加快打造与自由贸易港建设相适应营商环境

　加快打造与自由贸易港建设相适应的营商环境

　加快推进自由贸易港建设是党中央着眼于国际国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大决策，是中国扩大对外开放的重大举措，将带动形成更高层次改革开放新格局。习近平总书记对海南自由贸易港建设作出重要指示指出，要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，对接国际高水平经贸规则，促进生产要素自由便利流动，高质量高标准建设自由贸易港。优化营商环境是自由贸易港建设的核心任务，要加快推进自由贸易港建设，高质量高标准建设自由贸易港，必须打造与自由贸易港建设相适应的、自由便利程度更高的营商环境。

　一、自由贸易港建设的核心任务是优化营商环境

　建设自由贸易港要通过体制机制改革扩大自由开放，通过“放管服”推动体制机制改革表现为优化营商环境，优化营商环境是建设自由贸易港的内在要求和有效抓手。同时，优化营商环境也是建设自由贸易港的重要目标。

　（一）优化营商环境是自由贸易港建设的有效抓手

　《优化营商环境条例》将营商环境规定为企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件，并将国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革作为优化营商环境的抓手。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）也将“放管服”推进体制机制改革作为优化营商环境的抓手：深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政体制审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。实践证明，哪里的“放管服”改革搞得好、哪里的营商环境改善得快，哪里的市场活力就强、发展势头就很好。

　自由贸易港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。开放的实质是体制机制开放，要达到最高水平的开放形态，则要基于最深层次的体制机制改革。只有“放管服”，推进改革，摆脱体制机制的束缚，才能扩大自由开放。体制机制改革是自由贸易港建设和优化营商环境的共同特征，“放管服”是自由贸易港建设和优化营商环境的共同抓手。

　（二）优化营商环境是自由贸易港建设的重要目标

　优化营商环境不仅是自由贸易港建设的有效抓手，也是自由贸易港建设的明确目标。正如自贸试验区建设的目标是营造营商环境，自贸试验区改革就是要营造营商环境，自贸区的终极目标就是建立一个与国际接轨的投资贸易规则框架，建立一个与国际接轨的营商环境。建设自由贸易港的目标也是营造营商环境，要打造与自由贸易港建设相适应的营商环境。《中共中央、国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出了明确目标：到 2025 年，自由贸易港制度初步建立，营商环境达到国内一流水平；到 2035 年，自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟，营商环境跻身全球前列。《总体方案》同样明确要求：到 2025 年，营商环境总体达到国内一流水平；到 2035 年，营商环境更加优化。

　优化营商环境是自由贸易港建设的核心抓手和明确目标，也就是自由贸易港建设的核心任务。要加快建设自由贸易港，就要加快打造与自由贸易港建设相适应的营商环境。而且，自由贸易港承担着为我国全面改革开放先行先试的重大使命。建设更高水平开放型经济新体制和倒逼体制机制改革，能为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献自由贸易港的智慧和力量。

　二、优化自由贸易港营商环境要利用优势错位发展

　自由贸易港优化营商环境倾向于选择聚焦“便利化”和“跟跑”：一方面，当前世界银行发布的《营商环境报告》备受重视，全国各地都在参照《营商环境报告》优化营商环境，自由贸易港参照《营商环境报告》优化营商环境是情理之中；另一方面，在相对落后的经济条件和制度条件的背景下建设自由贸易港，选择“跟跑”优化营商环境是理性选择。当前全国各地都在积极优化营商环境，“营商环境就是生产力”，优化营商环境要有“抢跑意识”，谁率先优化营商环境，谁就能获得地区竞争力。然而，聚焦“便利化”不能充分体现自由贸易港的优势，“跟跑”不能有效利用自由贸易港的优势。与其他地区不一样，既然自由贸易港建设的重要抓手和核心任务是优化营商环境，那么自由贸易港优化营商环境就必须符合自由贸易港建设的要求，必须因地制宜地用好自由贸易港的优势，为自由贸易港建设服务。

　（一）聚焦“便利化”不能充分体现自由贸易港的优势

　《营商环境报告》是关于营商便利度的报告，参照《营商环境报告》必然会导致聚焦“便利化”。从文字表达来看，《营商环境报告》是关于营商环境的综合性报告，因此，人们容易忽略《营商环境报告》只是关于营商便利程度的报告。世界银行强调，《营商环境报告》并非投资指南，而是对营商便利度指标的 10 个领域进行衡量。

