某某市潇河流域市区段治理工程PPP项目财政承受能力论证

来源:思想汇报 发布时间:2020-08-12 点击:

 1

  某某 市潇河流域市区段综合治理工程

 PPP 项目

 财政承受能力论证报告

 实施机构:

 某某 市规划和城市管理局

 咨询机构:

 某某

 二〇一八年三月

 2

 目 录 第一章 报告编制的目的和方法 ........................................ 3 1.1 报告编制的目的........................................... 3 1.2 报告编制的依据........................................... 3 1.3 报告论证的方法........................................... 4 第二章 项目基本情况 ................................................ 6 2.1 项目名称................................................. 6 2.2 项目建设内容............................................. 6 2.3 建设工期................................................. 7 2.4 项目投资规模 ............................................. 7 第三章 PPP 模式初步框架 ............................................. 7 第四章 项目财务测算 ............................................... 11 第五章 财政支出定性分析 .......................................... 12 5.1 股权支出责任............................................ 12 5.2 运营补贴责任............................................ 13 5.3 风险承担责任............................................ 13 5.4 配套投入责任............................................ 14 第六章 财政承受能力评估 .......................................... 14 6.1 财政预算支出能力情况.................................... 14 6.2 财政预算承受能力评估.................................... 15 6.3 行业和领域均衡性评估.................................... 17 第七章 结论及提示 ................................................ 17 7.1 报告结论................................................ 17 7.2 提示与建议.............................................. 17

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  第一章

 报告编制的目的和方法

 1.1

 报告编制的目的

 某某市萧河流域市区段综合治理工程工程拟采用 PPP 模式建设运营移交。根据《财政部关于印发政府和资本合作模式操作指南(试行)

 的通知》财金〔2014〕113 号(以下简称 PPP 操作指南)要求,拟采用 PPP 模式的项目要进行财政承受能力论证。为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

 因此,本报告的目的是论证本项目的政府财政支出总额是否在财政规定承受能力范围之内。

 1.2

 报告编制的依据

 (1)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013 年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过); (2)《某某院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕

 36 号);

 (3)《中华人民共和国预算法》;

 (4)《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕

 43 号);

 4

 (5)《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕

 45 号);

 (6)《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号); (7)《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76 号); (8)《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113 号); (9)《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预

 〔2014〕351 号);

 (10)《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作模式项目推介工作的通知》(财建[2015]29 号); (11)《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21 号; (12)《某某市萧河流域市区段综合治理工程项目可行性研究报告》; (13)其他政策文件或相关资料。

 1.3

 报告论证的方法

 根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金

 〔2015〕21 号的要求,本报告围绕“PPP 模式财政承受能力”这一论

 5

 证重点,通过采用定量和定性分析方法相结合的方法进行论证。按照指引要求,“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任, 占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。

 定性分析主要运用综合、比较和归类、归纳与演绎等分析方法论证项目的财政承受能力。研究的重点在于政府能否确保 PPP 项目各项财政支出及或有债务处于财政可承受力指标安全范围内,同时限制地方政府利用 PPP 扩张投资的冲动,避免以投资促 GDP 的缺陷,约束地方政府结合国家经济社会发展战略导向和地方重点项目规划,有序安排财政资金投向,优化公共资金的使用效率。

 定量分析,就是计算 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任, 主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任。

 运营补贴支出责任是指在项目合作期间,政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任;可行性缺口补助模式下, 政府承担部分运营补贴支出责任;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任。

 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风

 6

 险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任。

 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

 第二章

 项目基本情况

 2.1

 项目名称

 本项目名称为某某市潇河流域市区段综合治理工程 PPP 项目。

 2.2

 项目建设内容

 本项目涉及 2 个模块子项目,建设内容及规模如下:

 模块一:总投资不高于 8 亿元,明细如下:

  征地拆迁事项,征拆范围约为 291.2 公顷(4368 亩),投资不高于 3 亿元。

  河道治理水利工程,河堤及河道占地面积约 133 公顷(1995 亩), 包含河道疏浚、边坡修整、边坡绿化、堤顶道路、河道构筑物等工程内容;投资不高于 1.61 亿元。生态治理工程,包含占地 158.22 公顷(2373 亩)堤外红线范围内的沿河生态治理工程(不包含模块二的内容),两项投资不高于 5 亿元。

