社会保障体系

　社会保障体系 编辑

　社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。

　目录

　1 简介

　▪ 起源 ▪ 成就和经验 ▪ 问题 2 保障类型

　▪ 社会保险 ▪ 社会福利 ▪ 社会救助 ▪ 社会优抚 3 作用

　▪ 维护稳定 ▪ 促动公平 ▪ 满足需求 ▪ 推动发展 ▪ 保证生产 4 重点任务

　5 对策

　▪ 方针目标 ▪ 完善制度 ▪ 扩大范围 ▪ 提升标准 ▪ 构建体系 ▪ 提升服务 1 简介 编辑

　社会保障一词源于英文 Social Security,本意为社会安全。在不同国家和不同时期，社会保障一词曾有着不尽相同的解释，但其基本内容、性质、目的、宗旨却大体相同。现代国家，社会保障体系以社会安全网络的形式出现，起到安定社会生活的作用。我国根据发达国家及国际劳工组织关于社会保障体系框架的设计，结合我国实施社会保障的实践，逐步建立

　起具有中国特色的社会保障体系，但尚存有覆盖面小、实施范围窄、统筹层次低的问题。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出：到 2020 年“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”，这是构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。党的十七大报告也进一步提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，并且第一次在党的重要文献中提出了三个基础、三个重点和二个补充的发展新思路，即“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，加快完善社会保障体系。”社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。

　起源 社会保障制度体系起源于 19 世纪末的欧洲工业社会，1601 年英国女王颁行了世界上第一部《济贫法》，这是现代社会保障制度的萌芽。现代社会保障制度的核心部分是为劳动者提供社会保险，第一个建立社会保险制度的是后起的资本主义国家——德国。1935 年美国国会通过了综合性的《社会保障法》，“社会保障”一词由此产生，它标志着现代社会保障制度的形成。

　（截止 2009 年 7 月）社会保障制度已推行到全世界的 160 多个国家和地区。建立健全与经济发展水平相适合的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。

　方针 健全覆盖城乡居民的社会保障体系，必须坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。所谓“广覆盖”；所谓“多层次”；所谓“可持续”。由此可见，健全覆盖城乡的社会保障体系非常必要。

　社会保障体系 成就和经验

　“十一五”时期是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，保障水平较大幅度提升，社会保障管理服务体系初步建立。

　颁布了社会保险法，修订了工伤保险条例；建立新型农村社会养老保险制度并展开试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度；全面实施城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度，职工基本医疗保险制度进一步完善；建立和实施农村最低生活保障制度、城市生活无着流浪乞讨人员救助制度，完善了灾害救助、临时救助等制度；推动了社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会扶助活动和志愿服务活动的制度化建设。社会保障事业的历史性进步，是改革开放以来经济快速发展、综合国力大大增强的结果，是以人为本执政理念和科学发展观的集中体现。

　党和国家为推动社会保障体系建设作出了一系列重大决策部署，先后建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施社会保险法，社会保障体系框架基本形成，社会保障覆盖人群迅速扩大，社会保险基金规模持续扩大，社会保障水平大幅提升，是社会保障制度改革和事业发展最快的时期，是广大人民通过享有社会保障得到实惠更多的时期。

　制度建设取得突破性进展。社会保险法颁布实施，城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度先后建立，实现了由单位和家庭保障向社会保障、由覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。

　覆盖范围迅速扩大。2011 年，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到 2.84 亿人、4.73 亿人、1.43 亿人、1.77亿人、1.39 亿人，比 2001 年分别增长 100.2%、549.8%、38.3%、307.2%、302.1%；新农保和城镇居民养老保险参保人数达到 3.64 亿人，新农合参合人数达到 8.32 亿人。

　保障水平稳步提升。2005—2012 年连续 8 年上调企业退休人员养老金，2012 年全国企业退休人员人月均基本养老金达到 1721 元，是 2002 年的 2.8 倍。逐步提升基本医疗保险报销比例和最高支付限额，失业、工伤、生育保险待遇明显提升。

