加强对弱势群体社会保障.

　 加强对弱势群体的社会保障摘要：

　本文的弱势群体是指创造财富能力较弱的人群，比如目前城镇中有很多下岗、失业人员靠领取失业救济金、下岗职工基本生活保障金或者城镇居民最低生活保障费来维持生活。这种状况不改变，会加剧社会矛盾影响社会的稳定。本文从弱势群体的分类以及弱势群体和社会保障的关系谈起，结合实际，进而指出我国现阶段救助弱势群体的措施，从而实现构建和谐社会的目标。关键词：弱势群体，社会保障，社会救助1背景链接

　国务院总理朱铭基在向九届人大五次会议所作的《政府工作报告》中，郑重地使用了“弱势群体”这一学术语，表示了对弱势群体的关怀，城镇弱势群体的问题成为人们关注的话题之一。如何让城镇弱势群体走出贫困，成为一个待解决的社会问题。

　从某种意义上，社会保障制度是国家以再分配为手段而达到社会安定目标的一种正式的制度安排，它的主要内容包括社会保险、社会救济及社会福利。这一制度涉及到国家的权利与义务问题，它是工业化的产物，所以我们称它为现代社会保障制度[1]。

　社会保障并不是只面向弱势群体的制度安排，作为一个社会制度体系，它的保障对象是全体公民，但是社会保障制度与弱势群体社会保护之间存在着内在的紧密联系。表现在社会弱势群体构成了社会保障制度最基本的具体对象，而社会保障制度又是以向弱势群体提供最低生活保障为最基本的职责，进而以促使全体社会成员在免于沦为弱势群体的同时尽可能地过上平等幸福的生活为历史使命。社会保障制度是对弱势群体进行社会保护的重要制度之一，在弱势群体社会保护方面起着不可或缺的重要作用。

　目前很多城镇和农村贫困人口靠领取失业救济金、下岗职工基本生活保障或者城镇居民最低生活保障费来维持生活，一些人甚至没有享受到最基本的医疗、住房、教育的待遇。这种情况不改变，会加剧社会矛盾影响社会的稳定。目前，我国正处于社会转型、经济体制改革的重要阶段，弱势群体的社会保护问题显得尤为重要和突出。要顺利实现我国社会经济发展目标，就必须加快社会保障制度改革，尽快建立健全社会保障制度，使之真正成为一个与市场经济发展相适应的分层合理、衔接紧凑、保障缜密的社会安全网，从而在弱势群体保护方面发挥更大的作用。2弱势群体问题研究2.1社会保障制度涉及的弱势群体

　从社会保障制度的主要内容和弱势群体的主要特征来看，社会保障制度所涉及的弱势群体主要是社会救济制度的对象群体。从理论上讲，社会救济制度作为人类生存权的经济保护制度，它的对象群体应该涵盖所有需要国家和社会帮助与支持的弱势群体，包括所有的生理性弱势群体和社会性弱势群体成员。但是在具体实践中，由于经济发展水平的限制和社会救济制度本身以及相关具体配套制度、法规的不完善，部分弱势群体实际上还没有被纳入到我国现有的社会救济制度保护范围之内。弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，力较差的人群[2]。具体来说，我国社会保障知道涉及的弱势群体主要包括：一、城镇和农村贫困人口

　城镇和农村贫困人口是“三无”人员。这部分人员无论是在改革前还是在改革后，始终都是城镇贫困人口的一个组成部分，但是到20世纪末，他们占贫困人口总数的比重已经大大下降了。二是贫困的失业人员。20世纪末，这部分人员在城镇贫困人口的比重急剧上升，逐渐成为城镇贫困人口的主要来源。三是因病致贫的人员。在改革前，城镇的劳保医疗制度相当健全，很少出现因病致贫的现象。改革以后，旧的制度不能有效运转，新的制度一时又不能衔接上来，不少城镇劳动者由于健康原因导致收入急剧下降，因病致贫陷入生活困境。四是贫困的老年人口。由于一部分企业在破产之前没有为职工办理养老保险，有一部分企业根本不在基本养老社会保险统筹范围之列，其职工在年老退休之后就失去了固定的收入来源。还有一些人领取的退休金水平过低，由于其原来的生活处境就不大宽裕，这些居民也往往成为城镇贫困人口的一部分。二、城镇新生贫困群体