  建设期约为 1 年,计划开工日期 2016 年 11 月,竣工日期 2017 年

 7

 底。

 模块二:配套管理设施项目,投资不低于 2 亿元,红线范围内游憩服务管理建筑用地面积不超过生态治理用地面积的 5%约 118 亩,由社会资本自主规划设计、建设、运营、移交。

  优惠支持:企业在红线范围外文化产业园位置如有建设内容,政府可给予支持(属二期规划范围约 400 亩,该部分建设运营期满不移交,采用出让方式给项目公司)

 2.3

 建设工期

 模块一:建设期约为 1 年,自项目合同签订之日起计算,计划工

 期 2016 年 11 月至 2017 年底。

 模块二:建设期约为 5 年,自项目合同签订之日起计算。

 2.4

 项目投资规模

 可研报告的投资估算不超过 10 亿元, 为便于 PPP

 模式财务测算,

 对可行性研究报告中的投资估算取整为总投资

 10

 亿元进行测算,其中 模块一投资分两项,一是土地征收估算 3 亿元,工程估算 5 亿元,模

 块二投资规模不低于 2 亿元。

  第三章

 PPP 模式初步框架

 3.1

 政府授权实施机构

 本项目某某市政府授权项目实施机构为 某某市规划和城市管理

 局 ,由 某某市规划和城市管理局 授予项目公司相应的特许经营权,

 8

 并对项目的设计、建设、融资、运营及移交行使行政监督管理职责。

 在社会资本采购时,实施机构作为采购人,代表政府与社会资本签订项目合同,授权社会资本负责 PPP 模式实施。

 项目公司成立时,由政府出资代理公司与 社会资本合作 成立项

 目公司。项目公司成立后,实施机构与项目公司签订项目合同,由项目公司承接社会资本的权利义务关系,负责具体实施项目。

 根据财金【2014】113 号文,政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。本项目由河道治理和公园绿化两部分构成,分别有 某某市水利局 和 某某市规划和城市管理局 两个行业主管部门,都可以做项目实施

 机构,但为了便于项目操作,可以由市政府授权其中一个行业主管部门做项目实施机构(如规管局)即可。规管局做项目实施机构并不影响土地的产权及使用,依然由国土分别划拨给水利局和规管局,最后也分别移交给水利局和规管局。在运营期内,水利局和规管局分别履行监管职责,并不会因水利局不是实施机构而造成不利影响。还有一点,财政部 PPP 综合信息平台入库上传信息,一个项目两个实施机构可能会造成不必要困扰。

 所以,本项目的实施机构为 某某市规划和城市管理局 一个单位

 即可。

 3.2

 PPP

 运作模式

 (1)根据项目建设及运营内容的不同,本项目分为两个模块操作,

 9

 两个模块均由一个项目公司负责。

 (2)模块一的征地拆迁事项,由政府负责组织实施,项目公司负责按政府要求提供资金,自综合治理工程竣工后,政府按照 3 年期限向社会资本支付投资回报。

 河道治理水利工程和生态治理工程,采用 PPP 模式(BOT)操作, 合作期 30 年(其中含 1 年建设期、建设费用 10 年政府付费期),由社会资本负责施工图设计、建设、运营维护,30 年合作期满无偿移交给政府。土地使用权采用划拨方式给实施机构,实施机构无偿提供给项目公司使用,回报机制是政府付费(不含管理养护费)。

 (3)模块二配套管理设施项目采用 PPP 模式(BOT),合作期 30 年(含 5 年建设期、25 年运营期),由社会资本负责项目规划设计、施工图设计、建设、融资、运营,合作期满无偿移交给政府。回报机制是使用者付费。

 (4)项目公司需承担模块一及模块二的养护管理费,所需年管理养护费约 1200 万元每年。

 3.3

 项目交易结构

 某某市人民政府授权某某市规划和城市管理局为项目实施机构, 进行项目识别、项目准备、项目采购、项目移交,在项目公司成立后, 实施机构授权项目公司在项目合作期内对项目进行设计、建造、经营管理,项目合作期满后无偿移交给政府。