　社保基金规模持续扩大。2011 年，城镇 5 项社会保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别达到 2.4 万亿元、1.81 万亿元和 2.9 万亿元，分别比 2001 年增长 6.7 倍、5.5 倍和 16.8 倍。

　十六大以来的 10 年，我国社会保障改革发展的成就举世瞩目，积累的经验弥足珍贵，为今后社会保障的持续发展奠定了坚实的基础。第一，坚持以人为本，把社会保障作为重要的民生工程。党中央、国务院和各级党委、政府把加快推动社会保障体系建设作为保障和改善民生的重要举措，摆在经济社会发展全局的突出位置，公共财政支出更多地向社会保障领域倾斜，推动实现人民群众分享经济社会发展成果。第二，坚持从我国基本国情出发，与经济发展水平相适合。立足基本国情，充分考虑各方面的承受水平，遵循量力而行、尽力而为的原则，根据城乡、区域不平衡的特点和不同人群的实际情况，有针对性地制定相关政策和待遇标准。第三，坚持与时俱进、改革创新。根据城镇化和统筹城乡发展的新形势，在经济改革与发展完善城镇社会保障制度的同时，大力推动农村社会保障制度建设，增强社会保障法制建设，实现城乡社会保障制度的有效衔接，持续提升社会保险统筹层次和共济水平，使

　社会保障覆盖人数成倍增长。第四，坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应。坚持以缴费型社会保险制度为主体、以非缴费型福利项目为补充，建立社会保险待遇水平与缴费挂钩的激励约束机制，引导和鼓励劳动者积极就业，多劳多得，早缴费、多缴费、连续缴费、长期缴费。第五，坚持准确处理改革发展稳定的关系。注重保持政策的连续性，坚持统筹城乡、整体设计、分步实施、配套推动，坚持试点先行，即时总结经验，由点及面，渐次推动改革，充分考虑促动事业发展和维护社会稳定的需要。

　问题 在看到成绩的同时，我们也清醒地理解到，我国社会保障体系建设还面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，有很多体制性、制度性的重大问题亟待解决，改革和发展的任务十分艰巨。

　管理体制分割。城乡医疗保险分别由不同的部门管理，制度、机制间缺乏衔接和协调，存有重复参保和政府重复补贴、机构重复建设、资源浪费等问题。社会保险费征收体制不一，征收机构由省级政府各自确定，导致社会保险管理环节脱节。社会保险的统筹层次仍不高，不利于在更大范围分散风险。城乡低保、医疗救助与社会保险之间需要统筹安排和搞好衔接。

　待遇差别较大。城乡间、不同群体间社会保障待遇差别仍然较大，不同群体内部和之间相互攀比，成为影响社会稳定的因素。

　基金长期平衡及保值增值压力大。社会保险基金收大于支。但据测算，到 2050 年我国每 4 个人中就有一个老年人。人口老龄化对养老保险和医疗保险影响巨大，将导致社会保险基金收支缺口逐步扩大，制度运行有隐患。结余积累的社会保险基金只能存银行、买国债，投资渠道窄，保值增值困难。

　管理服务体系不能适合发展的要求。随着社会保障制度覆盖人群的快速扩大，特别是向农村的延伸，基础建设薄弱、人员配备不足、水平建设滞后的问题越来越突出。

　人口老龄化 社会保障体系还很不完善。存有覆盖范围窄、保障水平低、法律不够健全、监察执法等一系列亟待解决的问题。人口老龄化使老年人的养老、医疗、社会服务等问题更加突出。中国养老保险长期实行现收现付制，没有留出积累资金。老龄化提前到来，意味着“未富先老”，中国社会保障制度面临着养老负担重、筹集资金难和医疗费用大等诸多挑战。