　除了原有的城镇“三无人员”以外，其主要包括城镇新的待业人员、下岗失业人员、效益欠佳企业的职工及部分离退休职工和他们的赡养人口。在全球化趋势下，我国企业将面临更加严峻的挑战，尤其是传统的制造业和金融、贸易等服务性行业将被迫参与到全球性的竞争中去，这对长期以来习惯于在有限市场竞争中生存的中国企业来说，无疑是一次巨大的考验，许多企业由于经验不足和准备不够将陷入倒闭的危险。失业下岗人员的数量将会进一步上升，而传统行业的就业空间会进一步压缩，如何适应WTO和全球化的挑战，可能是每一个企业和城市居民今后不得不考虑的重点，尤其是那些长期生活在“单位”体制内的人群，生活随时都可能发生变故。与失业下岗相伴随的是，城镇部分居民的贫困问题日益突出，失业意味着失去全部的生活来源，加上城市相对较高的生活支出，其结果只能沦为新的贫困群体，其社会地位也将从一个原来比较高的层面急剧下降。为了生存下去，越来越多的失业者，将会被迫卷入各种犯罪和反社会活动，用非法手段获得经济制度拒绝提供给他们的东西。三、农民工

　最近，中国人民大学社会学系李强教授在其多篇文章及讲话中都提出了数量较多的城市农民工是一个具有“城市人”与“农村人”双重身份的特殊群体,他们既是农民向工人的“过渡人”,也是村民和市民的“中介人”,同时又是一个既难被传统农民认同，又难被城市居民接纳的“边缘人”。在他们身上最鲜明地体现了中国城乡差别和工农差别。他们主要分布在采矿业、建筑业和服务业,从事城市职工不愿干的那些又脏又累的工作,却享受不到或不能完全享受所在单位正式职工和城市居民应有的福利待遇和其它权益,所获报酬也比较低。更为重要的是他们的职业和生活缺乏制度化的保障，没有固定的居所，没有城市居民的最低生活保障，他们在努力建设好一个个城市的同时，却不断地受到城市方方面面的排斥，并随时都有被解雇而流浪在街头的危险。到目前为止，这个群体已经达到上亿人的规模，事实上已构成了城市社会特有的“二元结构”中的“一元”，成为城市社会特别应当关注并加以保护的一个新生群体。[3]“城市农民工长期受户籍制度、劳保制度等一系列因素的限制，虽然离开了土地，又不能融入城市，他们己成为一个与农民和市民均不同质的群体，构成我国目前社会结构的第三元”。截至目前，大多数农民工从事建筑业、制造加工业和服务业[4]。四、残疾人

　残疾人是指因先天或后天的原因，导致心理、生理、人体结构上某种组织、功能丧失或者不正常并全部或部分丧失以正常方式从事某种活动的人，包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾等。残疾人作为一个群体，对社会保障有着较健康人更多、更迫切的需求，但不同的残疾人对社会保障的需求亦有着差异，如社会救助、就业保障、康复治疗、特殊教育等等。2.2社会保障制度与弱势群体的关系

　综合分析上述内容，我们可以看出，社会保障并不是只面向弱势群体的制度安排。作为一个社会制度体系，它的保障对象是全体公民，但是社会弱势群体构成了社会保障制度最基本的具体对象。而且社会保障制度以向弱势群体提供最低生活保障为最基本的职责，以促使全体社会成员在免于沦为弱势群体的同时尽可能地过上平等幸福的生活为历史使命。它是对弱势群体进行社会保护的重要制度之一，在弱势群体社会保护方面起着不可或缺的重要作用。3我国弱势群体的社会保障

　在上一部分我们己提到，弱势群体是指那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最低生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。这里我们将国家和社会给予弱势群体的一切支持和帮助，统称为弱势群体的社会保护。

　针对弱势群体的不同需求，国家和社会给予弱势群体帮助和支持的措施有各种规模的扶贫活动、建立健全社会保障制度、保障弱势群体享受平等的教育机会、给予弱势群体住房保障、医疗救助、法律援助以及就业支持等。其中，社会保障制度是弱势群体社会保护的一项重要措施和手段，主要为弱势群体提供经济上的帮助和支持。3.1社会保障制度对弱势群体的社会保护

