某某古城护城河治理工程PPP模式财政承受能力论证报告

　某某 古城护城河综合治理工程

　政府和社会资本合作 （

　P P P ）

　模式

　财政承受能力论证报告

　某某市财政局

　某某市中阳楼街道办事处

　某某 二〇一七年五月

　目 录 第一章 项目基本信息 .................................. 1 1.1 项目概况 ........................................ 1 1.2 项目产出说明 .................................... 4 1.3 项目运维范围及运维绩效标准 ...................... 7 1.4 项目背景 ........................................ 7 第二章 PPP 模式实施方案 ............................. 10 2.1 PPP 项目运作方式 ................................10 2.1.1 可供选择的运作方式 .........................10 2.1.2 项目运作方式 ...............................10 2.2 风险分配基本框架 ................................ 11 2.2.1 PPP 项目风险因素的特征 ..................... 11 2.2.2 PPP 项目风险分配的原则 .....................13 2.2.3 风险因素的识别 .............................14 2.2.4 本 PPP 项目的风险分配 .......................17 2.3 期满处置 ........................................20 第三章 交易结构 ..................................... 22 3.1 投融资结构 ......................................22 3.2 回报机制 ........................................22 3.2.1 可用性付费 ..................................23

　3.2.2 运维绩效付费 ................................24 3.3 配套安排 ........................................25 第四章 财政承受能力论证 ............................. 27 4.1 评价依据 ........................................27 4.2 财政承受能力论证工作流程 ........................30 4.3 财政支出责任的识别和测算 ........................32 4.3.1 股权投资支出责任识别与测算 .................33 4.3.2 运营补贴支出责任识别与测算 .................33 4.3.3 风险承担支出责任识别与测算 .................36 4.3.4 配套投入支出责任识别与测算 .................37 4.3.5 政府支出责任测算结果 .......................37 4.4 地方政府财政未来年度一般公共预算支出测算 ........38 4.4.1 一般公共预算支出情况 .......................38 4.4.2 未来年度一般公共预算支出测算数据选择 .......39 4.4.3 未来年度一般公共预算支出预测结果 ...........39 第五章 财政承受能力评估 ............................. 41 5.1 财政支出能力评估 ................................41 5.2 行业和领域平衡性评估 ............................47 5.3 财政承受能力专家评审 ............................47 5.3.1 专家组成员 .................................47 5.3.4 专家意见 ...................................48

　第六章 财政承受能力论证结论 ......................... 57

　附表：

　1.财政承受能力分析表 附件：

　1.《关于某某古城护城河综合治理工程可行性研究报告批复》孝发改发[2017]53 号 2.《某某古城护城河综合治理工程固定资产投资项目节能登记表备案》孝节能备案[2017]011 号 3.吕梁市国土资源局《关于某某古城保护性修建项目用地预审的批复》吕国土资行审[2016]12 号 4.某某市城乡规划管理局《建设工程规划许可证》孝规建证字[2017]第 05 号 5.某某市环境保护局《关于某某市中阳楼文化旅游开发有限公司某某古城保护性修建项目环境影响报告表的批复》孝环函[2016]20 号

　第一章 项目基本信息

　1.1 项目概况 1.项目名称：某某古城护城河综合治理工程（以下简称“本项目”）

　2.项目性质：改扩建

　3.所属领域类型：市政设施、水利

　4.项目实施机构：某某市中阳楼街道办事处 6.发起方式：政府发起

　7.运作方式：BOT（建设—维护—移交）

　8.项目所处PPP阶段：准备阶段

　9.合作期限：22 年（建设期 2 年，运营期 20 年）

　10.建设期进度安排：

　本项目建设期 2 年，建设期主要工作内容为项目立项、设计及审核批复、两评一案编制及审批、社会资本采购、项目公司组建及投融资、施工建设、竣工验收等，具体进度安排见下表：

　 建设期进度安排表

　进度 名称 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24

　项目立项

　两评一 案编制及审批

　设计及 审核批复

　社会资本采购

　 项目公 司组建及投融资

　 施工阶段

　 竣工验收

　6

　 11.项目公司：成交社会资本与政府授权出资机构共同出资成立

　12.社会资本的采购方式：竞争性磋商

　13.工作分工：PPP 项目涉及到的主要工作包括土地取得、规划、环评、立项、设计、投融资、建设、维护、移交等。

　政府方负责土地取得、规划、环评、立项和设计工作，以及建设期和运营期的监管工作。

　项目公司负责投融资、建设、维护、移交等工作。

　14.总投资

　静态总投资 48005.92 万元，其中：工程费用 21515.29 万元，其

　他费用 22933.68 万元（含拆迁费用 21060.00 万元），预备费 3556.95

　万元。

　动态总投资（固定资产投资）50849.19 万元，其中：静态总投资

　48005.92 万元，建设期贷款利息 2843.27 万元。

　本方案所称项目总投资为动态总投资，也即固定资产投资。

　15.投融资结构

　项目资金由项目资本金和债务资金两部分组成。

　项目资本金为 10169.84 万元，占项目总投资的 20%；项目资本金由政府授权出资机构和成交社会资本按照 2:8 的比例出资，政府授 权出资机构出资 2033.97 万元，成交社会资本出资 8135.87 万元。