　就业方式日益多样化使扩大社会保障覆盖面问题更为凸显。2000 年以来，中国就业格局发生明显变化，全国职工中，有超过一半的人在非公有制企业工作，相当数量的非公有制职工没有享受社会保障。在当前情况下，如何把这些人纳入社会保障的覆盖范围，是必须研究解决的问题。

　城镇化进程加速给社会保障制度带来新问题。（2009 年）失地农民有 4000 多万人，每年还有 1 亿多农民进城务工，他们已成为产业大军中的重要力量。而中国的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口设计实施的，如何适合城镇化过程中数亿农村转移劳动力的需求，是一个重大课题。

　当前我国城乡社会保障发展还很不平衡，农村地区明显滞后，一些基本保障制度覆盖面较窄。随着城镇化的推动，迫切需要增强制度整合与衔接，加快实现管理服务一体化。“十二五”时期，要坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的基本方针，以增强公平性、适合流动性、保证可持续性为重点，更加注重保障公平，更加注重统筹城乡发展，更加注重优质高效服务，更加注重可持续发展，加快建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系。力争到“十二五”期末，形成基本完备的社会保障制度，比较健全的管理服务体系，并稳步提升保障水平，基本解决历史遗留问题，为全面建设小康社会提供水平适度、持续稳定的社会保障网。

　2 保障类型 编辑

　社会保险 社会保险在社会保障体系中居于核心地位，它是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。一是社会保险目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的社会保障；二是社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者；三是社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失；四是社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、劳动者（雇员）依法缴费及国家资助和社会募集。

　社会福利 社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。

　社会救助 社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障 的最低纲领和目标。一是社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社会救助的对象主要是失业者、遭到不幸者；三是社会救助的基本特征是扶贫；四是社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。

　社会优抚 社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。

　农民工保障 社会优抚安置目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。

　社会保障是社会安定的重要保证。党的十七大报告中指出：要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系。促动企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推动城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。

　社会保障直接关系着亿万百姓的切身利益，是全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的重要内容。社会保障问题是一个很重要的社会问题，也一直是全社会注重的热点问题，关系到民生及社会的稳定和发展。社会保障制度属于政府行为。

　3 作用 编辑

　维护稳定 不言而喻，完善的社会保障制度是减少社会动荡的“稳定器”。建立覆盖城乡居民的社会保障体系是降低城乡居民生存风险、促动社会稳定的迫切需要。当前我国城乡居民面临着各种各样的生存风险，如失业的风险、疾病的风险、养老保障的风险等，而这种风险在农村表现得尤为突出。这是因为在我国工业化和城镇化的进程中，大量农业土地转化为城市用地和建设用地，随之而来的是出现了大量失去土地的农民，农民失去土地或部分失去土地，其收入得不到保障，加之农村医疗条件本来就差，农民缺医少药、看不起病的问题在相当多的地方还非常突出，低收入人口仅能勉强解决温饱问题。这些人抵御上述风险的水平十分脆弱，时刻游离于绝对贫困人口的边缘。这些问题若不能即时得到妥善解决，必然会影响社会的稳

　定。因病致贫、因病返贫的农民也在持续增加。所以，健全覆盖城乡的社会保障体系是维护社会稳定的迫切需要。

　促动公平 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。”而完善的社会保障体系是实现社会公平的非常行之有效的一部“调节器”。从社会保障制度本身的性质来说，它应该是覆盖城乡居民的普惠性的一种社会制度，即无论是城镇居民还是农村居民，都应该是保障对象。所以，覆盖城乡的完善的社会保障体系，一方面能够保障每个社会成员都享有平等的国民待遇，都能够获得最基本的生存权和发展权；另一方面，社会保障通过筹集资金，对于城乡居民中低收入基于生活所必需的协助，在他们年老、疾病、失业等情况发生时提供保障，对经济活动所造成的收入分配不均实行了再分配，缩小了贫富差别，促动了社会公平，具有调节收入分配的功能。健全覆盖城乡的社会保障体系，能够充分发挥其实现社会公平的“调节器”功能。