　社会保障体系是一个包括社会救济、社会保险、社会福利三个基本制度在内的多层次综合保障体系。因此，当我们习惯地把社会保障制度比作社会安全网时，我们应该意识到，它并不是单一层次的，而是一个由这三个层次复合而成的立体的社会安全网。其中第一个层次是社会救济，它面向全体公民，没有资格限定，任何公民在生活无以为继的时候都有从国家和社会获取帮助与支持的权利，它主要满足救助对象的最低生活需求，直接面向弱势群体，包括城市最低生活保障制度、下岗职工基本生活保障制度、灾害救济、城乡福利院以及其他社会救助措施(如医疗救助等)，这一层次社会保障制度的出发点是解除因各种原因陷入生活困境难以自拔者的生活危机。第二个层次是社会保险，它的对象是有收入的劳动者及依赖其为生的家庭其他成员，以保障劳动者的基本生活水平为标准，包括面向劳动者的各项社会保险制度(养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等)，这一层次社会保障制度的出发点是在解除劳动者的后顾之忧的同时使其免于沦为社会弱势群体。第三个层次则是各种社会福利制度，其目的在于不断改善和提高服务对象的生活质量，社会福利以全社会的公民为保障对象，主要满足人们的发展和享受需要，提高人民的消费水平和消费质量。

　可见社会保障制度主要通过两方面对弱势群体进行社会保护：一是社会救济制度为现有的弱势群体提供最低生活需求的经济保障；二是社会保险制度保护劳动者及其家庭免于沦为弱势群体成员。3.2逐步完善我国的社会保障制度

　从当代全球化的发展历程来看，全球化进程绝非是一种自然发展过程的结果，科技的进步和生产力的提高势必加速并强化国际间的交往，但全球化现象的形成则主要取决于现存国际力量的关系，并将在以后的进程中继续显示这种力量关系的特征。而这种力量关系对全球社会造成的一个直接后果就是不平等与非均衡现象的显现。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚?森曾指出，全球化的真正挑战并非来自全球化本身，而是常常与全球化联系起来讨论的敏感问题。[5]WTO对中国社会保障制度的挑战，是成熟的市场经济对不成熟的社会保障制度的挑战。因此，检讨现实社会保障政策，应当成为推进中国社会保障改革的基础。我们应该从以下几个方面完善关于弱势群体的社会保障制度：

　坚持以人为本的科学发展观，使经济发展的成果惠及弱势群体

　没有充裕的物质条件，是解决不好弱势群体的问题的，发展永远是硬道理，要继续推进经济的快速和可持续发展。缩小弱势群体的范围，就必须注重发展的实效性，必须坚持以人为本。在具有高度发达的生产力同时，还必须对弱势群体进行发展观教育，“先富带后富”到“实现共同富裕”是一个过程，是时间早晚的事情。通过发展观的教育，坚定弱势群体对共同富裕的信念，逐渐使弱势群体由弱到强。

　社会保障制度安排的合理性与有效性需要得到加强

　改革开放初期，由于我们面临的主要任务是发展经济和增长社会财富，因此，围绕着“一切以经济建设为中心”制定了一系列促进经济快速发展的政策。但当经济发展到一定程度以后，各种深层次的社会问题逐渐显露出来，再加上全球化的影响，全球社会经济结构的转型与调整，弱势群体的问题也就日益凸现出来了。针对这一变化，在宏观政策层面上对原来重点强调让一部分人先富裕起来和追求效率优先的原则，适当调整到以全体社会成员共生发展、共同富裕和效率与公平并重的政策上来，其不仅是必要的，而且是迫在眉睫的大事。因为这些政策的调整从根本上可以防止社会两极分化的扩展和对弱势群体的扶助。国家的财政支持应到位

　毫无疑问，政府承担着保护弱势群体和主导整个社会保障制度的当然责任，这种责任不仅体现在推动社会保障立法、监管社会保障运行等方面，尤其直接、具体地体现在政府承担的财政责任上。国家财政支持的到位，不应仅仅表现在国家加大对弱势群体保障资金的投入和不断扩张社会救济支出比重，而且应扩大公益性劳动事业，以工代赈，通过修路、架桥、建医院、学校、机场等吸纳更多的拥有劳动能力的社会弱势群体就业。还应该形成完善的社保基金监管机制，贯彻专款专用的原则，并且在地方上摒弃所谓的“形象工程”、“政绩工程”，将有限的财政收入用到对弱势群体的保护当中。