　 项目债务资金为 40679.35 万元，占项目总投资的 80%；该部分资金由社会资本协助项目公司筹集。

　16.回报机制：政府付费

　17.政府支持政策：成立了某某市 PPP 基金，为项目的融资提供了增信支持。

　1.2 项目产出说明

　1.项目需求 随着时代的发展，城市生产和生活方式的变化，人口的大量增加， 以及城市地貌的变化，某某古城内旧的排水格局已经破坏，新的排水系统尚未形成。因此城市发展与古城的现状条件，矛盾日益突出，严重影响了城市环境和环城资源的开发和利用。为此某某古城护城河综合治理作为改善古城人居环境的一项重要任务，显得尤为迫切。

　2.项目产出目标 ⑴搬迁工程

　为初步实现“河畅、水清、岸绿、景美”的综合整治目标，并建立古城地区河道长效管护机制，保证护城河治理工程，雨水污水工程及道路桥梁工程的顺利进行，需对护城河周边区域进行整治或拆除。护城河两侧共拆迁院落约 840 处，拆迁建筑面积约 16.2 万㎡。

　⑵护城河治理工程

　护城河河道分为四段，总长 4.5km。具体如下：

　A 段：蓄水游船+滨水商业步行街——水系全长 896m，水体宽度

　 为 6m。

　B 段：蓄水游船+滨水商业步行街——水系全长 481m，水体宽度为 6m。

　C 段：蓄洪段——水系全长 1090m，河道宽度 9 米，水体宽度为 3m。

　D 段：蓄洪段——水系全长 1950m，河道宽度 9 米，水体宽度为 3m。

　在古城西侧新建一座调蓄池，调蓄池容积为 4.5 万 m 3 。

　⑶雨水污水工程

　古城雨水污水干线沿护城河敷设，内城、外城沿护城河各设置一趟雨水污水管网。古城雨水沿护城河主线设雨水箱涵，雨水经收集汇入该雨水箱涵，最终在北广场汇集流入缓洪池。古城污水沿护城河主线设污水管，污水经沿街污水管收集汇入沿河污水主线，最终排入污水处理厂（古城至污水处理厂中和路段，污水管线位于城排渠与中和路之间绿化带下，在中和路与府前街交叉处，污水管下穿城排渠，沿城排渠南侧敷设至污水厂）。雨水箱涵总长 11.54km；污水干线总长 13.34km；城排渠下雨水箱涵长 650m。

　⑷道路桥梁工程

　护城河外围二级环路总长度为 7km。二级环路以 20m 和 7m 宽道路为主，其中 20m 宽环路长度约为 1.2km，7m 宽环路长度约为 5.8km。

　本工程共有 23 座桥梁，净跨 9m 的拱桥为 13 座，其中 7m 宽 9 座，4m 宽 4 座；净跨 6m 的拱桥为 10 座，其中 7m 宽 3 座，4m 宽 1

　 座，2m 宽 6 座。

　3.技术标准 本项目技术标准包括但不限于：

　《防洪标准》CB5020l—2014

　《城市防洪工程设计规范》GB/T 50805-2012

　《堤防工程设计规范》GB50286-2013

　《堤防工程管理规范》SL171-96

　《水工建筑物抗震设计规范》NB35047-2015

　《水工建筑物荷载设计规范》DL5007-1997

　《混凝土结构耐久性设计规范》GB/T50746-2008

　《混凝土结构设计规范》GB50010-2010（2015 年版）

　《砌体结构设计规范》GB50003-2011

　《公路桥涵设计通用规范》JTG D60-2015

　《城市道路工程设计规范》CJJ 37-2012；

　《城镇道路路面设计规范》CJJ 169-2012；

　《公路路基设计规范》JTG D30-2004；

　《公路路面基层施工技术规范》JTJ 034-2000；

　《公路水泥混凝土路面设计规范》JTG D40-2003；

　《公路水泥混凝土路面施工技术规范》JTG F30-2003；

　《公路路基施工技术规范》JTG F10-2006；

　《城市道路交通规划设计规范》GB 50220-95；

　 《公路工程技术标准》JTG B01-2003

　《公路桥涵设计通用规范》JTG D60-2004

　《公路圬工桥涵设计规范》JTG D61-2005

　《公路钢筋混凝土及预应力混凝土桥涵设计规范》JTG D62-2004

　《公路桥涵设计细则》JTG/TD65-04-2007

　1.3 项目运维范围及运维绩效标准

　本项目运维范围为建成的护城河河道、雨水箱涵、污水管网、道路、桥梁工程等。

　运营维护需要满足相关标准规范的要求，能够确保项目正常、安全、高效地运营。国家、行业、山西省有最新的标准规范的，以最新的标准规范为准；国家、行业、山西省之间标准规范不一致的，已较严格的为准。