　满足需求 保障城乡居民的基本生活和基本医疗需求，是社会和谐的基础和前提，也是社会保障的核心功能。社会保障通常被称为社会的安全网或社会减震器，国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就是保障城乡居民在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活和基本医疗需求，使无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的城乡居民有生活来源，保障他们的基本生存需要，进而实现整个社会的稳定。

　推动发展 完善的社会保障制度是经济社会发展的“推动器”。通过建立覆盖城乡的社会保障体系，尤其是通过逐步提升社会保障待遇和低收入人员的收入水平，能够改善人们的消费预期和消费结构，刺激消费需求，拉动经济增长。我国是一个农村人口占绝绝大部分的国家，农村集中了我国最大的消费群体，但多年来，我国农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重一直呈下降趋势。此外，农民长期收入低下且增长缓慢，如果农民缺乏社会保障，必然影响其对未来的预期和消费信心。所以，建立覆盖城乡的社会保障体系，将有利于直接增加困难居民收入，解决城乡居民的后顾之忧，增强人们对未来的预期和消费信心，扩大消费需求，刺激经济增长。另外，完善的社会保障制度能够促动劳动力在全社会范围内自由流动，使人力资源得到合理配置。同时，社会保障基金的长期积累和投资运营，能够壮大资本市场，从而促动经济发展。

　保证生产

　通过对城乡居民的收入保障和医疗服务保障，为劳动力的再生产提供了物质基础，从而使劳动者的劳动水平得以恢复和再生产。完善的社会保障制度不但承担着救贫、防贫，保障社会成员基本生活和基本医疗的责任，同时还为城乡居民提供与经济发展水平相适合的保障项目和公共服务，从而使人们能够分享经济社会发展的成果，持续提升物质和文化生活质量，保证劳动力的再生产。

　由此可见，健全覆盖城乡的社会保障体系非常必要，而且其社会经济条件也已具备，但要实现这个目标和任务，还需制定和完善一系列制度和措施，使我国的社会保障制度基本完备； 4 重点任务 编辑

　党的十八大报告提出全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障工作方针，把“广覆盖”调整为“全覆盖”，要求实现人人享有基本社会保障的目标。首次提出以增强公平性、适合流动性、保证可持续性为重点的社会保障制度改革原则，具有很强的针对性和前瞻性，我们理应深刻理解、认真贯彻。增强公平性，就是要更好地体现制度的公平性，实现城乡各类群体的全覆盖，逐步提升社会保障的总体水平，着力缩小城乡差别和地区差别，同时注重“机会公平”，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，增强社会保障的激励约束机制；适合流动性，就是要更好地适合人员跨城乡、跨地区、跨就业形态流动的形势，稳步提升各险种的统筹层次，整合城乡社会保障制度，完善社会保险关系转移衔接办法，推动社会保障规范化和标准化管理，实现社会保障的城乡统筹和区域统筹，促动人力资源合理流动；保证可持续性，就是要更加注重制度的长期稳定可持续运行，既要立足当前，着力解决现实突出问题和历史遗留问题，又要着眼长远，通过做实个人账户、实现基础养老金全国统筹、扩大社会保障基金筹资渠道等途径，夯实社会保障的物质基础，建立社会保障制度长期稳定运行的长效机制。

　统筹推动企业和机关事业单位社会保险制度改革。在进一步完善企业社会保险制度的同时，积极稳妥推动机关事业单位社会保险制度经济改革与发展改革，实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度，建立基本养老金待遇与缴费长短和多少更紧密联系的激励机制，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。

　整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。把新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度，把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。

　逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹。更好地体现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求，在确保当期养老金发放的前提下，进一步做实个人账户，探索新的筹资来源，完善做实的办法。实现基础养老金全国统筹，厘清中央与地方政府的责任，进一步统一规范养老保险制度，实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，更好地发挥社会统筹的调节作用，更好地保障退休人员和老年居民的基本生活。

