追求规范性,国家监察委向全国人大常委会做专项工作报告原理透视

　2020 年 8 月 10 日，国家监察委向全国人大常委会做了反腐败国际追逃追赃工作的报告。这是国家监察委成立以来，首次向国家权力机关做的报告。这份专项工作报告，是中国监督制度发展史上的一个重要节点，也是中国监督体系追求自身规范性的一次稳健而具有开拓性的努力。

　根据安排，国家监察委和全国人大常委在接下来一段时间内， 将会把这一专项工作报告机制在地方各个层级推广，使之成为一种全覆盖的、常态化的机制，从而加强整个监督体系的规范性。在此节点，我们需要认真分析中央层面已经实践了的报告机制，认真总结它的经验，深度透视它的原理，为接下来整个监督体系的规范化演进做好准备。

　一.政治基础：党的领导和依法治国的统一

　本次专项工作报告得以顺利进行，依赖于它内在的政治基础。

　这个政治基础就是党的领导和依法治国的有机统一。恰恰是这两个根本性原则的有机统一，才使得具有双重体制内涵的国家监察委理顺了与全国人大及其常委会的关系。

　国家监察委员会的双重体制内涵，主要表现为它一方面是执行监督职能的国家机关，但另一方面，在合署体制下又是执行中国共产党纪律的党的机关。这种合署体制已经有 27 年的历史了。从 1993 年起，当时的行政监察部就与中纪委合署办公。在 2018 年监督体制改革之后，新成立的国家监察委与中纪委“合署”的程度进一步加强，两个主体在机制运作、程序衔接、分工合作上的协调性进一步增强。经过实践证明，这种合署的体制对于权力监督和反腐败具有很强的效能。它与“大一统”的中国政治体系具有较强的亲和性。

　然而，在理论认知的层面，这种合署体制长期以来一直是个挑战。如何在理论上把这项政治实践中发展起来并且行之有效的体制进行清晰阐述，成为了一个重大的学术课题。

　合署体制直接带来的问题，就是监察委如何向人大负责的问题。一方面，如果要贯彻监察委向人大负责的逻辑，遵循政府、法院、检察的已有负责模式，就需要由监察委接受人大各种类型的监督，并向人大报告每一年的工作情况。然而，由于合署体制，监察委接受人大的监督也意味着党的纪委机关接受人大监督，它会带来不同类型的机构之间关系混淆，引起新的法理问题。另一方面，如果为了避免引起新问题，不去贯彻落实监察委对人大的相关责任，一则会虚化了宪法和监察法的相关制度，二则也不利于监察委自身的法治化建设。

　这里似乎形成了一个进退维谷的二难局面。正是因为这个二难局面，2018 年宪法修正案和新监察法，对于监察委如何向人大负责的问题，采取了非常谨慎的表述形式。在实践中，相关部门也在极其谨慎地展开摸索。

　本次专项工作报告是突破这个二难局面的关键一步。它开辟了监察委向人大实质负责的道路，并为进一步落实人大监督、促进监察委法治化提供了路径启示。

　在阐释这个专项工作报告机制的内涵之前，我们首先要分析一下它所依赖的政治基础。由于它所具有的独特而坚实的政治基础，二难局面的破解才成为可能。

　在中国政治体系中，党的领导和依法治国是有机统一的。党的领导为依法治国提供了政治保障，使依法治国沿着人民当家作主的方向发展；依法治国为党的领导提供了现代化、规范化的路径，使领导

　的方式和效能不断优化。由于在高位原则层面的统一，合署的监督机构的两个“婆婆”才能很好协调起来。具体说来，对于国家监察委来说，它对全国人大及其常委会负责、受它监督。全国人大及其常委会就是它的“婆婆”。对于中纪委来说，它对党中央负责，接受党中央的领导和监督，党中央就是它的“婆婆”。这样，合署体制下的中央监督机构，就同时具有了全国人大及其常委会和党中央两个“婆婆”。这两个“婆婆”分属国家机关和中国共产党两个系列。国家监察委和中纪委是合署的、一体化的，但两个“婆婆”则是明确区分的不同主体。细致分析就会发现，事情的关键在于，两个“婆婆”虽然在主体上是明确区分的，但它们二者之间也存在深层的统合。这种统合最直观的表现就是党的领导和依法治国的统一。