　本项目的绩效标准按照成交社会资本与实施机构签订的 PPP 项目合同中绩效标准条款执行。

　1.4 项目背景 随着时代的发展，城市生产和生活方式的变化，人口的大量增加， 以及城市地貌的变化，某某古城内旧的排水格局已经破坏，新的排水系统尚未形成。因此城市发展与古城的现状条件，矛盾日益突出，严重影响了城市环境和环城资源的开发和利用。现状存在一系列的问题及隐患：

　1.生活污水未经处理直接排放入护城河，生活垃圾被任意倾倒到

　 河道，严重影响护城河水质。一到夏天更是臭气熏天，局部水生态系统受到严重破坏，人居环境质量显著下降。截止目前古城内还有一部分道路没有硬化，没有设置排水设施。古城地方管护机制不健全，管护责任、管护制度、管护人员和管护经费未落实，日常管护十分薄弱。由此可见环境状况不佳，严重影响古城人居环境和品味提升。并且护城河的污染问题已引起市民的广泛关注，直接影响着某某古城声誉和古城风貌的保护。

　2.护城河由南向北排入城排渠，城排渠由西向东排入文峪河。古城仅留存内城东侧、西侧与北侧的部分护城河。另外位于桥南村与桥北村的东、西两侧，部分护城河被破坏或填堵。由于现状城排渠出口处排水不畅，古城区雨水难以排出。而且随着某某城市化的飞速发展， 硬化面积增加，新城区接入水逐年增加，甚至会通过城排渠倒灌入古城区。河道两侧民居众多，雨水倒灌，往往会给民众造成许多不可挽回的经济损失。

　3.由于护城河排水多为明渠，携带大量杂物排入护城河，城区数十条雨水管道内汇有大量生活污水直接通入护城河，致使部分河床污泥厚度占原河深的一半以上，同时违章建设、向河道倾倒垃圾、人为设障等侵占河道使河道断面不断缩窄，导致水质恶化，河道淤浅，水流不畅，行洪能力锐减，防洪标准不满足规范要求。若遇较大洪水， 城市必然受灾。

　4.目前某某古城外部交通现存的主要问题是空间导向性不足，不利于古城格局的展现。古城内大多数的道路为泥土路面，雨污合流，

　 严重影响历史街区景观。

　护城河综合治理工程的实施无论是对社会环境的影响还是对自然环境的改善，总体说都是有利的。从社会效益来讲，防洪部分的河道治理是重要的，而从自然环境的效益来看，绿化美化部分也十分重要。治理工程实施后河流所在地区的生态环境将得到大幅度的改善。因此对某某市古城护城河治理，雨水污水改造，采取科学有效的措施势在必行。

　综上所述，本项目的实施是认真贯彻国家有关政策，符合当今时代的需求，某某古城护城河综合治理是集防洪、排水、绿化、生态、文化于一体，力求取得良好的社会、经济、环保效益。

　第二章 PPP 模式实施方案

　2.1 PPP 项目运作方式

　2.1.1 可供选择的运作方式 依据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行

　）的通知》（财金〔2014〕113 号），PPP 项目运作方式主要包括委托运营（O&m）、建设—维护—移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）

　、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交(ROT)等。

　2.1.2 项目运作方式 具体运作方式的选择主要由项目性质、风险分配基本框架、融资需求、建设需求和期满处置等因素决定。结合本项目实际情况适合选择建设—维护—移交，即 BOT 方式。

　某某市政府授权某某市中阳楼街道办事处为本项目的实施机构， 授权某某市中阳楼文化旅游开发有限公司为本项目政府授权出资机构。

　某某市中阳楼街道办事处与成交社会资本签署 PPP 项目合同， 授予社会资本投资、建设、维护本项目的权利。政府授权出资机构和成交社会资本成立项目公司后，由某某市中阳楼街道办事处与项目公司签署 PPP 项目补充合同，由项目公司承继 PPP 项目合同中社会资本的相关权利义务。

　项目公司在合作期内根据 PPP 项目合同的约定，提供投资、融资、建设、维护、到期移交服务，在满足可用性和运营维护标准的条

　 件下，获得某某市财政支付的可用性付费和运维绩效付费，项目公司收回投资并取得合理回报。合作期满后，项目公司将项目资产及相关权利等完好、无偿移交给政府或其指定接收机构。

　本项目运作模式图

　2.2 风险分配基本框架

　2.2.1 PPP 项目风险因素的特征

　 PPP 项目具有投资大、涉及面广、合作周期长等特点，不确定风险因素较多，各种风险之间的关系也错综复杂。PPP 项目从决策、立项、融资、设计、建设、运营直至移交，每个环节都是分别由不同的参与者负责完成，同时也导致 PPP 项目风险因素变化的多样性。总体来说 PPP 项目中的风险具有以下特征：

　1. PPP 项目风险存在于全生命周期的各个环节

　传统模式下建设工程通常只涉及建设阶段的风险，而 PPP 项目风险覆盖了 PPP 项目全生命周期的各个阶段，直到社会资本将项目移交给政府，即合作期结束后，风险才完全转移给政府。因此，PPP 项目风险贯穿于设计、融资、建设、运营直至移交等每个环节，而且由于项目参与者众多且关系复杂，风险分担也在多个承担主体多个环节间交织。

