落后地区乡镇政府机构存在问题及对策

　落后地区乡镇政府机构存在的问题及对策

　 基　层　行　政地方政府管理20009

　落后地区乡镇政府机构存在的问题及对策

　秦位强

　(武陵高等专科学校人文社科系,湖南)

　摘　要:　,领导和管理方法守旧,,。要精简和调,,要调动乡镇干部的工作积极性和广大农民。

　:;乡镇;政府;机构改革

　中图分类号:D630.1

　文献标识码:A

　文章编号:1005-3182(2000)09-0041-04

　乡、民族乡、镇人民政府是我国最基层的政权组织。乡镇政府机构改革是我国政治体制改革的重要组成部分。分析落后地区乡镇政府机构存在的各种问题,寻找解决这些问题的对策,具有全局性的战略意义。

　经济和社会发展提供服务,履行管理职责。目前,乡镇虽然已经建立起门类齐全的工作部门,但还存在以下问题。

　第一、机构设置脱离农村工作的实际,缺乏科学性。乡镇作为一级基层政权组织,与县级机构设置应保持一定的对应性,以接受县级部门的业务指导与监督,这是行政机构设置中的完整统一原则的要求。但是,现行乡镇机构过分强调与县级机构对口设置,县级机构中有什么局、委、部,乡镇就相应设置什么办、站、所,乡镇机构实际上成了县级机构的翻版。但农村发展急需的农业生产技术服务机构、文化服务机构、医疗卫生机构等却日益萎缩,普遍缺乏。

　第二、条块分割严重,难以实现机构职能目标。现行乡镇机构一般包括以下四种类型:一是乡镇直属机关。包括乡镇人大、党委、团委、工青妇及政府序列的有关部门,如财贸办、农业办、企业办、民政办、计生办、文教卫办等。这些部门是乡镇政权组织的最基本的组成部分。二是政府内设事业单位,包括:财政所、经管站、国土所、文化站等。其中,财政所、国土所在形式上采取条块结合,但其管理权实际上是集中在县级职能部门。三是上级职能部门的垂直管理机构或派出机构。主要有工商所、国税所、地税所、公安派出所、法庭、司法所等。这些机构虽然设在乡镇,但在管理上却与乡镇没有隶属关系,有的单位仅在党团工作上按属地原则接受乡镇的领导,

　一

　建国以来,我国乡镇行政区划变动次数较多,乡镇机构的设置也经历了一个曲折的发展过程。1982年宪法和地方组织法明确规定了乡镇机构作为一级国家政权组织的法律地位,乡镇机构设置和运行开始走上规范化的轨道。但因种种原因,传统行政管理体制仍对落后地区现行乡镇政府机构的设置和运行产生着重大影响和制约作用,乡镇政府机构内部工作部门之间,乡镇政府与县(市、市辖区)、行政村之间,还存在诸多问题和矛盾。主要表现在:

　(一)乡镇机构多,但设置不科学,条块分割严

　重,难以实现职能目标

　现行乡镇机构的设置模式是在1985年恢复建乡工作完成后逐步形成的。乡镇机构是一级国家政权组织,在人、财、物各个方面,乡镇都应具有较强的独立性;乡镇机构享有法律上赋予它的各项管理权限,是本乡镇范围内农村经济建设、社会发展、精神文明和民主政治建设的强有力的组织者和领导者,这在理论上已经不存在什么问题。根据这样的要求,乡镇应当建立比较齐全的工作部门,这些部门应当直接接受本级党委、政府的领导,直接为当地农村

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　有的连这一点也未能做到。四是事权下放、财务自收自支的事业单位,如林业站、广播电视站等。上述情况表明,乡镇机构虽然齐全,但一些重要的政府工作部门实际上只接受县级职能部门的直接领导。这样,乡镇作为一级独立的基层政权组织的职能就被人为地肢解和分割,乡镇政府机构的职能目标就难以实现。