　党中央和全国人大的有机协调、党的领导和依法治国的有机统一，为中纪委和国家监察委的合署提供了坚实的政治基础。上层政治体系、高位政治原则的协调统一，支撑了监督领域两个机构的有效合署，也支撑了两个机构根据各自专业逻辑分别接受监督。

　本次专项工作报告机制的形成，其实是高位政治原则在监督领域的贯彻落实。我们在顶层探索出了稳定的政治制度和价值原则，还需要在具体的领域把这些制度原则变成顺畅有效的体制机制。从这个层面来说， 本次专项工作报告机制的形成，既是监督领域的

　一项制度突破，也是整个中国政治体系的一次“落地化”发展。

　二.内在目标：追求监督体系的规范性

　合署的监督机构在不同的层面表现出不同的属性。对于中纪委来说，它的突出属性是政治性，即监督执纪工作要讲政治、讲大局，要围绕党的重大决策部署和中心工作展开。只有政治性过硬，纪委机关才能实现自己的预定使命。而对于国家监察委来说，它的突出属性是规范性，即在监督问责

　的过程中，要依据法定要求和法定程序进行，避免监督过程的越轨和监督权的滥用。

　经过长期的实践，纪委机关的政治性具有了良好的制度机制保障。比如，中纪委采用委员会制，每年都召开全体会议；在每次会议上，中纪委书记都要通过报告的方式向全体会议汇报过去一年的工作成绩和未来一年的工作计划。除此之外，中纪委还需要向党的全国代表大会以及党中央报告工作。这些制度机制，使纪委机关处于较为严密的监督之下，其政治性得到了有效支撑保障。相比之下，由于新的监察制度形成时间短，法制建设尚在进行中，法治实践也正处在摸索之中，监察机构的规范性还有待加强。国家监察委向全国人大常委会进行专项工作报告，就是在加强监察机构法治化的要求下展开的，它也是培育整个监督体系内在规范性的具体措施。

　不断加强监察机构的规范性，是监督体系自我发展的必然要求。只有监察机构的规范性得到充分实现，中国政治体系中的监督事业才能长盛不衰。

　首先，从严监督的常态化以监察机构的规范性为基础。回顾历史，有利于更好地审视现实。在我国两千多年的监察历史上，监督的力度和效果往往与主事者的个人意志有关。一旦主事者重视监督，监督就会比较严格，吏治也比较清明；而一旦主事者忽视监督，监察体系就会缺乏推动力，政纪政风就会废弛，吏治就会败坏。从现代的眼光看，之所以出现这种情况，与古代监察制度本身的粗疏有关。由于制度的粗疏，主事者的意志就变成了决定性因素。这就导致监督的宽严程度严重依赖主事者的个人意志。历史的经验教训为当代中国监察制度的发展提供了启示，即要实现从严监督的常态化，必须加强监察机构的规范性建设，使监察体系变成一个制度健全、体系完备、“自动化”程度较高的体系。法治化越推进，规范性越强，体系运转的“自动化”程度就越高，从严监督常态化就越有保障。

　其次，监督权的正当行使依赖监察机构的规范性。在监督权的运转中，对监督者的监督是一个重大议题。只有处于监督之下的权力，才能获得最大程度的正当性，也才能获得最大程度的社会认同。通过法治化加强监察机构的规范性，能使监督权在既定的程序轨道上运行，也能使监督权的行使变得阳光、透明、“看得见”。权力监督和反腐败事业是事关政治兴衰的大事，它一方面要求在现实效果上清除腐败、遏制权力滥用，另一方面，也要求具体的监督过程能经受得住程序正义和民众眼睛的考验。只有在程序上清清楚楚，在民众眼里明明白白，监督的正当性才能充分实现。

　最后，反腐败国际合作与中国经验的传播需要监察机构具备充分的规范性。根据反腐败国际合作的经验，只有不断加强监察机构的规范化和法治化，增加程序的规范透明，才能排除反腐败国际合作的诸多障碍，为我国廉政建设事业创造一个比较好的外部环境。另外，通过规范性的加强，可以使我国的权力监督模式更加清晰，使我国权力监督经验更加具有国际层面的可借鉴性。当我国的权力监督事业能够以模式化的方式向外展现时，我国在权力监督和反腐败领域的国际话语权自然就会提高。事实上，现代化的一个重要方面就是程序化和规范化。提升监察机构的规范性程度，能使我国权力监督体系乃至整个政治体系的现代化气质更加充分地体现出来。