　2. PPP 项目风险具有明显的阶段性

　PPP 项目的风险阶段特征主要表现在两个方面：一是风险在 PPP 项目的设计、投融资、建设、运营及移交等各个阶段不断发生变化， 其综合表现程度在决策和建设阶段表现出递增趋势，并在建设期结束后达到最大值，在运营期间风险的表现程度又在递减直至项目移交风险转移；二是 PPP 模式下的项目面临各种各样的风险，它们出现在项目的不同阶段，在进行合理的风险分担和制定风险应对措施时都应关注风险的阶段性，要建立有针对性的风险预警机制，对各个阶段的风险分别进行辨识，从而为 PPP 项目的成功运作提供一定保障。

　 3. PPP 项目的风险因素表现形式复杂多样

　PPP 项目面临的风险涉及到国家政策、建设、运营、不可抗力和市场机制等多方面，同时这些风险又相互交织、相互影响，它们的关系错综复杂。准确辨识这些风险并且采用相应的应对方案来合理处理它们之间相互作用是 PPP 项目能否成功运作的关键。

　4.政策制度的调整对 PPP 项目风险的影响较大

　由于护城河设施、雨污水管网、道路、桥梁等建设完成后的受益方是政府和社会公众，因此，政府在项目的运作中还具有一定的监管和介入的权力。一方面，政府部门有介入权，可以单方面终止或变更合同，这也就增加了项目的政治风险；另一方面，它还可以通过相关法律法规来控制社会资本的行为。

　2.2.2 PPP 项目风险分配的原则

　PPP 项目风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力，还可以降低风险发生的概率及风险产生的损失，从而降低风险管理成本；第二，风险分担后，在 PPP 项目建设和运营过程中，风险承担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺利。为此，PPP 项目风险分担需要遵循一定的原则。

　本项目风险分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府和项目公司之间合理分配项目风险。

　 具体风险原则如下：

　⑴承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

　⑵承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相关保险）； ⑶承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

　⑷由该方承担该风险最有效率；

　⑸如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

　本项目会严格按照以上风险分配原则进行风险分配；并严格按照项目建造、财务融资和运营维护等风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担的原则。

　2.2.3 风险因素的识别

　采用 PPP 模式的优势在于其能够将项目的设计、建设和运营等各个阶段的风险在政府方和社会资本方之间进行合理分配。就本项目而言，社会资本不必承担土地手续办理、规划审批、环评审批、立项审批、设计等风险，只承担项目的建设、运营和移交风险，从而提高了投资本项目的积极性。

　1.用地风险

　项目用地取得是一个项目能否顺利进行的前提条件，项目涉及的用地的取得由政府方负责办理。在约定的期限内为项目公司提供项目

　 用地范围内土地是政府方责任，项目用地取得的风险由政府承担。

　2.法律政策风险

　法律政策风险主要是指由于法律政策变更而导致项目的合法性、合同协议的有效性等发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

　地方政府方可控的地方性的法律政策变更风险，由政府方承担， 地方政府方不可控的法律政策变更的风险，由双方共同承担。

　3.审批风险

　项目基本建设程序中涉及到一系列的相关部门对项目的审批环节，项目的审批主体为政府的相关部门，审批风险由政府方承担；为满足项目审批需要的相关文件提供风险由社会资本和/或项目公司承担。

　4.投融资风险

　项目的投融资风险主要包括融资风险、利率变化风险等。融资风险是社会资本不能按期筹集到项目建设所需资金的风险；利率变化风险在本项目中的主要表现为项目公司融资成本的变化； 根据项目的权利义务边界划分，本项目的融资风险由社会资本和

　/或项目公司承担；在合作期内利率的变化由双方共同承担，承担方式由双方协商一致后在 PPP 项目合同中明确。

　5.通货膨胀风险

　通货膨胀最主要的表现形式是货币的购买力下降，建设期该部分

　 风险由社会资本和/或项目公司承担，运营期该部分风险由政府方和社会资本和/或项目公司共同承担。

　6.变更风险

　变更风险主要包括设计变更风险、工期与进度变更风险、建设标准和工程规模变更风险、运维标准变更风险、移交标准变更风险等。

　设计变更风险：政府方提出的设计变更风险由政府方承担，由项目公司提出并获政府认可同意的设计变更风险由政府方承担。

　工期与进度变更风险：由政府方导致的工期与进度变更风险由政府方承担。

　建设标准和工程规模变更风险：由政府方提出的建设标准和工程规模的调整由政府方承担；其余由社会资本方承担。

　运维标准变更风险：政府方提出的运维标准变更由政府方承担。移交标准变更风险：政府方提出的移交标准变更由政府方承担。

　7.建设风险

　建设风险主要包括施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、发现文物、工地发生事故等。

　其中施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、工地发生事故等建设风险由社会资本和/或项目公司承担； 发现文物等类似事件造成的不利影响由双方共同承担。

