当前电子政务发展新形势可行性研究

　中国电了政务，从上世纪80年末开始至今，已有20多年的发展历 史。各级政府普遍实现了政府上网，政府办事效率和公共服务质量 有了大幅度的提高，政府决策的科学化民主化水平也有了较大的提 升。在明确建设原则及策略、完善安全保障体系和法律法规、统一 标准、解决行政体制障碍、提高公务员队伍素质等方面积累了宝贵 的经验。本文试着从国内外的电了政务建设和应用的现状和特点角 度，对未来电子政务的发展趋势和建设重点作一个初步的判断。

　电子政务发展与应用的现状和特点 一、中国电子政务建设与应

　用的现状和特点 （一）取得的成绩 我国政务信息化建设从

　20世纪80年代末开始起步，经历了从单机到联网、从分散到集成、 从办公自动化到政务信息化三个发展阶段。目前，在有的市、或政 府部门基本建成了覆盖市一一区一一乡镇、社区的计算机三级宽带网 络平台，并在一定程度和范围内实现了互联互通；建立了数据中心, 建立和完善了政务内网和政务外网两大基础网络，构建了信息安全、 系统管理和业务应用三大支撑体系，建立了业务管理、办公管理、 政务协作、公众服务四类应用平台。 具体表现为岀现了电了政

　务促进公共服务创新的三种模式：一是以核心业务流信息化为主线 创新公共服务。许多"金字工程"是以政府的核心业务流为主线进行 开发的。金税工程首先做出的最大的贡献是增值税的交叉稽核。金 盾工程瞄准的是公安部的一些核心业务，如户籍管理、交通管理、 岀入境管理、公共安全管理等等。金关工程是解决日益繁忙的海关 报关问题，在提高监管水平的同时，提高通关的效率，等等。其他 如金财、金审等无不如此。二是以政府门户网站建设为主线创新公 共服务。许多地方政府的电子政务工程是以政府的门户网站建设开 始的。三是门户网站+核心业务创新公共服务。在建设政府管理信息 系统的同时，以政府门户网站作为政府与公众的接口。在线办事进 步很快，〃首都之窗〃、“中国上海〃、〃中国广东〃等表现突出，在线办 事超过1000项的已有20多个。在通过网络听取社情民意方面，商 务部处理群众昭言、部长信箱等多达5万多项，做到了〃件件有着落, 件件有回音〃。类似这样的系统，成功率比较高。

　总的来说，我 国的电子政务建设与应用已经开始从起步阶段迈入整合阶段。整合 包括三个方面：一是行业垂直系统的整合；二是地方政府的横向整 合；三是垂直系统与属地部门系统的整合。从而实现各层级政府之 间畅通、政府各部门之间无缝、条块之间有机结合。

　（二）存

　在的问题 目前存在的问题主要表现为：一是体制性障碍依然存 在。电子政务建设、管理和运行体制、预算体制不完善，组织机构 缺乏落实，职能配置及其运行方式不明确。二是信息资源共享机制 尚未建立、开发利用的水平低。由于受我国条块分割体制的影响, 已建设的应用更多的只是处在传递政府信息和办公室自动化等低层 次、简单应用上。部门自成体系现象严重，跨部门应用系统设计成 了部门内系统，完整的电子政务体系被隔离成一个个独立的〃孤岛〃。

　大多数跨部门的重点业务系统被牵头部门设计成了部门内系统，资 源共建、共享模式没有达成共识，自建、自用和自成体系的电了政 务建设模式明显，一个完整的电子政务体系被人为地割裂成了一个 个〃孤岛〃。三是建设和应用发展不平衡，应用系统的潜能没有得到 充分发挥，公共服务效率低。四是法律法规和标准化工作严重滞后, 安全保障能力有待进一步提高。

　（三）呈现的特点 总的来 说，我国电子政务发展的基本特征大体可以归纳为五个方面：

　（1）电子政务建设的战略部署已经完成 （2）电子政务建设的 战略冃标、战略任务越来越明确 （3）电了政务建设的整体思路 越来越清晰 （4）对电子政务建设规律的认识越来越深刻