　建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。研究合理确定社会保障待遇水平的科学方法，实现社会保障待遇的正常调整，使保障水平持续、有序、合理增长。继续提升企业退休人员基本养老金，坚持和健全“多缴多得、长缴多得”的机制。在全面实施

　新农保和城镇居民养老保障制度的基础上，稳步提升基础养老金待遇水平，并向高龄老人适当倾斜。逐步提升基本医疗保险最高支付限额，推动居民医保、新农合门诊医疗费用统筹，逐步将门诊常见病、多发病纳入保障范围。在提升整体水平的同时，要合理界定各类群体的待遇差别，发挥社会保障调节社会分配的功能，逐步形成各类人员社会保险待遇的合理关系。

　扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。扩大和开辟新的社会保障资金筹资渠道，建立社会保障战略储备基金，进一步充实已经建立的全国社会保障基金，以有效应对我国人口老龄化问题，实现社会保障基金的长期平衡。社会保险基金关系参保人员的切身利益，是参保人员的养命钱和保命钱，既要确保各项待遇当期支付和基金安全，切实增强基金监督，又要加快建立社会保险基金投资运营制度，拓宽基本养老保险基金投资渠道，探索新的基金投资运营方式，努力实现保值增值。

　加快健全覆盖城乡居民的社会保障经办管理体制和便民快捷的服务体系。要进一步理顺社会保障行政管理体制，建立与统筹层次相适合的社会保险经办管理体制，更加有效地利用各种管理资源。要加快社会保障规范化、信息化、专业化建设，规范和优化社会保障管理服务流程，推动标准化建设，实行精确管理，提升管理服务水平，加快推行社会保障卡，努力实现为城乡所有参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。

　5 对策 编辑

　社会保障与人民的幸福安康息息相关，事关改革发展稳定大局。党的十七届五中全会提出，“十二五”时期要着力保障和改善民生，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。这是一项十分重要而艰巨的任务，我们要认真贯彻落实。

　方针目标 “十一五”期间，我国社会保障体系的框架基本确立，城乡养老、医疗保障制度建设取得突破性进展，各项社会保险覆盖人数迅速增长，资金规模进一步扩大，保障水平逐步提升，管理服务网络持续完善，不但为维护改革发展稳定大局发挥了重要作用，也为“十二五”时期社会保障事业的进一步发展奠定了坚实基础。

　“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期。党的十七届五中全会提出，“十二五”期间健全覆盖城乡居民的社会保障体系，必须坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针。“广覆盖”，就是要尽快健全社会保障制度并迅速普及城乡，把人人享有基本社会保障作为社保制度建设的优先目标；“保基本”，就是要从我国社会主义初级阶段的基本特征出发，充分考虑各方面承受水平，确定与经济社会发展相适合的基本保障水平；“多层次”，就是要以政府主导的社会保险、社会救助、社会福利为基础，以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，构建多层次体系，满足人民群众多样化的保障需求；“可持续”，就是在着力解决现实突出问题和历史遗留问题的同时，着眼长远，统筹协调，探索建立长效机制，保持社会保障事业长期、稳定、可持续发展。

　按照这个基本方针，“十二五”期间我国社会保障体系建设，应重点在增强公平性、适合流动性、保证可持续性方面加以完善，再经过 5 年的努力，使我国社会保障制度基本完备，

　突出的历史遗留问题总体上得到解决；覆盖范围进一步扩大，广大人民群众能够更好地分享经济社会发展成果；保障水平稳步提升，并逐步缩小相关群体之间的保障水平差别；多层次的体系比较健全，资金基础更加雄厚，可持续发展水平增强；管理服务更加高效便捷，为全面建设小康社会提供更有力的支撑。