　党的十九届四中全会《决定》将自由贸易港作为开放型经济新体制的代表。自由贸易港要成为全国开放水平最高、达到全球最高开放水平的地区。开放是自由开放，开放的实质是扩大自由。中央对自由贸易港自由开放的支持力度远超国内其他地区。这样的条件决定了，自由是自由贸易港最核心的优势，自由贸易港优化营商环境应当在“自由”上发力，而不能乏力。全面深化改革开放背景下的自由贸易港建设要打造的是：全方位自由、自由便利程度更高的营商环境。参照《营商环境报告》聚焦“便利化”优化营商环境不符合自由贸易港建设要扩大自由的定位，不能充分体现自由贸易港的自由优势。

　（二）“跟跑”不能有效利用自由贸易港的优势

　自由贸易港建设起步于相对落后的经济条件和制度条件，起步阶段的营商环境与国内发达地区的营商环境相比，差距明显，而且基础薄弱、短板明显的问题较突出。采取“跟跑”的方式，注重向国内发达地区学习借鉴，能减少制度创新带来的成本，可以发挥后发优势，尽快补足短板、缩小差距。

　尽管自由贸易港建设起步于相对落后的条件，但中央对自由贸易港建设的期待却是“弯道超车”，《指导意见》要求 2025 年自由贸易港的营商环境达到国内一流水平，2035 年自由贸易港营商环境跻身全球前列。一流的、领先的营商环境是自由贸易港建设的必然要求。自由贸易港建设起步阶段的营商环境基础薄弱，要素禀赋不具有足够的优势，如果和国内其他地区一样参照《营商环境报告》优化营商环境，不能有效利用自由贸易港在“自由”上的显著优势，只能处于“跟跑”和落后的位置，难以“弯道超车”以实现《指导意见》和《总体方案》提出的发展目标，也难以打造符合自由贸易港建设要求的营商环境。同时，“跟跑”很容易减损大家对自由贸易港建设的信心。

　虽然自由贸易港不再和自贸试验区一样主要承担“可复制、可推广”的任务，但要发挥高质量的制度建设作用。可以借鉴，发挥后发优势；但不能“跟跑”，甘于落后。自由贸易港建设的起步条件越是落后，越要充分利用自由贸易港的特殊地位和显著优势，通过错位发展和“弯道超车”，打造具有竞争优势的、符合自由贸易港建设要求的营商环境。

　三、聚焦“自由”打造自由便利程度更高的营商环境

　自由是自由贸易港的核心特征、本质要求和最大优势。自由贸易港优化营商环境，应当用好自由开放上的比较优势，聚焦“自由”优化营商环境，通过错位发展，摆脱“跟跑”，打造自由便利程度更高、竞争优势更明显、与自由贸易港建设更适应的营商环境。而且，只有聚焦“自由”，扩大自由开放，才能将推进国家治理体系和治理能力现代化中关于建设更高水平开放型经济新体制的目标融入自由贸易港建设和优化营商环境中。

　（一）自由贸易港优化营商环境应当聚焦“自由”错位发展

　自由开放既是自由贸易港的使命又是优势。扩大自由开放是使命也是机遇，是重任也是优势。中央对自由贸易港自由开放的支持力度远超国内其他地区。自由贸易港可以实现零关税低税率简税制和人财物的跨境自由流动，具体可以包括：贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利、数据安全有序流动以及零关税低税率简税制。其他地区没有这样的特殊条件，也没有相应的立法授权。由于扩大自由涉及与上位法冲突，而提升营商环境便利化水平一般不与上位法冲突。因此，其他地区只能更多地在营商便利上下功夫。自由贸易港在自由开放上有明显的比较优势，而且，相比提升便利度，扩大自由开放更契合优化营商环境要体制机制改革的路径和目标。自由贸易港应当利用优势，抓住机遇不负使命，聚焦“自由”扩大开放，错位发展，打造具有竞争力的营商环境。