　（5）电子政务建设的实践成效也越来越突出。

　二、西方国家电 子政务发展与应用的特点 电子政务作为政府信息化的重要内容, 已成为世界各国政府倡导的信息高速公路5个应用领域中的首要应 用。西方发达国家电了政务建设和应用，虽然每个国家面临的具体 社会环境、政治环境和经济环境有所不同，每个国家在建设电子政 务方面所采取的具体措施、具体策略有所不同，但各个国家在建设 和发展电子政务过程中却表现出了许多共同特征，都有基本相同的 战略目标：蕴含了共同的基本理念；注重营造电子政务建设和应用 的环境；注重电了政务建设与行政改革的有机结合；注重全面负责 电子政务建设的组织机构的建立；以改善政府的社会服务作为电子 政务的核心价值；遵循循序渐进、分步实施的建设规律。

　从目 前的情况来看，西方发达国家电子政务建设与应用呈现出以下特点:

　（1）更加强调〃以公众为中心〃的理念。信息技术带来的最大影响之 一就是缩短了服务提供者与接受者之间的距离。未来的政府更加强 调是公众的政府，各国政府将利用信息技术增强民众对政府政务的参与程度，及时获悉公众所需，以公众需求为导向，把未来的政府 建设成以公众为中心的电子政务。 (2)促进政府服务全面上网,

　提高服务质量。电子政务的目标主要是为了更好地给公众和社会提 供政府服务。西方发达国家积极应用互联网为公众提供在线服务， 运用〃公共信息站〃及自动柜员机等自动化服务设施，为公众提供获 取政府服务的多元化渠道。 (3)实现〃单一窗口〃和〃一站式〃服

　务。信息技术的发展使得公众对未来政府的期望值不断提高，不仅 仅是要求服务质量得到提高，而且要求获得服务的方式和程序也要 不断改善。公众期望在任何时间、任何地点，以多种渠道获取自己 所期望的服务形式和服务内容。为满足公众需求，西方发达国家不 断自我创新和调整，整合传统公共服务，建立〃单一窗口给公众 提供〃一站式〃的公共服务，打造无处不在的政府，注重应用信息技 术整合资源、实现业务协同和建立随需应变的政府(OnD emandGover nment)o (4)消除〃数字鸿沟〃，促进社会信息平

　等。在未来电子政务建设过程中，各国政府将会积极致力于消除〃数 字鸿沟〃问题，努力缩小〃信息富人〃和〃信息穷人〃之间的差距，使每 一个人都具有获得政府电子服务的权利，尤其是那些非常关键的服 务，避免新的信息技术给人们带来新障碍。因此，各国在电子政务 的开展过程中将注重普及城乡宽带网络建设与信息教育，使信息应 用普及社会每个阶层和每个地理区域，照顾信息弱势群体，缩小信 息差距。 (5)增强公众参与意识，发展电了民主。电了政务应

　用不仅仅是为公民提供在线服务，也应当是通过信息通信技术的使 用而促进公民更多地参与政府决策以及民主化过程。因此，发展电 子民主是目前发达国家电子政务建设和应用中最具特色的内容和焦 点。所谓电子民主就是指导通过信息技术实现民主过程中价值理念、 政治观点或其他个人意见等的交流和反映。电子民主的内容涉及范 围很广，包括在线选举、民意调查、选举人与被选举人的电子交流、 在线政务公开、在线立法、公众参与等。信息技术和互联网的发展 为公众参与政府决策提供了良好的契机，同时也对传统政府理念和 制度产主巨大的冲击。电子民主的发展不仅仅能使民众有效监督政 府决策，促进政府勤政廉政，提高公众对政府的信任度，而但也能 反映电子政务的公众需求导向。当然，要把这种〃民主〃控制在秩序 的范围之内。

　未来电子政务发展与应用的发展趋势和建设重点 一、未来发展趋势 1 ?电子政务建设日益成为提升国家竞争力的 重要推动力。一个国家信息能力的强弱，直接决定这个国家的国际 竞争力和未来发展潜力。信息社会发展到现阶段，随着信息化建设 的逐步深化和成熟，信息化对于提升国家竞争力的重要影响也愈加 明显。一方面，信息化和信息社会建设本身是各国政府竞争的焦点; 另一方面，借助信息技术提高自己的整体竞争优势也是各国政府考 虑的问题。而随着互联网日益渗透到经济社会的各个领域，发展电 子政务已成为世界新一轮公共行政改革的重要内容。发展电子政务 实质上是改造传统工业社会形态下的政府组织模式与工作方式，使 之能够适应虚拟的、全球的、以知识为基础的数字经济，同时也适 应社会的根本转变。因此，电子政务要在加快政府职能转变、提高 行政效能、增强政府监管和服务能力、促进政务的公开透明和民主 政治发展、建设绩效政府等方面发挥积极作用，从而提升国家的整 体实力和在国际社会的竞争力。