　8.运维风险

　运维风险主要包括运维管护水平不足、运营成本超支、运营商违

　 约、运维质量达不到运维标准、维修材料价格上涨、劳务价格上涨引起的运营成本超支、财政补贴支付延误等。

　其中运维管护水平不足、运营商违约、运维质量达不到运维标准等风险由社会资本和/或项目公司承担； 因维修材料价格上涨、劳务价格上涨引起的运营成本超支，设置上涨上限，超过上限部分由政府方承担，在上涨上限范围内的部分由社会资本和/或项目公司承担。

　财政补贴支付延误风险由政府方承担。

　9.移交风险

　项目移交时，未达到项目约定移交标准的风险由社会资本和/或项目公司承担。

　10.不可抗力风险

　不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，它包括某些自然现象（如地震、水灾、火灾、风灾等）和某些社会现象（如战争等）

　。不可抗力风险由双方合理共担。

　不可抗力风险双方共同承担的方式：

　⑴因不可抗力造成的合同任何一方违约，违约方无需承担违约责任。

　⑵因不可抗力造成的合同任何一方损失，由当事人各自承担。

　2.2.4 本 PPP 项目的风险分配

　 按照风险因素和以上风险分配原则，确定了本项目风险分配如下

　：

　项目风险分配表

　 风险类型

　风险描述 风险分配 社会资本和/ 或项目公司 政府方 共担 用地风险 土地取得风险

　√

　 法 律 政 策 风险 地方政府可控的法律政策变更

　√

　地方政府不可控的法律政策变更

　 √

　 审批风险 项目基本建设程序相关审批风险

　√

　为满足项目审批需要的相关文件提供风险 √

　 投融资风险 项目融资风险 √

　 利率变化风险

　 √

　通 货 膨 胀 风险 通货膨胀造成的货币购买力下降等风险 建设期 √

　 运营维护期

　 √ 设计风险 设计的适用性风险

　√

　 变更风险 设计变更风险

　√

　工期与进度变更风险

　√

　建设标准和工程规模变更风险

　√

　运维标准变更风险

　√

　移交标准变更风险

　√

　风险类型

　风险描述 风险分配 社会资本和/ 或项目公司 政府方 共担

　 建设风险 工期延误风险 √

　 施工成本超支 √

　 工程质量管理风险 √

　 缺陷与隐蔽缺陷 √

　 分包商违约 √

　 发现文物

　 √ 工地发生事故 √

　运维风险 运维管护水平不足 √

　 运营成本超支 √

　 运营商违约 √

　 运维质量达不到运维标准 √

　维修材料、劳务价格上涨风险 上限范围内 √

　 超过上限

　√

　财政补贴支付延误

　√

　移交风险 没有达到移交标准 √

　不 可 抗 力 风险 自然不可抗力

　 √ 社会不可抗力

　 √

　 2.3 期满处置

　PPP 项目合作期满后，需要项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府指定的接受机构。按照《PPP 项目合同指南（试行）》（财金[2014]156 号文附件），在开展该项工作过程中，社会资本必须确保项目符合政府回收项目的基本要求，其中应重点明确项目期满移交的范围、移交的条件和标准、移交的程序等。

　本项目的合作年限为 22 年，其中建设期 2 年，运营期 20 年。对于本项目期满移交，双方应当在 PPP 项目合同中重点明确以 下内容：

　2.3.1 项目移交范围

　双方在签署 PPP 项目合同时，应当明确项目移交范围，基本内容包括项目的基本设施、项目土地使用权（如有）及项目用地相关的其他权利、运营维护所要求的技术和技术信息、与项目有关的图纸手册以及其他的和本项目相关的文件。在合作期满后，按照约定向政府或其指定接收机构无偿移交项目。

　2.3.2 移交的条件和标准

　本项目的期满移交应当保证项目符合政府的预期标准，以便政府在接收项目后能够继续进行项目的维护保养，提供正常的公共服务。项目期满移交的条件和标准含义主要包括两个方面：一方面是权利方面的条件和标准，在合同签署过程中，政府和社会资本应当明确移交时本项目设施、土地及所涉及的任何资产不存在任何缺陷和权利瑕

　 疵，必要的情况下，应当由社会资本提供相应的担保；另一方面是技术方面的条件和标准，在项目期满移交时，社会资本应当保证本项目符合双方在合同中约定的技术、安全和环保标准，以此保证本项目移交的质量。

　2.3.3 移交的程序

　双方在签署项目合同时，不但要约定项目的移交范围及移交条 件，同时亦应明确项目的移交程序。首先，政府与社会资本成立的工作小组应当委托第三方评审机构对项目的运营状况进行测试评估，检测是否达到合同中约定的移交标准，未达到标准或存在缺陷，政府方可以提取移交保函，并要求社会资本对项目进行达到移交标准的修 缮，直到达到既定要求；然后由合同中约定的一方办理项目移交手续， 将与项目有关的设施和合同移交给政府或其指定机构，保证移交手续的完整性，完成项目期满移交处理工作。

