英国交通运输安全生产管理培训

　 英国交通运输安全生产管理培训

　总结报告

　（2012年12月）

　为了借鉴和学习英国交通运输安全生产的宝贵经验，2012年11月17日至12月6日，由交通运输部安全监督司组织的培训团一行25人赴英国参加了由诺森比亚大学组织的为期21天的培训。培训团通过面授、交流和走访等形式，先后与政府部门、研究机构及高校进行了交流和探讨，主要了解了英国的交通运输安全生产管理体系，风险管理方法，规划等内容，取得了良好效果。现将有关情况总结如下:

　一、英国基本概况和交通运输安全生产管理工作面临的主要挑战

　英国全称为大不列颠及北爱尔兰联合王国，由英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰四国组成，国土面积24.41万平方公里，人口6140万。近些年来，由于气候变化，洪水、龙卷风等灾害性天气增多，让英国面临更多的自然灾害威胁；英国高度发达的国际贸易，使其人口流动和国际交往频繁；英国多民族社会特点，使其大量居民来自原殖民地及英联邦国家，不同的宗教信仰和文化背景，增加了英国发生公共安全问题的风险。

　20世纪90年代末期以来，随着危机形态的变化和危害的扩大英国政府通过推演和评估对安全管理体系进行了重新审视，认为本国以现有安全应急管理体系难以应对类似大规模突发事件或事故，安全应急管理体系存在明显缺陷，主要是：中央层面缺乏强有力的组织协调；负责的相关部门和救援队伍之间缺乏协同、配合，命令程序和通讯方式各不相同，现场处置指挥很难统一；装备和设施只满足日常公共安全管理的需要，不能适应应对重大突发事件或事故的要求。对此，英国以解决指挥、控制、通讯三个方面的问题（即3C：Command、Control、Communications）为突破口，以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合资源，增强应对重大突发事件或事故的合力。

　以“系统抗灾力”为核心理念的交通运输安全管理

　“系统抗灾力(Resilience)”这一概念是理解英国安全应急管理体系精髓的核心和关键。在“系统抗灾力”这一基本理念指导下，英国政府注重指导性的规程编撰，注重有分有合的安全应急体系建构，注重安全应急能力体系建设，形成了独特的安全应急管理模式。根据《民事紧急状态法》的精神，系统抗灾力是指全国从中央到地方、从社区到企业对于各种破坏性挑战，发现、防止、处置、恢复的能力。其内涵包括：

　（一）强调事前、主动、系统地防灾应灾，强调不断加强能力建设，而不是被动应对。相比之下，英国的系统抗灾力理念比欧美常用的降低系统的“脆弱性”表述显得更为积极，在思想深度上更为切中核心和要害。

　（二）强调以风险管理为安全管理的核心，强调用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、预控风险。把安全管理建立在科学的方法基础上。

　（三）强调系统管理。英国的安全管理框架强调风险登记制度，还把灾害面前的各有关部门和组织的业务持续性管理纳入安全管理的视野。此外，英国政府还对应急准备、灾害应对、灾后重建三个不同阶段精心设计了不同的机制来主导。这些方法和制度安排都使得英国的安全应急管理视野更宽，思量更深，长期看更为有效。

　（四）强调共同工作、协调应对。系统抗灾力特别要求各部门、上下各层级的工作程序具有一致性，在行为上注重合作与协调。

　（五）注重系统改进。在系统抗灾力这一理念指导下，系统性学习、改进与创新非常重要。例如，近年来英国中央政府各有关部门分别牵头，先后开展了20项以“能力工作流”为名的安全管理工作流程改进项目，已取得阶段性进展。系统化的工作保证了全社会系统抗灾能力的提高。

　三、英国交通运输安全管理工作的经验与创新

　为有效应对各类危机，英国从本国历史和现实情况出发，有针对性地采取措施完善安全应急管理体系，使安全应急能力得到新的提升。从我们了解的情况看，以下几个方面是卓有成效、富于创新的：

　（一）英国注重突发事件预防工作，将风险管理工作融入政府各部门日常各项事务中。英国风险管理工作已经形成了独特的理论体系和实践经验。近期，英国政府发布了2010年的《国家风险登记册》、《业务可持续性调查报告：中断与抗逆力》等文件，英国内阁国民紧急事务秘书处制定了“国家风险评估”（以下简称NRA），以确定5年期内的风险和绘制约80个危害和威胁到风险矩阵，以促进政府部门决策能力、应急准备和规划。该工具引入了系统性和包容性的方法进行风险分析，其中风险被界定为某一特定自然灾害或人为威胁可能性和影响的函数。NRA进程包括如下三个阶段：风险确定、评估可能发生的风险及其影响、风险比对。评估进程需要来自政府部门、机构、委任机构、公众、私人和志愿部门的代表广泛参与，规定提供定期监测和更新机制，考虑风险环境的变化。