　重点落实个人所承担的责任，让先富起来的居民更多地分担一些社会保障责任

　目前需要落实的措施包括：一是规范工资统计范畴，根据实际工资收入征收各项应当征收的社会保险费，杜绝瞒报、漏报收入的现象，让受到救助的群体确实是最需要帮助的群体；二是扩大社会保险覆盖面，让年轻的劳动者分担起中老年职工的部分责任；三是在维护孤老残幼等极端弱势群体的生活权益的同时，按照不营利的原则对相关社会福利收取服务费。推进和做好农村社会保障制度

　对农村社会保障问题的忽略，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。[6]城乡居民收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险的累积与社会风险的累积。因此，我们认为，要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会保障制度建设。国务院于2003年1月出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，并在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了不同程度的创新和突破。但在农村的低保还处于探索阶段，农村的养老保障还是一项全新的工作，这也正暴露出我们社会保障这张安全网的漏洞所在。无论是建立农民的养老保障制度，还是将农民工纳入低保当中，社会保障加大对农村的投入，势在必行。要重视发挥非政府组织的作用

　仅靠政府单一的社会支持是远远难以满足弱势群体的需要的。因为就一个国家的政府支持系统而言，其主要是靠制度化的社会保障来进行的，而弱势群体中，相当一部分人是无法纳入到政府有限的社会保障系统的。虽然，各级政府经常在过年过节的时候搞一些“送温暖”活动，扶助那些社会保障体制外的弱势群体，但说到底，这只是政府部门的一种“道德努力”，无法从根本上解决大面积的弱势群体问题。政府当然不是全能政府，我们也不可能要求政府样样具备，事事恭行。但政府完全有责任把各方面的社会力量都组织协调起来，充分发挥非政府组织的真正作用。这种非政府组织至少包括各种非政府团体、慈善机构、群体组织、社区组织、志愿团体以及热心社会公益事业的家庭和个人。群体的力量是无穷的，这些非政府组织的建立往往是单纯的政府社会保障无法替代的。(7)加快社会保障立法，促进社会公平正义

　救助弱势群体不是对弱势群体单纯的同情、施舍和恩赐。一个国家能否建立妥善解决弱势群体的制度性社会机制，是这个国家能否成熟的最重要的表现之一。我国政府是人民的政府，全心全意为人民服务是宗旨，满足人民日益增长的物质和文化生活需要、提高人民的生活水平是政府的神圣使命。近年来，我国社会保障制度，特别是针对弱势群体方面的制度进行了一系列重大改革，在推进改革过程中，中央和地方政府相应出台了一系列行政法规。但总的来说，我国的社会保障立法还没有形成体系，立法层次较低，多数是以“规定”、“条例”、“办法”、“暂行条例”等形式发布，法律效用较弱，在扩大社会保险覆盖面、基金征缴以及违反规定处罚时，缺乏法律手段和强制力，削弱了社会保险的权威性和推动力。罗尔斯曾强调：“正义是社会制度的首要美德，正像真理是思想体系的首要美德一样。”[7]社会正义的重要性可见一斑。但社会正义的实现需要法律的推动和支持，针对弱势群体的利益，我国宜出台一系列完整的《社会救济法》、《社会保险法》、《社会福利法》等，从而形成一套完整的《社会保障法典》。也可以制定《社会保障法》的同时，制定社会保障相关法律，以一法为主，多法并行方式运做。4结束语

　综上，弱势群体的社会保障问题对我国经济健康快速的发展和和谐社会建设的成败具有极其重要的意义。总之，只有充分研究弱势群体的基本情况，不断完善社会保障体制，加强对弱势群体的社会保障，是当务之急。参考文献

　[1]李珍，《社会保障理论》，中国劳动社会保障出版社，2001年，P7-P8

　[2]邓伟志，《让弱势群体从弱到强》，社会科学报，2002年6月22期

　[3]李强，《中国城市中的二元劳动力市场与底层精英问题》，鹭江出版社，2000年版

　[4]王文韬、韩敬山等，《农民工社会保障现状调查》，《半月谈》，XX年第7期P6-P10

　[5]阿玛蒂亚?森：《全球化及其问题》，《世纪中国》，2001年2月28日

　[6]郑功成:中国社会保障制度改革20年的若干反思，《经济学消息报》，2000年12月1日

　[7]约翰?罗尔斯，《正义论》，上海译文出版社，1991，P1