　聚焦“自由”是聚焦“市场化”“法治化”“国际化”的要求。优化营商环境的三大要求：市场化、法治化、国际化。自由是市场化的核心，市场化的关键是生产要素自由流动，因此，市场化要求减少政府干预、扩大市场自由；自由是现代法治的基础，法治确保人民拥有更好的自由，因此，法治化要求扩大自由并且更好地保障自由；自由开放是国际化的应有之义，国际化要求对标国际先进规则，国际先进规则主要是自由开放度高、法治化程度高的规则，因此，国际化要求扩大自由开放。尽管文字表达上，自由开放与营商环境市场化、法治化、国际化没有直接关系，但聚焦“自由”是聚焦“市场化”“法治化”“国际化”的要求，聚焦“自由”也因此是优化营商环境的重要内容。

　自由的营商环境同时也是便利的营商环境。自由的实现要通过市场化的经济体制改革，减少政府干预和强化私法自治，包括压缩审批事项、强化事中事后监管等，这些“无事不扰”的做法在提供自由的同时也在提供便利。可见，自由的营商环境一定也是便利的营商环境。尽管聚焦“自由”能打造自由和便利兼具的营商环境，但也要针对性地提升营商环境的便利化水平，在提升便利化水平方面作出更多贡献。《指导意见》明确要求：“加快形成法治化、国际化、便利化的营商环境”。便利化也是优化营商环境的目标之一。按照《营商环境报告》的指标来推进改革，能促进政府提高办事效率，方便企业更便利地从事商业活动，提升企业的获得感。而且，自由贸易港也是自贸试验区，也要发挥自贸试验区先行先试的作用，在便利化上探索可复制可推广的经验。

　（二）聚焦“自由”设计科学完整的评估指标体系

　自由贸易港建设应当聚焦“自由”优化营商环境，而《营商环境报告》只是评价营商环境“便利度”的报告，因此，为评估自由和推进开放，应当聚焦“自由”设计一套科学完整的评估指标体系，以替代当前选用《营商环境报告》评估指标体系的做法，用于评估自由贸易港的自由开放程度，也能作为自由贸易港优化营商环境的对照标准。参照国际上认可度较高的自由评价标准，自由评估指标体系主要评估影响经济自由的四大政策领域：法治、政府规模、监管效率、市场开放。法治是自由的保护，没有法治就没有受保护的自由；政府规模与自由休戚相关，小政府意味着大市场；监管效率是自由的保障，更好的监管才能有更开放的自由；市场开放则是自由最直接的体现。每个政策领域由三个自由指标组成，法治领域包括财产权、司法效能、政府诚信；政府规模领域包括租税负担、政府支出、财政健全；监管领域包括经商自由、劳动自由、货币自由；市场开放领域包括贸易自由、投资自由、金融自由。

　重视自由评估指标体系是自由港建设的经验。自由贸易港的核心正是“自由”。建设自由贸易港要学习借鉴国际自由港建设经验。香港、新加坡是典型的自由港。谈及自由港建设的经验，香港的专家学者大都会提自由评估指

　标体系，并以自由度排名靠前为骄傲，但很少提及营商环境排名。自由是香港、新加坡自由港的精髓，也是建设自由贸易港要对标学习的关键，因此，建设自由贸易港应当高度重视自由评估指标体系，按照自由指标推进改革扩大自由开放，打造自由程度更高、更有竞争优势的营商环境。

　更为关键的是，参照自由评估指标体系的指标推进改革，与自由贸易港建设的要求一致。自由贸易港建设要求的零关税低税率简税制和人财物的跨境自由流动，在指标体系中均有体现，对应的有：租税负担、经商自由、劳动自由、贸易自由、投资自由、金融自由。按照自由评估指标体系的指标推进改革，与自由贸易港建设的要求一致，有助于推进自由贸易港建设，能打造与自由贸易港建设相适应的营商环境，能加快自由贸易港自由开放的脚步。

　自由贸易港优化营商环境，利用优势，聚焦“自由”而非“便利化”，错位发展，打造自由便利程度更高、竞争优势更明显、与自由贸易港建设更适应的营商环境。这样做，有利于在营商环境上建立竞争优势；有利于树立自由、开放、法治的发展理念；有利于明确工作方向，形成合力，推进自由贸易港建设。