地方政府债务及化解

　 地方政府债务及化解

　一、政府负债是什么

　从经济学角度来看，经济发展已经经过两部门经济，在三部门经济模型到四部门经济模型变化，即从原来单一的生产消费模式，进化到生产、政府、消费，到目前的生产、政府、外部环境、消费的模式。政府在这其中的作用越来越大，政府也通过其财政手段和货币手段影响这经济发展。根据经济学公式，政府可以通过内债和外债两种形式对经济发展产生促进作用。

　具体政府债务分为以下三类：一是政府负有偿还责任的债务，包括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。二是政府负有担保责任的债务，指因政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人（包括政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等）无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任且需要用财政资金来偿还的债务。按照国际通用财务报告准则，这类债务一般只是在担保单位的资产负债表的附注中加以说明作为或有负债，而不将其作为本单位的负债来源。实践中，这类债务一般也不可能百分之百转化为坏账，不是都需要作为担保单位的地方政府来偿还的。三是政府其他相关债务，指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借的债务。这类债务由非财政资金偿还，政府也未提供担保，在法律上政府是没有还债义务的。但由于它是债务主体为承担政府公益性项目而举借的债务，假如出现了偿债困难，政府也可能要承担救助责任。

　二、政府负债有那些原因

　1.经济增长需要政府提供相应的公共产品。近年来，伴随着社会经济的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而，目前部分地区财力还不是很宽裕，有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而提供高质量的公共服务。2009年，为了配合中央政府4 万亿元的经济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18 万亿元，近乎4 倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地区的经济增长，进而稳定就业。

　2.财政体制因素造成地方政府举债。按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品， 同时，还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债，以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。

　3.现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业（主要是中资银行）的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目（包括公司）贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下，通过银行信贷融资较为容易， 致使政府债务规模不断扩大。

　4.举债不慎，债务风险意识淡薄。缺乏债务风险意识，草率举债，是造成财政债务风险的重要因素。有的地方在举债问题上，对债务固有的风险认识不足，只要听到有钱可借，就积极活动，有多少借多少，至于借来以后能不能发挥效益，能不能按时偿还，却不加考虑。政府债务多头管理。目前，地方政府负债有的是政府直接运作，有的是通过一些部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作，存在债务多头管理、政府调控不力、重债务收入轻债务偿还等一系列问题。一些地方政府对政府债务的数量、结构、偿债能力如何等不清楚，相关的一些基础管理工作还相当薄弱，财政往往只能被动地承担垫款责任。

　5.政绩考核体制不完善。由于任期有限，地方政府官员往往为了追求政绩而不惜透支财力，短期行为较为严重，最后的结果就是把债务留给继任者。然而，不论是显性债务还是隐性债务，地方政府债务的统计信息一般公开，继任者如法炮制， 债台不断高筑，形成恶性循环。

　三、政府负债的负面影响及隐患

　（一）政府负债带来以下负面影响：

　1.地方政府或有负债使财政风险增大。目前我国对财政风险内涵的认识主要是从财政收支的角度进行界定的, 研究的核心在于政府债务和政府财力分布结构。根据研究的内容不同, 我国的基本财政风险的内容又可以区别为宽、窄两个不同的口径。窄口径财政风险以财政直接负债与GDP的相对规模来衡量财政风险, 主要指标是财政赤字不能超过GDP的3% 、财政赤字余额不能超过GDP的60% ; 宽口径财政风险综合考虑财政的直接负债、或有负债和财力结构变动等因素。

　2.地方政府或有负债影响经济可持续发展。地方政府或有负债归根结底是以政府信用担保的。人们相信政府不会破产, 政府也不会允许社会大众的利益受到损害, 当或有负债转变为直接债务时, 政府会为此买单。这就造成了一种现象, 即当问题出现时, 没有人努力寻求解决方案或尽力减少损失, 因为企业或大众已经习惯当问题严重到一定程度时, 政府会出面解决所有困难。地方国有金融机构的不良资产就是一个典型例子, 不良资产达到一定规模, 金融机构自身无法解决时, 政府就会出面接收这一难题。长此以往, 必然会造成经济的非正常运行, 无法依靠市场的力量解决经济问题, 不利于经济的可持续发展。

　（二）政府负债可能存在以下隐患

　1.财政风险隐患。地方政府债务举借主体是融资平台公司，借贷资金大部分投向具有社会公益性、没有直接经济效益或是经济效益很小的基础设施建设等项目，本身缺乏还贷来源，其中很大一部分债务需要地方政府出让土地偿还。即使不考虑未来新增债务，存量债务偿还压力已经较大。由于房地产市场调控，一旦出现由土地出让收益维系的财政资金链断裂，融资平台公司的还贷风险就会整体凸显，很可能会发生偿付危机，进而引发财政危机。

