以“超越效率”（Going Beyond Efficiency）作为主题，开始探索效率之外的价值导向。针对财产登记指标而言，如果一国政府确实提供了方便、快捷并且费用低廉的登记服

　务，但是登记不动产的四至界址不明、权利内容表述不清，私营部门能够获得的财产权利保障就会大打折扣。这种情况下，很难说该经济体在财产登记方面表现优秀。所以，仅仅包含效率一端的评价至少是不完整的。

　 世行在引入质量指标展开评价后，发现不同经济体在效率与质量评价之间的表现存在着协同关系。效率指标得分越高的经济体，在质量指标项下的表现也越优秀；同时，效率指标得分不佳的经济体，在质量指标方面的表现也很难有所突破。此外，世行突出了登记数字化的作用，不同经济体的登记系统以及地籍系统是否实现数字化是世行的重要考量指标。

　 质量价值通过基础设施可靠性指数、信息透明度指数、地理覆盖指数、土地争议解决指数 4 个维度，构建财产登记质量评价框架。基础设施可靠性指数主要评价赖以进行产权登记的各项基础设施以及信息系统的完备程度。信息透明度指数主要评价产权登记信息、办理登记要件信息、办理登记费用信息、办理登记时限信息、办理登记统计数据信息以及地块地图信息，此外还评价是否存在独立的投诉机制以及是否承诺信息更新时限。地理覆盖指数评价样本城市以及整个经济体两方面的信息。土地争议解决指数主要针对可能发生的财产登记相关争议，前端预防以及后端解决的法律规定是否完备、相关路径是否畅通进行评价。

　 3.4 延伸平等的多元评价体系阶段（2017 年至今）

　在赋予女性与男性平等的权利、保障女孩受教育权、提供女性的工作机会等领域积极作为，最终将会惠及包括男性在内的所有人。但是，在土地权利方面，推进男女平权仍然非常困难。土地作为一种有限的稀缺资源、赖以生存的基础生产资料，在很多国家明确排斥女性的平等继承权，而继承恰恰是个体获得土地资源的最原初方式。其中一个可能的原因是，在土地资源的分配中，呈现了零和博弈的逻辑：如果女性独立地获得土地权利，那么男性就将失去土地权利。而且，在日益增加的人口压力下，将会使这种紧张的对立关系更加恶化。以上研究结论深刻指出了在财产登记方面，评价男女平权的意义之大以及难度之巨。数据显示，世界范围内，女性在土地权利中的占比仅为 1%～2%。严峻形势之下，世行引入该项指标评价，具有积极的导向意义。

　 3.5 小结

　 历经各个阶段的演进过程，在当下世界银行的方法论体系中，财产登记指标具体通过 4 个二级指标评价：程序、时间、成本、土地管理质量，其中对于土地管理质量的评价涵盖了 5 个方面的内容：基础设施可靠性、信息透明度、地理覆盖、土地纠纷解决以及平等获得财产权（表 1）。

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　方法论指导下的实践启示

　 基于商主体和商行为的营利性特点，效益是商法首要遵循的原则，而商法效益原则就是通过促进交易迅捷性实现。在营商行为中，投入时间、金钱和精力处理“财产登记”相关事务，就有可能丧失其他的商业机会。

　 值得注意的是形式效率与实质效率的区辨问题。在程序指标的评价过程中，评价的最终结果以程序的个数体现。何谓“一个程序”，边界如何界定？在世行的标准中，只要与外部人员存在接触就视为一个独立程序。对照中国目前工作实践，为了控制业务风险以及廉政风险，不动产登记业务办理实行分级审批制度，根据风险程度不同，各个流程一般分别由不同工作人员负责。同时，出于簿证管理、财务管理的需要，制证和收费分处不同窗口。如此对照，如果申请人换窗口领证、缴费，就会面临世行评价程序增加的风险，而且由于每一个现场程序所需时间至少评价为 1 天，

　依此逻辑在时间指标的评价中，失分风险会进一步扩大；如果合并窗口处理，可能滋生业务风险和廉政风险。而且如果僵化对标世行标准，片面追求缩减程序，集合在一个窗口办理所有流程，由于不同环节的业务繁简程度不一，所需时间差别迥异，很大程度容易导致人员空转，资源虚耗的问题。对比“一站式”与“一窗式”的不同模式，在提高世行评价得分与规避登记业务风险之间是否真的难以平衡，本文尝试提出以下思路。

　 提高效率仅仅依赖压缩办理时间、物理合并各个环节整合在一个窗口的做法，至少是不充分的，从风险防控角度出发，甚至存在负面效果。值得借鉴的做法是业务流程再造、深度整合登记程序。以关联程度较高的存量房买卖转移登记以及后续贷款抵押登记为例，实践中购买高价值不动产一般需要借助贷款形式。按照中国现在通行的登记实践，申请人需要分别提出转移登记、抵押登记两项申请，既浪费申请人的时间成本、经济成本，也占用行政资源。将这两项关联度高的登记业务融合关联办理，为有需要的公众和企业提供合并办理渠道，既可以降低营商成本，也可以避免由于两次登记存在时限间隔导致的道德风险、违约风险等问题，提升交易安全。这种操作模式在比较法上存在成熟经验，瑞典完成财产登记仅需要一个程序：通过银行将双方签署的转让合同正本及副本提交土地注册处，这一做法在中国登记实践中也具备操作可行性。