　第三章 交易结构

　 3.1 投融资结构

　在传统的政府投资项目建设过程中，建设资金主要包括：财政资金、金融机构信贷资金等。在采用 PPP 模式进行项目建设时，不但能够有效缓解地方政府的短期财政压力，达到平滑财政支出的目的， 亦能够有效调动民间资本与金融机构信贷资金的活力，推动公共服务或产品的供给质量与供给效率。为了有效发挥各类资金在本项目建设中优势，本项目确定了如下投融资结构：

　《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》 （国发〔2015〕51 号）要求，本类型的项目资本金最低比例为 20%。本项目设定项目资本金比例为 20%。

　根据《某某古城护城河综合治理工程可行性研究报告》，本项目静态总投资 48005.92 万元。

　本项目总投资为静态总投资和建设期利息的和。

　本项目动态总投资 50849.19 万元，其中建设期贷款利息 2843.27 万元。

　项目资本金为 10169.84 万元，占项目总投资的 20%；项目资本金由政府授权出资机构和社会资本按照 2:8 的比例出资，政府授权出 资机构出资 2033.97 万元，社会资本出资 8135.87 万元。

　项目债务资金为 40679.35 万元，占项目总投资的 80%；该部分资金由社会资本协助项目公司筹集。

　3.2 回报机制

　项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括

　 使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

　本项目不具备向项目使用者收费的机制，采用“政府付费”的支付方式。政府付费包括可用性付费和运维绩效付费。

　1.可用性付费在运营期内由某某市财政逐年向项目公司支付。可用性付费包括项目公司全部固定资产投资及必要的合理回报。

　2.运维绩效付费在运营期内，由某某市财政根据某某市中阳楼街道办事处对项目公司的绩效考核评价结果每年向项目公司支付。运维绩效付费包括全部运维成本及合理的回报。

　某某市中阳楼街道办事处在 PPP 项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，每个年度考核一次，可用性付费每年度等额支付， 运维绩效付费每年支付一次；绩效评价达标，财政局按照合同约定， 向项目公司及时足额支付可用性付费和运维绩效付费；绩效评价不达标，财政局按照合同约定扣减相应的费用。

　3.某某市政府需要及时安排市财政将本项目的可用性付费及运维绩效付费纳入跨年度预算和中长期财政规划，并提请某某市人大对预算的审批，保障本项目可用性付费及运维绩效付费的及时支付。

　3.2.1 可用性付费

　1.可用性付费计算公式 可用性付费是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求支付的服务费。项目公司通过取得可用性付费以收回固定资产投资并获取合理的投资回报。

　通过以下公式计算可用性付费：

　A = P i  1  i  n

　n

　 1  i   1

　 A ：年度可用性付费

　P ：政府付费基数

　n ：运营期——本项目运营期 20 年

　i ：含社会资本预期利润率的年度折现率

　2.可用性付费的支付时间

　可用性付费第一次支付时间为运营期第一年，可用性付费每年支付一次。

　3.2.2 运维绩效付费

　1.运维绩效付费的含义 运营绩效服务费是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。项目公司通过取得运营绩效服务费收回维护成本并获取合理利润。

　2.运维绩效付费计算及支付 运维绩效付费计算公式：

　E  C  (1 r)

　E ：年运维绩效付费 C ：年运维成本 r ：利润率 某某市中阳楼街道办事处制定项目运营管护的范围、内容及维护标准，项目公司按标准制定维护方案。

　在采购阶段社会资本方按照运维内容、范围、标准报项目运营维护期内的总运维成本（政府方设控制价）、总运维成本在运维期内各

　 年的分配、利润率（政府方设上限），中标社会资本的报价（成本及利润率）在 PPP 项目合同中约定，政府方依据 PPP 项目合同及考核结果向项目公司支付运维绩效付费。

　实施机构对项目公司每年进行一次运维绩效考核。

　3.运维绩效付费的调价机制

　因维修材料价格上涨、劳务价格上涨引起的运营成本超支，设置上涨上限（需要双方协商上限），超过上限部分进行调价，在上涨上限范围内的部分不调价。

　本项目竣工验收合格后，项目进入运营日，运营日所在的当年不予调整。自第一个完整财务年度（即自运营日所在年度的下一年）开始，每一个财务年度调整一次。具体调价公式如下：

　E n =E n-1 ×（1+F n-1 ）(n=2，3，......)

　其中：

　E n ， E n-1

　为第 n，n-1 年适用的年运维成本。

　F n-1

　为第 n-1 个运营年度某某市维修材料、劳务价格变化数，用于第 n 年的运维成本的调价。

　3.3 配套安排

　配套投入是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括征地拆迁、建设配套措施与现有相关基础设施和公用事业的对接等。配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套总成本和社会资本为此支付的费用合理确定。

　 1.负责前期工作

　本项目土地取得、可研、立项、设计等工作为政府方完成的内容， 该部分费用后期计入项目的总投资。

　2.为项目建设提供必要支持

　政府为本项目建设施工提供必要条件与其他支持，包括协调施工用水、用电等配套设施；协助项目公司完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等。

　3.协助办理有关政府审批手续

　政府协调项目公司与相关政府部门的关系，协助项目公司进行项目未完成的审批和取得建设所必须手续等工作。

　4.融资配合

　政府对项目公司的融资给予必要及合理的协助，并根据需要提供相应的证明文件，但不提供融资担保。

　第四章 财政承受能力论证

　根据国务院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，在政府和社会资本合作（PPP）模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。