　2.金融风险隐患。地方政府相关部门、机构及地方融资平台公司承担的债务资金主要来自银行贷款。由于投资项目的社会效益大于经济效益，依靠项目本身产生的经济效益来偿还债务较为有限，不少融资平台公司的财务状况也不佳，第二、三类债务极易转化为第一类债务。而政府偿债资金和贷款担保又在相当程度上依赖于土地升值预期。如果一旦还贷出现问题，即使法律上政府具有连带责任的担保资金，也会由于地方政府财政吃紧而难以立即将贷款还清，这就可能形成金融机构呆账风险，如果资金额度较大，还可能造成储户对银行的不信任，进而出现挤兑等现象，引发金融动荡。

　3.政府信用风险。地方政府借助于担保、承诺等变通方式扩大投资，会造成大量的重复建设和资金浪费现象，从而会引发社会不满。另外，在资源有限的情况下，容易诱发项目的担保、批复过程中大量的权力寻租和权钱交易行为，这对于整个社会而言，是一种政府形象的毁损和公众对政府信任的流失。

　四、如何化解债务危机

　1.理清政府债务，建立责任管理制度。长期以来，我国地方政府债务由于债务关系结构复杂、债务投向多种多样、负债面宽等因素给债务管理工作带来了很大的困难。因此，地方政府要加强地方政府债务的清理工作，特别是要加强对隐性债务的清查力度。要充分发挥财政部门在这一过程中的作用，同时发挥地方人大的监督作用。要建立地方政府债务的责任管理制度，做到“谁举债，谁获益，谁负责”。

　2.建立完善的法律法规体系。完备的法律法规对地方政府债务管理来说是必不可少的。地方政府从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定。我国应该制订《公债法》或《地方公债法》，并相应修订现有的《预算法》和其他相关的财政法规。按照市场经济体制与分税制的客观要求，在建立中央政府严格审批和监管制度的前提下，逐步建立规范的地方公债制度，允许地方财政发行统一的债券筹集地方公用事业发展资金，是规范我国地方政府债务融资行为的必由之路。同时，为了确保债券发行及依照法定程序进行，我们可以借鉴美国等国家经验，运用市场约束手段对其举债后的行为进行监控，依靠债券市场中信用评级机构以及金融中介、社会结构的力量，对地方政府信用进行评级，对于监控地方政府债务风险也能起到积极作用。

　3.改革干部任用及考核标准。要摆脱只顾盲目上项目、搞面子工程的观念束缚，对地方政府领导干部的任用和政绩考核，要定位于保证地方国有资产的保值增值的基点上，根据经济发展现状、行业结构、生态结构、资源分布情况及人才、物力、财力的综合分布情况、政府债务情况，预计当地的经济发展态势和地域综合实力，全面评估地方领导干部的绩效。以此逐步引导地方领导干部走出“只做表面文章” 误区。同时，在干部的管理使用方面，要把责任追究制度落到实处，以增强地方干部的责任心和使命感，引导其全心全意投入经济建设。

　4.鼓励有条件的地方成立担保公司。地方政府负债形成的一个重要原因就是政府的对外担保，这里的政府担保行为完全属于企业行为，从根源上说也是政企不分的一个表现。担保公司是专门从事金融中介业务的企业，对外提供担保，担保期内收取保费正是其日常业务。由于担保公司本身是以盈利为主要目的的企业，其业务收入来源是从担保贷款额度中提取一定比例的担保费。因而担保项目的风险大小直接决定了其经营成果好坏。所以担保公司的启动有效地减少了政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷， 同时也为国有企业的改革创造了良好的融资环境，从一定程度上控制了政府隐性负债的数额。

　5.加强监督管理。建立完善的政府债务管理体系， 加强对债务资金使用情况的监督管理，建立完善的事中、事后监督机制，防止资金挪用和浪费等不良现象的出现。对重大举债项目，通过采取委派财务总监等形式，对项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计工作。对审计中出现的问题，有关部门要及时问责，并加大处罚力度。同时，加强债务预警管理。

　6.建立健全地方政府债务信息公开披露制度。健全地方政府债务信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督。从美国、日本的经验看，如果公众对政府的收支状况一无所知，公众就难以约束政府将资金投向可以使官员的家族或朋友获利，或者承诺支持他们竞选运动的项目。建立债务信息公开制度，将要求地方政府编制资产负债表，将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化，通过政府会计制度改革，对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量，再配合以相应的问责制度，从而为督促其更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险起到积极作用。

　7.加强财政金融监管层之间的沟通协调。鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道，商业银行应实施更为审慎的风险管理框架，加强贷前审查和贷后跟踪，密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度。