　完善制度 按照党的十七届五中全会的要求，“十二五”期间要在加快完善社会保障制度上下功夫，重点推动四项制度建设。

　一是实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。这是统筹城乡社会保障制度的重大举措。党的十七届三中全会决定提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”2009 年 9 月，国务院印发了关于展开新型农村社会养老保险试点的指导意见，正式启动新农保试点，首批试点覆盖面达 11.8%。2010 年试点范围扩大至 23%左右。

　新农保制度实行普惠与激励相结合，年满 60 周岁的农村老年居民都能够领取由政府支付的基础养老金，农民个人缴纳的养老保险费全部计入个人账户，政府还给予补贴。新农保制度的建立，是中央继免除农业税、实行农村直补和新型农村合作医疗之后又一重大惠农政策，是我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的又一重大突破。“十二五”时期，要进一步扩大新农保试点面，到期末实现在全国全面实施；要完善新农保政策，搞好与相关制度的衔接和政策配套；要增强基金的监管，确保基金安全完整；还要结合新农保制度推动的情况，适时制定实施城镇非就业居民养老保障制度，并逐步实现城乡居民养老保障制度的统一。

　二是推动机关事业单位养老保险制度改革。这是统一基本养老保险制度的必然要求。十七大要求“促动企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。

　2008 年，国务院制定《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，决定在 5 个省市先期试点，与事业单位分类改革试点配套推动。“十二五”期间，要在继续完善企业职工养老保险制度的同时，推动机关事业单位养老保险制度改革，重点是实行统账结合的基本制度，适合人员流动的需要；基本养老金待遇与缴费长短和多少更紧密地联系，增强激励机制；实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现多层次的保障；要确保国家规定的原有待遇水平不降低，实现新老制度的合理衔接和平稳过渡。

　三是实现基础养老金全国统筹。这是养老保险制度的重大突破，符合社会保险的大数法则，有利于在大范围分散风险，提升资金使用效率；又能够厘清中央与地方政府的责任，实现养老保险制度的统一、规范；还有利于实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，从体制上消除影响劳动力跨地区合理流动的障碍。到 2009 年底，全国已全面实现了基本养老保险基金的省级统筹，为实现基础养老金全国统筹奠定了坚实的基础。实行基础养老金全国统筹，涉及中央和地方、各地方之间利益关系的重大调整，既要统一规范，又要适合各地特点，给地方留有调节余地，充分发挥中央和地方两个积极性。还需要建立健全一整套机制和政策，并在实施中持续完善。

　四是进一步做实养老保险个人账户，积极稳妥推动养老基金投资运营。这是应对人口老龄化、实现养老保险可持续发展的重大战略决策。到 2009 年，已有 13 个省份展开“做实”试点，累计做实 1600 亿元。全国企业职工养老保险结余积累资金 1.3 万多亿元，个人账户的绝大部分还仅仅权益记录，没有做实；同时，随着制度的健全和普及，新农保和机关事业单位养老保险制度中的个人账户基金也将迅速积累，做实和投资运营的需求愈益突出。“十二五”期间，我国 60 岁以上老年人口比重将从期初的不到 13%提升到期末的 15%左右；到20 年代末将进入人口老龄化高峰期，届时养老保险基金和财政资金都将面对更大压力。我们必须抓住经济平稳较快发展的有利时机，在确保当期养老金发放的前提下，进一步扩大做实个人账户规模，积极稳妥推动基金投资运营，实现保值增值，为应对老龄化高峰的挑战奠定更加坚实的物质基础。