　财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。

　根据项目所在地区财政情况，财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。合理的 PPP 项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

　4.1 评价依据 财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。我公司开展财政承受能力论证，遵循现有的相关政策法规指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。

　1.政策依据

　本次实施方案编制基于国务院、财政部、发改委等国家部门出台的相关政策指引展开，主要依据如下：

　 （1）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42 号)，财政部、发展改革委、人民银行，2015 年 5 月 19 日； （2）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改等 6 部委

　令第 25 号)，国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、

　水利部、中国人民银行，2015 年 6 月 1 日；

　（3）《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)，财政部，2014 年 9 月 23 日； （4）《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57 号)，财政部，2015 年 6 月 25 日； （5）《中华人民共和国政府采购法实施条例》(国务院令第 658

　号)；2015 年 3 月 1 日；

　（6）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发

　[2014]43 号），国务院，2014 年 9 月 23 日；

　（7）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60 号)，国务院，2014 年 11 月 16 日； （8）《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》(财预[2014]351 号)，财政部，2014 年 10 月 23 日； （9）《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》

　(发改投资[2014]2724 号)，国家发改委，2014 年 12 月 2 日；

　（10）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试

　 行)的通知》(财金[2014]113 号)，财政部，2014 年 11 月 29 日；

　（11）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库

　[2014]215 号），财政部，2014 年 12 月 31 日；

　（12）关于印发《PPP 物有所值评价指引(试行)》的通知))(财金

　[2015]167 号)，财政部，2015 年 12 月 18 日；

　（13）《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资[2016]2231 号 （14）《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》财金[2016]32 号 （15）《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90 号 （16）财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知 财金[2016]92 号 （17）山西省人民政府办公厅《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》晋政办发[2016]35 号 （18）《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90 号 （19）《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》财金[2016]91 号 （20）关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知财金[2016]92 号

　 （21）国家发展改革委、住房城乡建设部《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》发改投资 [2016]2068 号

　（22）国家发展改革委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》发改投资[2016]1744 号 （23）《建设项目经济评价方法与参数》第三版

　（24）其他相关资料。

　2.资料依据

　（1）《某某古城护城河综合治理工程可行性研究报告》

　（2）《关于某某古城护城河综合治理工程可行性研究报告批复》孝发改发[2017]53 号 （3）《某某古城护城河综合治理工程固定资产投资项目节能登记表备案》孝节能备案[2017]011 号 （4）吕梁市国土资源局《关于某某古城保护性修建项目用地预审的批复》吕国土资行审[2016]12 号 （5）某某市城乡规划管理局《建设工程规划许可证》孝规建证字[2017]第 05 号 （6）某某市环境保护局《关于某某市中阳楼文化旅游开发有限公司某某古城保护性修建项目环境影响报告表的批复》孝环函 [2016]20 号

　4.2 财政承受能力论证工作流程

　 根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》

　（财金[2015]21 号），PPP项目财政承受能力论证工作流程如下图：

　财政承受能力论证工作流程

　 4.3 财政支出责任的识别和测算

　 4.3.1 股权投资支出责任识别与测算 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

　股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股比 股权投资支出应当依据项目资金要求以及项目公司股权结构合理确定。

　项目资本金由政府出资机构与选定的社会资本按照 2:8 的 比例出资。本项目资本金为 10169.84 万元。

　股权投资支出为 2033.97 万元。

　4.3.2 运营补贴支出责任识别与测算 运营补贴是指项目在投资建设期间和运营维护期间，政府承担的直接付费责任。

　按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金

　〔2015〕21 号）第十六条规定，运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定。参照《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》对项目的可用性付费进行计算。

　本项目缺少“使用者付费”的条件，采用“政府付费”的模式对项目进行运营补贴。

　对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：年度可用性付费和年度运维绩效付费。计算公式如下：

　1.当年运营补贴支出计算

　 当年运营补贴支出=年度可用性付费+年度运维绩效付费 2.年度可用性付费

　A = P i  1  i  n

　n

　 1  i   1

　A ：年度可用性付费 P ：政府付费基数——项目竣工验收后，实施机构和项目公司共同委托第三方审计机构对项目的固定资产投资进行审计，以审计结果作为政府付费基数 n ：运营期——本项目运营期 20 年

　i ：含社会资本预期利润率的年度折现率

　目前尚未取得该项目的设计概算或施工图预算，本报告中按可研报告中的投资估算数据计算。

　3.年度运维绩效付费 E  C  (1 r) E ：年运维绩效付费 C ：年运维成本 r ：利润率 某某市中阳楼街道办事处依据项目特点制定项目运营管护的范围、内容及维护标准。

　在采购阶段社会资本方按照运维内容、范围、标准报项目运营维护期内的总运维成本（政府方设控制价）、总运维成本在运维期内各年的分配、利润率（政府方设上限），中标社会资本的报价（成本及利润率）在 PPP 项目合同中约定，政府方依据 PPP 项目合同及考核结果向项目公司支付运维绩效付费。