 1

  3.4

 项目公司投融资结构

 项目公司(SPV)由政府与合法采购程序选取的社会资本出资设立,项目总投资 10 亿元,注册资本金 20%计 2 亿元。

 某某市公用基础设施控股(集团)有限公司代表政府现金出资

 2000 万元占股份 10%,社会资本出资 18000 万占股份 90%。

 除注册资本金外的项目所需 80%资金由社会资本向金融机构筹集。

 3.5

 项目合作期

 合作期限 30 年(含征地拆迁、水利及绿化工程建设期 1 年,服务工程建设期 5 年)。

 1 3.6

 投资回报机制

 本项目模块一为政府付费,项目公司通过可用性付费获得政府付费收入,回收投资成本和合理利润,以使项目公司内部收益率(税后)

 达到市场一般水平。

 本项目模块二为使用者付费项目,项目公司通过使用者付费获得经营性收入,自主规划、设计、投资、建设、运营,通过运营收入回收投资成本和合理利润,在合作期满无偿移交给政府。

 根据前期市场测试结果,项目

 30

 年合作期间的管理养护费由项目公司承担,作为模块二所占用土地的租金回报,所以政府不承担运营管理费支出。

 管理养护的范围,包含模块一和模块二的全部项目。在模块一的

 10- - 15 年政府付费期满后,其管理养护责任及费用依然由项目公司承

 担,在

 30 年期满后全部无偿移交给政府。管理维护责任不包含河道水利的运营管理,包含河道主体的维护养护。

 第四章

 项目财务测算

 4.1

 可用性付费测算

 政府对模块一投资部分承担付费责任,股权投资 2000 万,其余以政府付费方式支付给项目公司。

 征地拆迁安置工程,费用 3 亿元,拟 3 年分 3 次支付,由政府性基金支出,不属一般公共预算支出范围,因而不纳入 PPP 项目财政承

 1

 受能力测算范围。每年政府性基金支出= = PMT(7%,3,30000)=11431 万元。

 河道治理水利工程及园林绿化工程,工程费 5 亿元,按政府付费

 期 9 年,拟 10 年分 10 次,按内部收益率(税后)7%计算回报,每年 等额本息还款=

  =PMT(7%,10,50000-2000)=6834 万 元。

 考虑增值税、企业所得税可能增加的付费,在后五次付费时增加

 5%的税费,即前 5 次每年付费 6834 万元,后 5 次每年付费 7175 万元。

 模块二总投资不低于 2 亿,回报机制是使用者付费,不属于财政支付责任,因此财政支付责任为零。

 4.2

 运营管理费测算

 根据前期市场测试结果,项目

 30 年合作期间的管理养护费(每

 年约

 1200

 万元 )由项目公司承担,作为模块二所占用土地的租金回报,所以政府不承担运营管理费支出。

 第五章

 财政支出定性分析

 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

 5.1

 股权支出责任

 股权投资责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况

 1 下,政府承担的股权投资支出责任。

 本项目政府出资为 2000 万,为股权支出责任。

 5.2

 运营补贴责任

 本项目政府在建设期 不提供补贴,在运营期进行可用性付费。

 5.3

 风险承担责任

 风险承担支出责任是指项目运行过程中政府承担的风险所带来的财政或有支出责任。一般情况下,由政府承担法律风险、政策风险、最低需求风险或因政府方原因导致项目合同终止等的突发情况。前述风险,会产生财政或有支出责任。