　第三、乡镇机构林立,存在人员偏多与实际工作又缺人手的矛盾。由于条条战线、各个部门纷纷在乡镇对口设置下属单位,以至乡镇部门林立,人满为患。这种情况带来的后果是,拿工资的人多,做事情的人少;有的工作无人抓,有的干部无事做,办事效率低下;决定问题拖拖拉拉,个部门,、因私事请假,问不着音信,政府的形象受到损害,威信受到削弱。

　(二)乡镇干部人事制度不合理,领导和管理方

　出统一的要求。在一些乡镇,上级要求的经济发展速度根本就达不到,但乡镇领导又怕得罪上级,影响自己的党政职务的晋升,于是便授意本级财税部门、统计人员作假账,编造达到经济发展速度的虚假统计数字。三是不切实际地规定工作任务的完成进度和期限。如农业税收征管部门,不管农业自然条件,提出所谓“时间过半,税收过半”,要求各乡镇必须在每年6月底以前完成一半乃至全部农业税上缴任务。四是各种检查、验收、。除了政协(或、物力和、验收和评比,严重影响乡镇工作的正常开展。

　第三、上述县、乡关系的不正常现象在乡、村之间存在不恰当的延伸趋势。我国宪法明确规定,村民委员会是基层群众性组织,而不是一级政权机构。乡镇政府与村委会之间不是领导和被领导的关系,而是指导、支持和帮助的关系。但在实践中,乡镇政府仍然习惯于把村委会当做下属行政机关看待。导致这种情况有两方面的原因:一是按照法律规定,乡镇人民政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令,县级领导部门给乡镇下达的各项任务、指标都是通过乡镇落实到村里的,生产性任务是要由每个乡镇企业、个体私营企业、农户去完成的。县级部门动辄向乡镇下达强制性行政命令的作法也就顺理成章地由乡镇延伸到了村里。二是一些乡镇领导认为把村委会当做下属机关,指挥灵便,容易落实工作任务,比较省事。

　(三)乡镇财政负担过重,寅吃卯粮的现象十分

　法守旧,既不能适应农村市场经济的发展,又不利于调动广大乡镇干部的工作积极性

　第一、乡镇干部人事制度不合理。乡镇虽是一级基层组织,却没有独立的人事权,人事权仍然集中在县委、县政府。乡镇编制的多少由县里核定和下达,人员由县里统一调配。乡镇领导干部由县级组织部门进行考核,县人大常委会讨论通过(乡、镇长需依法经过选举程序),按党政系统分别由县委、县政府任命。由于缺乏监督机制,被任命担任乡镇领导的人通常是少数掌握实权的县委、县政府领导信得过的人,有的是与现任乡镇领导交往甚密的人,一些思想品德过硬,有能力、有责任心的干部,尤其是那些平时肯发表意见,坚持原则或者只埋头工作的干部往往可能受到排挤,难以得到领导的欣赏和重用。再说,由于领导职数有限,乡镇干部逐级晋升的机会是很小的,上述现象的后果是,乡镇干部的工作积极性受到挫伤,许多人不能安心工作,千方百计托关系调往县级部门工作。

　第二、在县、乡关系上,县级领导部门仍习惯于计划经济体制下的领导方法。主要表现在:一是动辄给各乡镇下达工作任务,规定经济指标。如要求某乡镇种什么或不种什么,建立这样或那样的基地,达到多大规模、多大面积。二是片面强调乡镇经济发展速度。各乡镇自然条件不同,经济文化发展的基础也有较大差别,但县级领导部门往往忽视这种客观存在的差异,对各乡镇经济的年经济增长率提

　普遍,出现大量不良债务

　由于经济文化不发达,落后地区的财政收入极为有限。很多乡镇只能靠上级财政拨款,保证基本的人头经费。有钱好办事,在这种观念的支配下,一些乡镇不得不想方设法“讨钱”“、要钱”,同时抽调大批人马下村收缴税费。不管是以什么名义“讨”来或收来的钱,一般首先是用来给干部、职工发放工资、奖金,解决福利。由于收费任务通常是分摊在每一个干部头上的,任务完成的好坏与个人工资福利直接挂钩,有的干部在催交有关税费时不惜采取强迫命令的方式。有的乡镇还巧立名目,增加农民的负担。有的将上级政府拨发的有关发展农业生产、兴修水利、救灾扶贫的专项资金也非法占用了。由于乡镇财政收不抵支,寅吃卯粮的现象普遍存在。为