　 ⑴政府付费基数 政府付费基数为本项目的固定资产投资。

　固定资产投资组成包括：建设投资（工程费用、其他费用、预备费）、建设期利息。

　政府付费基数（项目固定资产投资）为 50849.19 万元。

　⑵年度运维成本 根据某某市中阳楼街道办事处提供的经验数据，本项目暂按年摊销费（不含税固定资产投资）的 5%计算，具体维修成本以中选的社会资本报价为准。每年运维成本（不含税）为 121.37 万元。

　⑶控制指标 按照项目全部投资税后财务内部收益率不超过 6.40%计算。经测算本项目：

　含社会资本预期利润率的年度折现率：7.72%； 运维绩效付费中的利润率：10%； 年度可用性付费：5071.66 万元； 年运维绩效付费：141.51 万元； 4.年度运营补贴支出 当年运营补贴支出=年度可用性付费+年度运维绩效付费 =5071.66 万元+141.51 万元 =5213.17 万元 政府运营补贴支出测算数据如下表 4-1 所示。

　 表 4-1 政府运营补贴年度支出

　年份 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 运营补贴

　5213.17

　 5213.17

　 5213.17

　5213.17

　5213.17

　 5213.17

　 5213.17

　5213.17

　5213.17

　 5213.17 年份 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 运营补贴

　5213.17

　 5213.17

　 5213.17

　5213.17

　5213.17

　 5213.17

　 5213.17

　5213.17

　5213.17

　 5213.17 4.3.3 风险承担支出责任识别与测算 PPP 值是项目采用 PPP 模式进行时全生命周期内政府方净成本的现值，所以此处的风险承担成本只计算政府方为项目的风险可能支出的数额即可。根据项目风险分配，政府需要承担的保留风险为法律变更、不利的政府行为、政府行政监管、征地拆迁、项目审批风险、设计方案变更、政府补贴支付延误风险和双方共担的不可抗力风险的一部分。

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号），由于各类风险发生概率和后果值难以进行测算，拟采用比例法计算项目风险成本。风险承担成本计算公式为：

　项目全部风险成本=项目建设和运营维护成本×风险比例 政府自留风险成本=项目全部风险承担成本×自留风险比例根据某某市以往类似项目的经验数据，结合该项目实际情 况，确定项目全部风险成本占项目建设和运营维护成本的 10%， 其中政府自留风险承担成本以项目全部风险成本的 20%计。

　经测算，项目自留风险成本为 1542.42 万元。

　表 4-2 政府风险承担支出 单位：万元

　 年份 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 风险分担

　494.34

　519.81

　42.18

　40.97

　39.69

　38.36

　36.95

　35.48

　33.94

　32.32

　30.62 年份 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 风险分担

　28.84

　26.97

　25.01

　22.95

　20.80

　18.53

　16.16

　13.67

　11.06

　8.32

　5.44 4.3.4 配套投入支出责任识别与测算 配套投入是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和管理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、贴息等。配套投资支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总承包和社会资本方为此支付的费用合理确定。

　本项目前期工作费用、征地拆迁费用、设计等费用均含在总投资中，不作为政府的配套投入。

　政府在本项目中由协调项目与现有相关基础设施和公用事业对接的义务，政府不承担该部分费用，若该部分有费用发生将由项目公司承担，计入项目总投资。

　政府方的配套投入为 0 万元。

　4.3.5 政府支出责任测算结果 根据前述内容，本项目合同期内，政府总体支出情况如表

　4-3 所示：

　 表 4-3 政府财政年度支出责任

　单位：万元

　年份 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 政府 支出

　2528.31

　519.81

　5255.35

　5254.14

　5252.86

　5251.53

　5250.13

　5248.65 年份 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 政府 支出

　5247.11

　5245.49

　5243.79

　5242.01

　5240.14

　5238.18

　5236.13

　5233.97 年份 2033 2034 2035 2036 2037 2038

　 政府 支出

　5231.71

　5229.33

　5226.84

　5224.23

　5221.49

　5218.61

　4.4 地方政府财政未来年度一般公共预算支出测算

　4.4.1 一般公共预算支出情况 根据某某市财政局提供的资料显示，某某市 2006-2016 年的一般公共预算支出情况见表 4-4：

　 表 4-4 2006-2016 年某某市一般公共预算支出情况表 单位：万元

　年份 2006 2007 2008 2009 2010 2011 一般公共预算 支出 77588 103624 157088 172504 220032 283936 增长率 —— 2.59% 60.64% 18.92% 3.59% 29.04% 年份 2012 2013 2014 2015 2016

　一般公共预算 支出 319688 304573 316115 308441 262445

　增长率 12.59% -4.73% 3.79% -2.43% -14.91%

　4.4.2 未来年度一般公共预算支出测算数据选择 根据 2006-2016 年十年的一般公共预算支出的具体情况，绘 制如图 4-1 的一般公共预算支出变化趋势图。

　图 4-1 某某市一般公共预算支出变化趋势图 上图可以看出某某市一般公...