　2?应用电子政务全面推动政府 创新。随着电子政务建设和应用的不断深化，电子政务对政府创新 的作用和重要性进一步增强。事实上，电子政务与政府创新已经构 成互为促进的关系。目前电子政务发展的推动力已经主要不是靠技 术，而是政府创新。一方而，政府创新需要电子政务作支撑；另一 方面，电子政务的发展也需要通过政府的不断创新来推动。电子政 务推动政府创新，也为政府创新提供了动力来源。促进政府创新日 益成为各国电子政务建设亟待解决的问题之一。

　政府创新主要 表现在：由纸质文件向电了化文件过渡；由基于部门的制度向基于 服务流程的制度过渡；由各部门分散管理向一体化、网络化管理过 渡。通过电子政务建设可以提高政府在人力资源、业务流程、业务 一致性、物理设施、信息技术、知识和信息管理、政府可靠性等方 面的管理水平，从而实现政府创新。政府通过创新，可以更快地实 现职能转变，提高工作效率，打破传统的时间、空间和部门分隔的 制约，使各级政府的各项工作更加严密，服务更加便捷，从而把政 府建设成廉洁、勤政、务实、高效的政府。

　3?电子政务进一步 加快促进民主建设。随着电子政务建设的深入，公众对政府的期望 值不仅仅停留在政府办理程序和服务信息了解，还期望能够借助现 代通信技术更多地与政府进行交互，在获得服务的同时表达自己的 意见及观点。因此，随着电子政务建设的推进，逐渐将民主建设纳

　入到电子政务建设与应用之中，将成为电了政务发展的普遍趋势。

　近两年，越来越多的国家和组织开始在电子政务建设中增加民意调 查，利用在线方式让民众更多地参政议政，如开设在线论坛、开通 专门的民意征询网站、针对具体规划发出征询稿等方式，民众可以 参与讨论的话题涉及国家大政方针的制定、地方政府的效率、具体 政策的出台、领导力等方方面面。 4?更加重视信息、业务、服

　务等各种资源的整合。强化信息、业务、服务的整合，是实现业务 协同、建立随需应变的政府、提供网络化电子服务的前提。一是进 行服务项目、行政业务的整合；二是服务渠道的整合，包括对单一 渠道本身的整合，以及多种渠道之间实现交互连接与整合。通过整 合，使电了政务能够根据用户的需求将部门、业务、信息和服务集 成整合起来，然后通过多种渠道无缝地提供给用户；三是公共部门 服务和私人部门服务的整合，实现公共管理体制和公共服务提供模 式创新。 5?更加强化信息安全问题。信息安全建设是电子政务

　建设不可缺少的重要组成部分。电子政务关系到国家安全和政府工 作的正常运转，同时也关系到接受电了政务公共服务的公众和企业 的切身利益，积极采用安全技术、认真研究防范措施、预防病毒感 染和黑客入侵等安全问题，既要保障国家和政府安全，又要有效保 护公众和企业的隐私与相关信息，这是电子政务信息安全建设的关 键。 随着电子政务公共服务前台和政府后台建设发展到一定高

　度，服务前台交互功能进一步提升，服务后台也逐步实现了各个部 门的业务整合，电子政务的交互性、复杂性进一步增强。因此，信

　息安全问题就突岀地表现为如何加强对公众个人信息的保护力度和 如何加强对实现互联互通的政府部门业务进行安全保护。 二、

　未来建设重点 信息化日益成为推动经济社会变革的重要力量。

　信息化发展水平是衡量一个国家和地区综合实力、国际竞争力、经 济成长力和现代化程度的重要标志。因此，今后一个时期，我国电 了政务建设和发展的重点是： 1 ?进一步增强电了政务促进行政

　体制改革方而的作用。"十一五"期间，我国将按照统筹城乡发展的 需要，启动并推进行政区划改革，建立两级地方政府体制，组织结 构扁平化；行政体制改革将按照市场经济的要求，向大部制管理推 进，政府管理机构更加精简、高效。电子政务作为行政体制改革的 动力机制，将与行政体制改革紧密结合，把电了政务建设和应用与 行政改革有机结合，充分发挥电子政务在深化行政体制改革、推动 政府职能转变和政府管理创新、降低行政成本、打造服务和高效政 府、促进民主政治建设等方面，发挥更加积极的作用，并取得明显 成效。 2?进一步加快电子政务一体化、网络化建设将。按照〃一