 根据能力风险对等原则、成本效率最优原则、风险收益匹配原则, 本项目的责任及风险分担框架详见表 5-1; 表

 5 5- - 1 政府与社会资本分险分担框架表

 风险分类

 风险内容

 政府承担

 社会资本承担

 双方共担

 政策风险

  特许权收回、征用、审批延误等

  √

  法律风险

  重要法变更、合同文件冲突等

  √

  配套及支持风险

  前期动迁、道路、市政配套等

  √

  供应量风险

  保证最低的供应需求

  √

  支付风险

  政府付费或补贴履行

  √

 1

  出资、融资风险

  足额出资保证,承诺融资落实

 √

 成本超支风险

  建设成本或运营成本超出预期

 √

 财经风险

  通货膨胀、利率变化、外汇风险等

 √

 运营维护移交

  运营安全、维护标准、移交履约等

 √

 市场风险

  价格、竞争、管理水平等

 √

 不可抗力

  不可预见、不可避免、不可控制

  √

  应急风险

  出于社会或公益或安全需要

  √

  剩余风险

  双方未考虑到的未知风险

  √

  因各类风险支出数额和概率难以进行准确测算,所以按比例法进行估算。根据项目情况取运营补贴责任的 5%计算。

 5.4

 配套投入责任

 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

 本项目范围内需要拆迁投入,本项目配套投入责任约 4.39 亿元拆迁费,由政府负责拆迁安置工作,项目公司支付费用,已包含在项目总投资中。

 第六章

 财政承受能力评估

 6.1

 财政预算支出能力情况

 根据某某市财政局提供数据,某某市最近五年来财政一般公共预

 1 算收入及支出情况详见下表:

  某某市年度一般公共预算收入及支出汇总表

  序号

 年度

 2011

 2012

 2013

 2014

 2015

 一

 一般公共预算收入

 197240

 233387

 344513

 354687

 299131

  收入增长率

  18.3%

 47.6%

 2.95%

 -15.66%

 二

 一般公共预算支出

 274269

  321385

  399687

  438974

 450198

 支出增长率

  17.18%

 24.36%

 9.83%

 2.56%

 经测算,某某市财政一般公共预算支出 2011-2015 年年均增长率为

 13.2%。某某市财政局统一确定财承增长比率,2017 年至 2021 年, 增长率按 8%;2022 年至 2024 年,增长率按 6%;2025 年至 2027 年, 增长率按 4%;2028 年至 2037 年,增长率按 3%。

 6.2

 财政预算承受能力评估

 该项目实际开工时间推迟到 2018 年,按此重新计算如下:

 财政承受能力测算表

 序号

 年份 项目年度补贴支出 项目风险支出 财政年度支出小计 财政一般预算总支出能力

 支出比例 0

 2016.11

 835746

 1

 2017.11

 902606

 2

 2018.11 2000

 2000 974814 0.20% 3

 2019.11 6834 342 7176 1052799 0.68% 4

 2020.11 6834 342 7176 1137023 0.63% 5

 2021.11 6834 342 7176 1227985 0.58%

 1 6

 2022.11 6834 342 7176 1301664 0.55% 7

 2023.11 6834 342 7176 1379764 0.52% 8

 2024.11 7175 359 7534 1462550 0.52% 9

 2025.11 7175 359 7534 1521052 0.50% 10 2026.11 7175 359 7534 1581894 0.48% 11 2027.11 7175 359 7534 1645170 0.46% 12 2028.11 7175 359 7534 1710976 0.44%

 本项目为某某市第 6 个 PPP 项目,与其他项目累计的财政承受能力见下表:

 晋中市前6 6 项 PPP 项目财政承受能力汇总表

 年度

  1

  2

  3

  4

  5

  6

  小计

 财政一般预算总支出能力

  财承比例

 项目(先后顺序排列)

 晋中市餐厨废弃物处理PPP 项目

  晋中至太原城际铁路2号线晋中市境内土建工程PPP项目

  晋中市城区东、南外环道路快速化改造工程PPP项目

  晋中市榆次区龙湖街东延工程、锦纶路北段改造工程及迎宾街改造工程PPP项目

  晋中市中心城区综合管廊

 (一期)