　人大作为民主法治机关，落实人大对监察委的监督，本质上就是强化监察委自身的法治性。开发利用好人大监督的这一制度资源，是实现监察委自身规范化的有效途径。国家监察委的这份专项工作报告，在这个问题上开了一个好头。

　三.行动策略：制度发展与体系稳定的均衡

　细致审视本次专项工作报告的实施，我们可以发现，在报告的整个进展中，相关机构采取了非常精准的行动策略。恰恰是这些精心筹划的策略，维持了人大监督落实与政治体系稳定之间的均衡。它一方面实现了单项制度的发展，另一方面又保持了整体体系的稳定。其中包含的实践技艺特别值得认真梳理。

　其一，监督与被监督双方进行了充分的沟通。在准备专项工作报告的过程中，国家监察委与全国人大常委会、全国人大监察与司法委员会进行了多次沟通协调，及时处理了准备工作中出现的新问题，使报告进程得以顺利展开。监督与被监督双方的沟通协调努力，向我们传达了一个信息，即专项工作报告，以及嗣后的其它措施，一方面是为了落实人大监督责任、提升监察委的规范化程度，另一方面也是着眼于培育和发展一种稳定的机制，建立健全人大与监察委之间的常态化关系。换句话说，它们不单纯是一次性的人大监督权之行使，还是以制度建设为最终目标的政治发展措施。为此，相关机构都要积极主动地承担自己的政治义务。

　其二，认真选择汇报主题。进行专项工作汇报是一种抽象的法律要求，但汇报什么主题则是需要具体抉择的。由于监察委的合署体制，人大监督的范围和主题必须妥当，才不会引发新的机构间关系问题。在复杂结构中，监察委和全国人大常委会选定了反腐败国际追逃追赃作为汇报主题，从简单目标入手，有效地避免了汇报过程中可能遇到的重大法理疑难。这是一种“慎重初战、首战必胜”的兵法智慧的现实运用。在人大监督责任进一步落实过程中，需要持续遵循这一原则，由易到难，先挑选那些成熟的、有把握的主题，稳步、有序地丰富人大监督的内涵。切不可因急躁冒进诱发新问题，损害整体体系的稳定。

　其三，精准确定汇报内容。通过对比中纪委书记向中纪委全体会议所做报告，我们可以发现，国家监察委向全国人大常委会所做的这份报告，在内容上有着精准的定位，它主要着眼法治层面的问题，即国际追逃追赃法治建设、国际执法司法合作、完善防逃制度、进行反腐败国际交流合作、加强追逃追赃队伍建设等方面。法治是贯穿整个报告的主旨性概念。可以说，这是一份关于监察工作的法治报告。如果说中纪委的报告凸显的是政治性，国家监察委的报告凸显的则是法治性和规范性。这样一种定位上的精准区分，显示了对我国监督机构的深刻的自我认知。虽然合署体制造成了监督机构身份上的复合性，但内部的不同层面的机理在此被清晰辨别。某些时候，需要政治性与法治性的合力共谋；但另一些时候，需要对二者进行准确区分。只有把监督体系中这套精微复杂的原理搞熟搞透了，具体的工作才能进退裕如、有条不紊。

　通过宪法修正案和新监察法，监察委由人大产生、受人大监督的基本制度确立起来了。

　它实际上是一种顶层设计。有了顶层设计，并不意味着顶层设计能在具体的体制机制层面顺利实现初衷。要落实顶层设计，还需要在实践中结合具体情形，不断总结经验，逐步把顶层设计变成可操作的现实方案与具体流程。在丰富和发展人大对监察委的监督时，需要胸怀“政治体系稳定”这个大局，眼观四面八方，在复杂结构中精准找好发力点，既大胆推进，增强监察委的法治性和规范性，又要精心筹划，避免盲目冒进对整

　体体系造成不必要的冲击。另外，还需要强调的是， 推进人大对监察委的监督，不是单独某一家或某两家机构的责任，而是人大机关、监察机关、纪委机关和党委机关的共同责任。在党的领导下，四个责任主体应当充分沟通、密切配合，把推进人大对监察委的监督当做一个政治任务来完成。