　4.2 质量阶段的实践启示

　 在商法首要遵循的效益原则中，登记质量同样有所贡献。但是在世行关于登记质量的评价中，并未考虑国土面积权重系数。显而易见，幅员辽阔的国家相较于地理面积较小的国家，质量控制的难度系数不可相提并论。量化方法的不完全贯彻，可能导致最终评价结果的公平程度受损。

　 在质量价值导向下，提高基础设施可靠性、完善地理覆盖指数以及促进土地争议解决三项基本不存在争议。目前的难点问题主要在于信息透明指数，集中表现在登记信息公开程度。相较于《不动产登记暂行条例》，《不动产登记资料查询暂行办法》主体范围有所扩大，但是与世行“任何人都能获取不动产所有权信息”的标准还存在一定差距。问题实质在于，不动产登记信息承载的两个相互对立功能之间的权衡：对于登记权利人而言，登记信息承载了权利人的产权信息以及隐私信息，有效保护、避免损害理应是题中之义；对于交易相对方而言，查证权利主体以及相关权利负担，是维护交易安全的现实需要。在一定程度上，两个功能面向之间存在着天然的紧张关系。

　 有鉴于此，本文提出反向查询的路径。根据《不动产登记资料查询暂行办法》第 21 条规定，交易意向人仅能查询不动产的自然状况、共有情况以及权利负担，但是对其最为关注的产权归属信息恰恰无法查询。目前只能通过产权人配合的方式，按照权

　利人查询的路径操作。鉴于当前中国诚信体系尚未完善，完全公开查询可能存在风险，可以创新探索反向查询的方式，保障交易安全的同时，规避完全公开不动产权利状况带来的负面影响，以此作为折中过渡路径。具体方法为：任何人均可注册成为查询系统用户，通过系统客户端输入意向交易的不动产坐落地址，以及与自己洽商的“产权人”姓名、证件号码，申请验证权利主体。系统反馈结果为“是”或者“否”。这种方式兼顾了产权人信息安全以及交易相对人的交易安全，在查询主体范围上契合了世行标准要求，只是在一定程度上限缩检索依据。当然距离世行专家最终实际认可仍然需要解释和磋商，但是至少对于满足交易需要是具有实际意义的。

　 4.3 平等阶段的实践启示

　 世行对于女性获取财产是否存在法律障碍的评价，契合女性人权保护的导向。作为一项扣减项目，该指标仅在女性取得财产存在法律障碍时进行扣分，在这个意义上讲是一项“消极性指标”。而在实质平等的意义上，不同经济体提供何种措施，保障、促进承担更多家事劳动、相对处于弱势地位的女性获得财产，则未予考量。对照中国实际，值得思考的问题是，登记作为一种程序性工具，如何发挥其建构作用，正向促进女性实体权利的保护。中国婚姻法规定以共同所有为原则、以约定单独所有为例外的夫妻共有财产制度，与物权法要求不动产物权须经登记方可生效的原

　则，在实践运行中存在一定程度的滞碍。随着公众权利意识的提高，这一问题逐渐有所改观，但是实为夫妻共有不动产，仅登记在一方名下的情况并不鲜见。目前各地登记部门的处理方案也并不一致：有的地区履行简单询问程序之后，即可按照申请的共有方式予以登记，后续处分不动产亦只需记载的权利人到场即可；有的地区要求提供婚姻情况证明文件，在申请所有权登记时进行严格审核，如果已婚登记为单独所有的，要求配偶到场出具放弃产权的声明；有的地区在受让不动产时不进行严格审核，但是处分时，无论配偶是否为登记产权人均需到场配合办理。以上迥异的处理方式，在事实上通过登记的程序性建构，实质影响了不动产实体物权。登记作为程序性规范对于实体权利的影响作用，此处就是典型例证。

　 在不动产依申请登记的原则指引下，登记部门既没有能力也没有义务，审核申请人的婚姻状况及其选择的婚姻财产共有方式。以实质平等的价值导向视角审视，可以借鉴处理夫妻债务时“共债共签”的思路，在区分对内效力和对外效力的基础上，最大程度发挥不动产登记的公示作用，引导女性显名持有不动产权利，共同管理、处分不动产。在配偶配合的情况下，可以藉由更正登记的方式完成登记簿记载；如果配偶不配合，可以通过异议登记的方式首先击破登记簿公信力，而后通过诉讼方式解决实体权利问题。同时给予第三人合理稳定预期，提高交易效率，维护交易安全。

　5 结语

　 世行营商环境评价系列报告先后历经多次方法论变迁。评价内容越发复杂，价值导向越发多元。针对财产登记，追求效率的同时确保登记质量、兼顾平等价值固然是努力所向，但是“多快好省”的多元标准自身可能存在难以调和的矛盾。处理其中内在冲突时，必然面对价值判断以及利益衡量，在此过程中更重要的是避免价值泛化，把握登记的核心价值导向。在效率价值导向下，探索关联度较高的业务类型合并办理，提高效率的同时降低登记风险；在质量价值导向下，通过反向查询的方式，循序渐进推动登记信息透明度提升；在平等价值导向下，发挥登记工具对于实体权利的正向促进。借鉴世行方法论正反两方面经验教训，探索财产登记方法，营造友好营商环境，发挥不动产登记保障财产安全、促进财产效率的功能。