　近年来，英国政府的整体风险管理建设举措受到国际社会的高度关注，首先是建立政府风险管理的战略框架，其次是提升政府风险管理的实际能力，再次是加强与公众的风险沟通，最后是培育政府内部的风险管理文化。其政府整体风险管理的主要目标是对所有的危险事件进行年度评估，从而识别、描述和量化可能对社会产生影响的风险，提高包括政府所有部门在内的全社会的风险管理和应对能力。另外，在整体风险管理建设中，通过英国各部门都参与的风险分析调查、统计、评估等工作，就可以列出一个综合全面的政府风险清单，进而增强对所面临的全球战略风险的认识，提高政府应对国内外各种复杂局面的能力。

　（二）完善法律法规和应急计划，为应对突发事件提供有效的法制保障。2004年1月通过的《国内紧急状态法案》，强调预防灾难是安全应急管理的关键，要求政府把安全应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的危险，同时开展必要的培训和演习，做好应急准备；明确规定了地方和中央政府对紧急状态进行评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。随后，陆续出台的《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等。根据法律规定，英国各级政府及部门还组织制定了各种紧急应变计划，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。

　（三）适时启动内阁紧急应变小组（CBR），强化中央层面对重大突发公共事件应对工作的协调和指挥。COBR不是一个常设机构，实际上是中央政府应急管理协调和决策机制，通常在面临重大危机并且需要跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议的方式运作。COBR的组成人员不是固定的，而是根据事态的性质和严重程度由相关政府部门相应层级的官员参加。部长级会议一般由首相主持召工，首相不在时由副首相或内政大臣主持；政府官员级别的会议，一般由内阁办公室负责安全、情报事务的常务次官主持，或由与处置工作关系最密切的政府部门负责人主持。CBR的主要任务是：确保应急处置指挥人员与CBR的有效沟通；及时、准确掌握危机的现实情况；制订应急管理的战略性目标；在应急处置与保护公众权利之间保持平衡；向社会公众提供相关信息；加快决策的形成。

　（四）设立内阁办公室国民紧急事务秘书处（CCS），充分发挥安全应急管理办事机构的职能作用。2001年7月，英内阁办公室设立CCS，具体协调跨部门、跨机构的安全应急管理工作和紧急救援行动，通过内阁办公室负责安全和情报事务的常务次官向首相汇报情况，由此英国的国民防护职责从内政部转移到CCS。该机构主要有以下职能：一是负责安全应急管理体系规划和物资、装备、演练等应急准备工作。二是对风险和危机进行评估，分析危机发生几率和发展趋势，确保现有的计划和措施足以应对。三是在危机发生后，确定“领导政府部门”（LGD）名单、职责（CCS还负责平时适时更新LGD名单和职责）和是否启动COBR，制订应对办案，协调各相关部门、机构的应急处置；在区域性突发公共事件处置中，负责督促地方政府报告处置情况；在LGD处置不当或不力时，及时介入并进行干预。四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。

　（五）建立“金、银、铜”应急处置机制，实现各大突发事件应急处置的统一高效。由于历史的原因，英国的警察、消防、医护等主要安全应急部门内部和相互之间的独立性很强，在很长的时期内存在命令程序、处置方式不同和通讯联络不畅、缺乏协作配合等突出问题。建立“金、银、铜”机制就是为了解决上述问题。该机制既是一种应急处置运行模式，又是一个应急处置工作系统。一方面，根据事件性质和大小，规定形成不同的“金、银、铜”组织结构；另一方面，确定应急处紧“金、银、铜”三个层级，各层级组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个应急处置工作系统。为保证通讯畅通，政府统一购买通讯装备、提供无线通讯频道。“金级”主要解决“做什么”的问题， “银级”主要解决“如何做”的问题，“铜级”负责具体实施应急处置任务。

　（六）重心下移，广泛动员社会力量参与安全应急管理。英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理，善于动员和储备社会应急力量。一是改善社会公共服务和管理，化解公共安全隐患。英国中央和地方政府支持改善社区公共服务和安全管理，建立了评级制度，起到良好的导向作用。二是广泛普及安全应急知识。英国注重在日常生活中通过教育、培训和情景训练，增强公众的危机意识和自救互救能力。英内政部向全国每户居民寄送“紧急事故指南”，帮助公众为紧急事故做好必要准备。全国各地每年都要举行多种紧急应变演习。三是鼓励非政府组织和民间团体建立志愿者队伍。英国非政府组织和团体众多且由来已久，一部分机构还承担公共服务职能。政府把这些民间力量纳入安全应急管理体系，支持建立各类专业性、技能性的应急志愿者队伍，在很大程度上弥补了政府应急资源的不足，同时增强了民间组织的社会责任感。四是利用媒体发布信息和安抚公众。英国政府非常重视第一时间准确发布信息，即使是三言两语，也会立即发表声明，从一开始就掌握信息传播的主动权；注重提高政府部门和公共服务机构在紧急情况下应对新闻媒体的能力，并作为应急计划的一个组成部分，同时，还注意通过广播、电视及时向公众提供防护信息和安全指导，培养公众通过主流媒体获取帮助的习惯。