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　了给干部职工发放工资,开展日常工作和进行一些必要的投资,许多乡镇都存在向金融部门大量举债的情况,而且近年来还有规模越来越大、数量越来越多的趋势。这些债务问题在短时期根本无法得到解决。乡镇财政的不景气,分散了乡镇政府干部尤其是领导干部的工作精力,影响了发展农村经济这个中心任务的正常开展。向农民收缴税费过程的一些过激的作法,不仅增加了农民负担,也严重地影响了党群关系和干群关系。乡镇高额的不良债务,干扰了正常的金融秩序,也给当地政府留下长久的财政包袱。

　工作有其特殊性,片面强调党政分开是不恰当的。由党政正副职领导组成的领导集体是乡镇重大问题的决策和指挥中心。党政领导之间,尤其是党委书记和乡(镇)长之间既要分工明确,又要相互配合。乡镇党政领导之间只有形成一股巨大的合力,才能把乡镇各项工作做好。党委既不能独揽大权,包办乡镇各项具体事务,也不能脱离农村基层工作的实际,对政府行政工作撒手不管。

　其次,加强乡镇人大建设,会制度,。目前,,。一人,在有的乡镇“,主。人大主席团缺乏相应的职权,除换届选举外,平时几乎没有开展工作。当前,必须加强乡镇人大建设。乡镇人大主席团要象县人大常委会一样有足够的人员,有相应的职权。乡镇人民代表大会要认真履行法律规定的各项职权,真正发挥乡镇人大对乡镇政府工作的推动和监督作用。

　第三,理顺县、乡(镇)关系,从根本上改变条块分割的局面。凡是与发展乡(镇)、村经济,改善人民群众生活关系密切的工作部门,人、财、物三权都要下放到乡镇。近年来,一些地方正在推行建立乡镇一级独立财政的试点。这种作法固然给有关乡镇增加了压力,但这些乡镇在财政上的自我造血功能明显增强,过去那种等、靠、要的观念也得到了较大的改变。其他县级政府部门也要根据实际情况全部或部分下放人、财、物三权,使乡镇政府管理职能真正得到健全和加强,使乡镇政府全面、有效地行使农村政治、经济、文化和社会生活各项工作的行政管理职权。

　(三)改革乡镇干部人事制度,引入竞争激励机

　二

　展,。党的“十五大”,即“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平。”在落后地区乡镇政府机构要实现“十五大”所提出的改革目标,克服上述种种不利因素,就必须有一个明确的、可行的改革思路。

　(一)精简和调整乡镇政府内部机构,强化政府

　管理职能

　在乡镇机构设置问题上,要坚持解放思想、实事求是的思想路线。要根据农村工作的实际设置政府内部管理机构,切忌乡镇政府机构当做县级政府机构的翻版。由于落后地区乡镇财政紧张的问题十分突出,设置内部机构和安排人员尤其要坚持精简、高效的原则。在乡镇政府内部可设置以下四“办”一“所”:综合办公室、经济发展办公室、政法办公室、文化教育办公室、财政所,乡镇政府的各项工作均按其工作性质和特点纳入上述各“办”“、所”,实行归口管理,归口负责。每个办公室根据工作的实际需要配备3—5名工作人员,实行严格的岗位责任制,分工协作,管理好本“办(所)”职权范围内的各项工作。

　(二)理顺各种关系,进行配套改革

　制,增强乡镇干部的工作积极性,提高乡镇干部的管理水平。

　首先,要下放人事权。乡镇干部的编制仍可由县统一控制,但干部的任免权应当下放到乡镇,县有关部门依法对乡镇干部的任免行使监督权,尊重乡镇人大的http:///news/9189FA5B74FCA710.html选举。乡镇按照“公开、平等、竞争、择优”的原则,打破身份和地域的界限,面向社会挑选副乡