 工程PPP 项目

 晋中市潇河流域市区段综合治理工程PPP项目

 1

 2016

 800

 0

 9057

 3426

 0

 0

 13283

  835746

 1.59%

 2

 2017

 0

 8513

 20458

 6960

 1755

 0

 37686

  902606

 4.18%

 3

 2018

 478

 16064

 20724

 10550

 2957

 2000

 52773

  974814

 5.41%

 4

 2019

 478

 0

 20724

 10618

 6705

 7176

 45702

  1052800

 4.34%

 5

 2020

 598

 13449

 20724

 10618

 6628

 7176

 59193

  1137024

 5.21%

 6

 2021

 717

 13449

 20857

 10618

 6550

 7176

 59368

  1227985

 4.83%

 7

 2022

 797

 13449

 20857

 10669

 6453

 7176

 59402

  1301665

 4.56%

 8

 2023

 797

 13449

 20857

 10703

 6376

 7176

 59358

  1379765

 4.30%

 9

 2024

 797

 13449

 20989

 10703

 6298

 7534

 59771

  1462550

 4.09%

 10

 2025

 797

 13449

 20989

 10755

 6239

 7534

 59764

  1521052

 3.93%

 11

 2026

 797

 13449

 20989

 10789

 6161

 7534

 59720

  1581894

 3.78%

 12

 2027

 797

 13449

 21122

 10789

 6083

 7534

 59775

  1645170

 3.63%

 13

 2028

 797

 13449

 21122

 10841

 6045

 7534

 59788

  1694525

 3.53%

 14

 2029

 797

 13449

 21255

 10875

 6045

 0

 52421

  1745361

 3.00%

 15

 2030

 797

 13449

 21255

 10960

 6045

 0

 52506

  1797722

 2.92%

 16

 2031

 797

 13449

 21388

 10994

 6045

 0

 52673

  1851654

 2.84%

 17

 2032

 797

 13449

 21388

 11046

 6045

 0

 52725

  1907203

 2.76%

 18

 2033

 797

 13449

 21521

 11080

 6045

 0

 52892

  1964419

 2.69%

 19

 2034

 797

 13449

 21654

 11165

 6045

 0

 53110

  2023352

 2.62%

 20

 2035

 797

 13449

 21787

 11165

 6045

 0

 53243

  2084052

 2.55%

 21

 2036

 797

 13449

 21787

 11251

 6045

 0

 53329

  2146574

 2.48%

 22

 2037

 797

 13449

 0

 11303

 6045

 0

 31594

  2210971

 1.43%

 23

 2038

 797

 13449

 0

 0

 6045

 0

 20291

  2277300

 0.89%

 24

 2039

 797

 13449

 0

 0

 6045

 0

 20291

  2345619

 0.87%

 25

 2040

 797

 0

 0

 0

 6045

 0

 6842

  2415988

 0.28%

 26

 2041

 797

 0

 0

 0

 6045

 0

 6842

  2488468

 0.27%

 27

 2042

 797

 0

 0

 0

 6045

 0

 6842

  2563122

 0.27%

 28

 2043

 797

 0

 0

 0

 6045

 0

 6842

  2640015

 0.26%

 29

 2044

 797

 0

 0

 0

 6045

 0

 6842

  2719216

 0.25%

 30

 2045

 797

 0

 0

 0

 6045

 0

 6842

  2800792

 0.24%

 31

 2046

 797

 0

 0

 0

 6045

 0

 6842

  2884816

 0.24%

 1 某某市前 6 个项目汇总,最高支出比例为 5.41%,满足财政承受能力 10%以下要求,可以采用 PPP 模式实施。

 6.3

 行业和领域均衡性评估

 本项目属于新建项目,采用 BOT 模式,对缓解政府财政支出压力具有重要意义。根据规定,财政部门(或 PPP 中心)识别和测算单个项目的财政支出责任后,应汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目, 进行财政承受能力评估。

 本项目为城市基础设施建设工程,对城市形象、人民生活有重大改善,可以通过行业和领域均衡性评估。

 第七章

 结论及提示

 7.1

 报告结论

 根据上述梳理和分析,本项目财政支出完全在财政预算支出可承受范围以内,可以通过 PPP 项目的财政承受能力论证。

 7.2

 提示与建议

 1.本报告系依据财政部相关规定所做的论证报告,其结论限于为政府决策提供参考; 2.该报告须经政府财政部门审议通过;

 3.政府财政部门审议前可以组织专家对该报告进行评议,以“通过论证”和“未通过论证”的评议结果作为审议的依据;

 1 4.“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的 PPP 项目,财政部门应当将其列入 PPP 项目目录,并在编制中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排; 5. 财政部门(或 PPP 中心)应当将本级政府 PPP 项目汇总和上报上级财政部门,并通过官方网站及报刊媒体,每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。

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