　（七）健全各类志愿者协会，采取有效措施提高市民防范突发事件的意识和处置能力。志愿者组织是重要而特殊的社会资源，是社会事务工作中的一支重要力量。英国政府在安全应急管理和社会化服务中特别注重发挥各类志愿者组织的作用。在交通运输安全管理中，广泛借助于各种非政府组织和民间团体（包括地区内外甚至海内外的社会性组织）建立起各类专业性、技能性的志愿者组织，使之成为政府决策的“智囊团”和应急处置的“生力军”。对一些志愿者组织还要在平时开展必要的业务培训与实战演练，一旦有事就能够迅速集结并快速投入援救行动，实现“召之即来，来之能用，用之能成”。与此同时，要采取有效措施切实提高市民防范突发事件的意识和应急处置能力，比如，通过各类公共媒体，使公众熟悉一些常见的突发事件特别是灾害事故的特性和应急处置措施，掌握自救互救等应急技能。

　总的看，近年来英国安全应急管理体系一直处于调整和完善的过程中，取得了很大进展和一些成功经验，但仍面临探索提升安全应急管理能力的任务。比如，“金、银、铜”应急处置机制还没有被有关各方熟练掌握；现有应急资源还不足以应对大规模灾难性危机等。

　、对我国交通运输安全管理工作的几点启示

　通过此次培训和考察，综合以往对发达国家考察的经验，我们发现，无论是发达国家还是发展中国家，安全应急系统都是24小时运行，面临的难题也都有共同之处，而英国以“系统抗灾力”为核心的安全应急管理体系建设，从战略管理的高度对突发事件的不可预知性进行了系统风险规避，提升了交通运输安全生产水平，给我国交通运输安全生产管理工作提供了有益的借鉴。

　（一）抓源头，大力推进风险管理。英国注重突发事件预防工作，将风险管理工作融入政府各部门日常各项事务中。英国风险管理工作已经形成了独特的理论体系和实践经验。目前交通运输部正在组织研究、推进风险管理工作，相信坚持不懈推进此项工作，一定能取得明显效果。

　（二） 完善安全应急法律法规体系，为交通运输安全生产提供有效的法制保障。英国比较早地建立了紧急状态法律体系，但之前相关法律之间缺乏衔接和配合，没有发挥出应有的作用，也不能适应新型危机带来的诸多挑战。为此英国在2004年1月通过了《国内紧急状态法案》，陆续出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等。英国各级政府及部门还根据法律规定，组织制定了各种紧急应变计划，具体规定了不同紧急情况下的应对措施、程序和职责分工。我国于2002年、2007年颁布实施了《安全生产法》、《突发事件应对法》，但《安全生产法》《突发事件应对法》比较宏观，相对缺乏具体指导和实施细则，对于进一步完善，制订相关的配套法规已是当务之急。

　（三）建立各类志愿者协会，发挥社会团体组织力量防范和应对突发事件。志愿者组织是重要而特殊的社会资源，是社会事务工作中的一支重要力量。英国政府在应急管理和社会化服务中，特别注重发挥各类志愿者组织的作用。在交通运输安全生产管理中，我们应该广泛借助于各种非政府组织和民间团体，建立起各类专业性、技能性的志愿者组织，平时对其开展必要的业务培训与实战演练，一旦有事就能够迅速集结，并快速投入援救行动。

　（四）依托高校和各类专业机构，强化综合性安全管理培训。英国安全应急管理培训体系由三部分组成：一是国民紧急事务秘书处所属的紧急事务规划学院，主要培训如何协同应对突发事件；二是政府部门设立的专业培训学院，主要培训本系统内如何应对突发事件；三是私立培训机构。目前，安全应急管理在我国各高校中尚属于边缘课程，有关科目只在公共管理课程和专业课程中有关体现，探索建立适合不同层次、不同类别人群的安全应急管理培训体系，是提高我国各级交通运输部门安全应急管理水平的必由之路。

　（五）采取多种措施，提高基层防灾救灾意识和能力。英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理。一是改善社会公共服务和管理，化解公共安全隐患。英国中央和地方政府支持改善社区公共服务和安全管理，建立了评级制度，起到良好的导向作用。二是广泛普及应急知识。英国注重在日常生活中，通过教育、培训和情景训练增强公众的危机意识和自救互救能力。三是充分利用各类媒体指导基层群众。英国政府非常重视第一时间准确发布突发公共事件信息，从一开始就掌握信息传播的主动权，注重提高政府部门在紧急情况下应对新闻媒体的能力，注意通过广播、电视及时向公众提供应急防护信息和安全指导，培养公众通过主流媒体获取信息的习惯。

　1