　(镇)长以下职务的干部。改革传统的干部任命制,

　乡镇政府机构改革不能孤立地进行,应当理顺各种关系,进行配套改革。

　首先,要正确处理好党政关系,充分发挥党委在乡镇管理工作中的作用。《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出“:党管农村工作是我们党的一个传统,也是一个重大原则。”“党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础,是农村各种组织和各项工作的领导核心。”乡镇

　推行全员聘任制,打破乡镇干部人事制度上的铁饭碗。其次,加强对干部的业绩考核,实行末位淘汰制。制定科学的考核方法和量化标准,注意听取农民群众对考核对象的反映,公开考核的具体情况和结果,接受群众的监督。通过考核,让那些工作能力

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　强、责任感强、农民群众充分信任和拥护的干部继续留任或者进入领导岗位。让那些能力差、水平低、责任心不强、工作业绩差的干部从领导岗位上退下来,直至淘汰下岗。再次,加强乡镇干部的培训和学习,提高乡镇干部的整体素质。上级主管部门要创造条件让乡镇干部走出去,参观、学习先进经验,开阔干部的视野。要有计划地安排干部参加理论学习、业务培训,接受大专以上的学历教育,努力提高乡镇干部的政治和业务素质,提高其在市场经济条件下组织和领导农民群众发展生产,走上富裕道路的能力。

　(四)按照市场经济的规律组织和领导农村经济

　(五)积极改善农村工作条件,加强乡镇干部的教育,建立一支稳定的农村工作队伍。

　物质待遇差,工作条件辛苦,缺乏文化生活,是引起乡镇干部不安心工作,想方设法调往县直单位的主要原因。要多方筹措资金,加快乡镇机关的办公、生活设施和交通设施建设。由于这是长期没有引起重视、没有得到解决的问题,加上乡镇本身财力薄弱,要解决这一问题,单靠乡镇自身的力量显然是不够的。,,落实,这是开。要统筹安排,管好用好本级财政资金,不断增强乡镇建设投资的能力,逐步改善和提高干部的物质待遇和生活条件。与此同时,要加强广大乡镇干部的思想政治教育,尤其是教育干部要发扬艰苦奋斗的优良传统,认真实践全心全意为人民服务的根本宗旨,坚持扎根基层工作,为农村各项事业的发展作出贡献。

　(六)建立健全乡镇政府机构设置、编制和工作

　建设,调动农民的生产积极性。

　,自我管理、织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡镇政府要充分尊重和保障法律赋予村委会、村民的上述民主权利,指导、支持和帮助村委会的工作,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。乡镇政府,尤其是乡镇领导干部,要转变观念,学会按照市场经济的规律组织和领导农村经济建设。坚决消除过去那种强迫农民种这种那的错误作法,真正把生产经营的自主权交还给农民自己,但又不能对农民的生产经营活动撒手不管。一方面要积极为农民做好信息服务,为农民走向市场铺路搭桥,增强农民适应市场、驾驭市场的能力。通过贯彻执行优质优价、劣质低价的销售政策,引导农民发展优质、高产、高效农业,摒弃传统落后的种植、养殖方法,淘汰劣质品种。另一方面,要注意发挥典型示范在农村工作中的作用。在落后地区,农民群众对一项先进的生产技术、耕作方法或一个优质品种的接受往往有一个过程。如果采取先树立典型示范户、典型示范村的办法,就能够带动更多的农户、更多的村相继运用这一技术、方法和品种。

　程序等方面的法律制度,依法行政,全面实现乡镇行政管理的职能目标。

　党的“十五大”提出了依法治国的基本方略,并提出“一切政府机关都必须依法行政”。我国政府机构和行政管理体制改革尚处于探索阶段,关于政府机构设置和运行的法律制度制定得很少,有关乡镇政府机构的法律制度就更少了。要规范乡镇政府机构的设置,保证各项工作的正常开展,就必须按照党的“十五大”报告的要求,加快立法步伐,实现乡镇机构组织、职能、编制、工作程序的法定化,坚持依法办事,树立法律在乡镇政府工作中的绝对权威。只有这样,乡镇政府作为一级政权组织的作用才能得到充分发挥,乡镇政府的行政管理目标才能全面实现。

　责任校对:刘钰红

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