　体化的基础设施建设，多元化的业务应用〃，推动地方电了政务建 设。电子政务范围不局限狭义的政府业务范围，涵盖党委、人大、 政府、政协、法院和检察院的业务，基础设施要一体化，服务于所 有领导机构的各级部门需要，支撑其业务的开展。按照未来政府管 理的基本架构和发展趋势，注重发展大领域信息化，如大农业、大 交通等。在一个政府内部，不同部门核心办公系统也要一体化。从 而，将电子政务的各个组成部分整合为一个有机整体，统筹规划， 整体推进。重视政务的整合和集成与应用系统的整合集成，制约电 子政务建设与发展的各业务系统之间不能协同共享应用系统和信息 资源的瓶颈将被打破，加快建设与整合统一的电子政务内外网络平 台，消除〃信息孤岛〃，最大限度地实现资源共享，规避因重复建 设、各自为政可能带来的巨大浪费和潜在风险。

　3?拓展电子政 务应用的业务范围，普遍展开电了政务的大规模应用。着眼于提高 党的执政能力，行政体制改革和政府职能转变，提高行政效率，降 低行政成本，改进政府工作，方便人民群众，在改善公共服务、加 强社会管理、强化综合监管、完善宏观调控等领域，加快推进相应 业务系统建设，不断深化应用，增强对各种突发性事件的监控、决 策和应急处置能力、市场的监管能力和宏观调控决策的有效性和科 学性。国家还将在农业科技、劳动就业、社会保障、远程教育、公 共卫生、法律援助等信息服务和政府在线办事等应用领域加大推动 力度，并取得实质性进展。

　4?进一步强化电子政务为公众服务 的电子政务价值。充分体现以人为本的理念，建设以公众为中心的 服务型政府，是我国电了政务的终极价值取向，也是电了政务工作 取得实效的关键。国家正在推动以公民和企业为对象、以互联网为 基础、中央与地方相配合、多种技术手段相结合的电子政务公共服 务体系建设，为改善公共服务提供支撑。地方电子政务要确立"一个 中心，两个服务对象〃，即”以服务为中心，以社会公众和企业为对 象〃，重视推动电了政务公共服务延伸到街道、社区和乡村。优先发 展关系公众切身利益的，适合电子手段实现的服务项目。政府网站 将突破以政府为中心的服务模式，从方便服务对象使用的角度设计 网站，从服务对象需求出发组织网站内容，突出信息公开、在线交 互和网上办事，依托政府门户网站，构建网上行政审批服务系统和 电子监察系统，通过统一的窗口服务，实现由物理式的“集中办公〃 向网络化的协同办公和电子化办公转变。政务外网是为公众和企业 办事的平台，还将围绕政府公益性服务、在线培训、在线办事、公 民参政议政等重要方面，充分利用计算机、电话、手机、数字电视 以及"便民卡"等多种手段为公众提供多样化的服务。电子政务面向 公众，逐步增加服务内容，扩大服务范围，增强服务的便捷性，提 高服务质量。

　5?进一步加强信息资源交互共享，提高信息资源 开发利用水平。强调政务信息资源开发利用的规划和相关标准的制 定与实施，按照提高政府监管能力和公共服务水平的要求，加快全 局性、基础性数据库和各重点业务系统数据库的建设与完善，以数 据为中心，进一步清理相关部门间协同的业务流程利信息流程。探 索条块结合、条块并重的信息交换与共享机制，理顺行业政务信息 资源纵向流动与属地其他同级部门间横向交换间的关系。解决各业 务系统条块分割，地方政府难以有效利用行业数据加强社会管理和 公共服务的问题。通过统一的政务信息资源日录体系与交换体系实 现应用系统的互联互通，支持部门间业务的开展，提高政务信息资 源开发利用和共享水平与效益。

　6 ?不断完善电子政务的法律法 规体系、配套的规章制度和政策措施。包括进一步完善网络和信息 安全体系，并发挥其保障作用，建成统一的安全监控和保障体系框 架；电了政务的绩效评估体系初步建立并作为推动和监督电了政务 建设的重要手段；电子政务培训工作不断强化，公务员和领导人员 的思想认识以及应用技能不断提高；电子政务应用系统软硬件国产 化比例大大提高，信息产业得以迅速发展。