　扩大范围 覆盖面大小是反映社会保障制度可及性和有效性的首要指标。到 2010 年 9 月底，我国城镇职工养老保险、城镇医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险分别达到 25025 万人、42072 万人、13147 万人、15871 万人、11973 万人，均超额完成“十一五”规划确定的指标任务。刚刚开始试点的新农保也覆盖了 6000 多万人，到年底将超过 1 亿人。“十二五”时期扩大社会保障覆盖范围的重点：一是对城镇就业群体，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作；二是继续解决体制转轨的历史遗留问题，全面落实关闭破产企业退休人员纳入城镇职工基本医疗保险的政策，将未参保集体企业职工和原“家属工”、“五七工”等纳入基本养老保险制度，将企业“老工伤人员”全部纳入工伤保险统筹管理；三是对实行自愿参保原则的新农保、新农合以及城镇居民基本医疗保险制度，通过强化政策激励，引导符合条件的群众积极参保、长期参保，并对残疾人等困难群体参保给予更多支持；四是完善被征地农民的社会保障政策，实行先保后征，切实保障他们的合法权益。

　提升标准 十六大以来，随着经济持续快速发展，我国社会保障的水平持续提升。“十二五”时期，还要进一步提升社会保障待遇水平，使人民群众切实分享经济社会发展成果。但是，我国人口多、底子薄、差别大，提升社会保障水平必须始终坚持“保基本”的方针，积极而为，量力而行，增大公共财政对社会保障的投入，区别轻重缓急循序渐进，逐步缩小地区之间、城乡之间和各类群体之间的待遇差别。一是继续提升企业退休人员基本养老金待遇，并研究建立与经济发展、工资增长、物价水平相联系的正常调整机制；二是通过实行门诊统筹，把多发病、常见病的诊疗费用纳入基本医疗保险支付范围，扩大受益面，稳步提升职工医保、居民医保和新农合的报销水平和最高支付限额；三是大幅度提升工亡待遇及相关工伤保险待遇标准；四是扩大失业保险基金支付范围，发挥预防失业、促动就业的作用，并建立预防、补偿、康复三位一体的工伤保险体系，使参保者不是消极地等待风险补偿，而是从积极的社会保险政策中获益。

　构建体系 我国多层次的社会保障体系主要分三个层次。第一是“托底层”。主要是通过最低生活保障、医疗救助、农村“五保”等制度对城乡的贫困家庭和居民给予社会救助，通过社会福利制度对鳏寡孤独等特定群体给予照顾。所需资金全部由政府支出。第二是“主干层”。主要是通过实施权利与义务相联系的社会保险制度，为参保人员提供养老、医疗、失业、工伤、生育等基本保障。政府强制或引导社会保险制度实施，并承担必要的财政责任。第三是“补充层”。国家鼓励和引导用人单位根据条件，建立企业年金、职业年金和补充医疗保险制度，发展商业保险，以满足不同社会成员的保障需求。

　“十二五”时期，构建多层次社会保障体系要从以下三个方面着力推动：一是积极发展和规范养老保险的企业年金和职业年金，通过更有力的税收优惠政策鼓励用人单位为劳动者建立补充保险；二是发展商业人寿和健康保险，引导和规范各类社会机构和市场主体兴办补充性社会保障事业，满足人民群众更高的或特定的保障需求；三是进一步完善城乡社会救助制度，逐步扩大最低生活保障制度和医疗救助制度保障范围，逐步提升城乡低保、农村五保、医疗救助等待遇水平，切实保障城乡贫困人口、在校贫困大学生等群体的基本生活。

　提升服务 当前我国的社会保障管理服务体系已在全国普遍建立，随着社会保障制度覆盖人群的扩大和社保基金规模的增长，对服务高效、便捷和管理严密、精细的要求也越来越高。“十二五”时期，要进一步提升社会保障管理服务水平：一是以基层为重点增强社会保障基层服务平台建设，按照以人为本的要求，规范和优化社会保障管理服务流程，推动标准化建设；二是增强社会保障信息网络建设，加快建设项目齐全、全国联网的社会保障信息管理系统，即时、准确记录保障对象的缴费和权益，确保待遇支付；三是大力推动标准统一、功能兼容的社会保障卡的应用，争取早日实现“人手一卡”和“一卡通”，方便参保者随时随地查询自己的权益记录，对全体参保群众做到“记录一生，服务一生，保障一生”。