保障我国环保政策有效性生态税制度设计,财政分权

　保障我国环保政策有效性的生态税制度设计_财政分权

　论文导读:：改革开放带来我国经济的高速发展，同时也不避免的带来了环境问题。如何采取切实的手段保障保护环境成为政府、学者及公众关心的话题。本文以环境保护为出发点，试图通过建立有效的生态税制度，直接或间接将环境的损害者和受益者纳入到税收体系，从而引导、规范纳税人的行为，以保证环保政策的有效执行。论文关键词：环境保护，生态税，财政分权

　改革开放以来，由于我国采取的粗放型经济发展模式，生态环境遭到了严重的破坏，保护环境迫在眉睫。然而，生态税的研究在我国却还是一个全新的课题。一方面是因为我国传统的税收理论研究内容与方法的局限及缺乏对国际上税收实践的跟踪研究；更重要的是生态税作为一种环保政策，由于在其执行过程中涉及多方利益主体之间的相互博弈[①]，从而使其环保效果大打折扣。因而，本文将对我国生态税制度进行探讨，试图通过建立更完善生态税制度，使环境得到有效保护。

　一、生态税概述 生态税是指以保护生态环境和自然资源为主要目的，向所有因其生产和消费而造成外部不经济的纳税人而课征的税收。生态税的产生和发展大致可分为三个阶段：第一阶段，在环境和资源问题不是非常严重时，国家的一般税收制度体系中存在“非意识性的环保税收措施”[1]阶段。这一阶段的特点是，人们普遍没有意识到环境保护的必要性，

　更谈不上重视。因此，税收还不能被有意识地作为一种实现特定环保目标的经济手段。但是，在税收制度体系中，某些规定客观上起到了保护环境和资源的作用。比如说，仅仅为了增加财政收入，而将某些污染项目纳入到征税范围；第二阶段，有针对性地开征某些生态税种阶段。人们逐渐开始意识到工业化带来的生态灾难。尤其是 20 世纪五、六十年代，接连发生的较为严重的污染事故使经济发达国家开始重视环境问题，纷纷着手制定治理污染、保护环境的法规，同时有意识地运用税收手段，主要是开征各种污染税；第三阶段，20 世纪七十到九十年代，西方发达国家全面、系统的“绿色税制改革”[2]阶段。随着人们对环保认识的提高，环保措施开始从注重“末端治理”转向“全程防治”。与此相适应，以 OECD 国家为代表的西方发达国家，在税收方面也开始从简单的征收污染税转向全面、系统地调整税制，以体现税收的整体环保要求。

　二、我国生态税现状 为了抑制生态环境恶化，实现社会经济可持续发展，我国开征了某些与环保有关的税种，制定了一系列与环境保护有关的税费政策，但并不存在纯粹意义上的生态税。

　（一）现行税制中与生态保护相关的税种和税费政策 这些税种和税费政策主要包括四个方面[3] [4]：

　1.对环境保护和资源合理开发具有直接或间接意义的税种。主要是资源税和耕地占用税。车船税、车辆购置税、城镇土地使用税和城市维护建设税等税种虽不直接或并不完全针对环境保护，但对环境保护也

　有积极作用。

　2.有利于环保的各项税收优惠措施。增值税中鼓励资源综合利用、促进废旧物资回收、鼓励清洁能源和环保产品等优惠政策；新企业所得税法实施后，企业所得税的优惠政策的环保取向更加清晰；消费税环保用意明显（见图 1[②]），对小汽车、摩托车的重新分类和税率调整体现了按污染程度设计税负（税率）的环保新理念；农业税对改良土壤、提高肥力、增加肥力、植树造林等有助于环境保护的农业生产活动给予减免税。

　图 1 2002-2007 年与生态环境相关的税种征收额趋势图 3.支持环保事业的税收措施。如房产税、城镇土地使用税、契税和车辆购置税等。

　4.以环境保护为目标的若干行政规费。主要包括排污费、污水处理费和垃圾处理费。排污费目前由环保部门征收，收费项目包括污水、废弃、固体废物、危险废物和超标噪声。某些环保规费具有税收特征。

　从构成比例看，与环境保护有关的税种只占总税种的 22%[5]，相对于日益严峻的环境形势和社会经济可持续发展的战略目标，这个比例还是比较低的。

　（二）现行生态税效果分析 从绝对额分析，与环境有关的资源税、消费税等各主要税种呈逐年上升趋势，从近 6 年的数据来看（见表），2007 年的绝对数额比 2002年增加了 2353.9 元；但从相对额分析，这五种税的收入占总税收收

　入的比重却从 2002 年的 10.14%下降到了 2007 年的 8.24%（如图 2）。比重的下降有两种可能：一种是因为环境质量的改善使税基相应缩小，另一种是因为绿色税制的发展滞后于经济，没有充分发挥应有的作用[5]。就我国目前的环境状况而言，明显是属于后一种的。也就是说，我国生态税在这几年相对而言萎缩了。鉴于我国环境状况的严峻性，加快生态税体系建设已刻不容缓。

　表 与生态环境相关的税种征收额占税收比重[③]（单位：万元）