浅谈人大代表履职管理监督

　浅谈人大代表履职管理监督

　一、人大联动履职的缘起与概况 **年 7 月 9 日至 10 日，全国人大常委会加开一次常委会会议，专门听取和联组审议大气污染防治法执法检查报告,并对大气污染防治法执法检查报告进行专题询问，同时审议通过了全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议。围绕大气污染防治议题，全国人大常委会综合运用开展执法检查、听取专项工作报告、开展专题询问等多种监督方式和行使重大事项决定权作出决议，体现了新时代人大的新气象新作为。全国人大常委会这一创新性做法，引起地方人大常委会的极大关注，许多人称之为人大工作的“组合拳”。正像**省人大常委会党组书记、副主任张广敏所说的，这种做法打破了以往人大及其常委会行使职权总是单项发力，而是创新性综合运用立法权、监督权、重大事项决定权等多种方式，形成合力，使人大工作严起来、实起来，为地方人大树立了标杆。这些年来，许多地方人大在开展监督工作中，把多种监督手段综合加以运用，形成监督的合力，大大提高了监督工作的刚性、威力和实效。但应该看到，全国人大常委会的这一创新做法，已经跳出监督工作的范围，跃升到人大职权范围层面的协同发力了。在笔者看来，用“组合拳”来概括和表述很形象、很传神，但从深层看，这是“人大联动履职”的重要内容、重要体现。“人大联动履职”，是一个值得我们进一步研究思考、探索实践的重要课题；“联动履职”，应该成为新时代加强和改进人大工作的一种新常态。

　透过百度、中国知网等搜索引擎，我们不难看到，“联动履职”或“履职联动”，是一些地方党代表、政协委员、纪检监察、政府部门甚至银行、企业开展活动的一项重要举措，可以说比较常见。就人大工作而言，也能看到不少地方开展“联动履职”的做法。比如从**年《人民代表报》看到，南京市新区“市、区两级人大代表联动履职的探索”，紧扣中心联动履职、紧贴民生联动履职、紧抓热点联动履职；从**年**人大网看到，巫山县人大“联动履职：让每位代表都动起来”。从**年人民网、**网看到，**区人大“联动履职”助力小区治理；从**年宁德网看到，宁德市人大常委会工作报告有一段专门介绍了“开展履职联动”，包括：加强上下协作，积极组织执法联动、调研联动、代表考察联动、学习培训联动等。不久前从温州网看到，“浙赣闽代表跨省联动履职 积极为温武吉铁路鼓与呼”；从泰州人大网看到，姜堰区娄庄镇人大“三级人大代表联动履职见成效”；从云阳县人大网看到，“渝北回兴与盘龙街道人大工委联动履职调研”，渝北区回兴街道人大工委组织辖区区人大代表远赴云阳，与盘龙街道辖区县人大代表共同深入村组调研脱贫攻坚工作情况，实现两地区、县人大代表首次联动履职；从浙江人大网看到，宁波鄞州区人大在常委会会议上听取和审议试点街道工委年度工作报告，并以常委会决议方式交办试点工委开展工作，通过“区街联动”的方式，进一步密切区、街人大联系，共同做好增强人大工作整体实力这篇大文章。

　尽管明确提出“联动履职”概念的并不多见，但关于不同层级人大代表如何协作联动、建立上下级人大监督工作机制、人大上下联动创新等方面的探讨也还不少，有相当的深度。可以说，各种形式、富有实质内容的联动履职方式已经融汇于许多地方人大的工作实践中，并越来越得到重视，产生越来越大的影响。**年广东省人大常委会课题组对上海等 8 省市人大监督工作的新探索新举措进行调研， “广泛开展联动监督”是一项重要内容。上海、**、浙江、**、四川、**等省（市）人大都重视加强与市县人大联动开展监督，往往会在监督工作计划或工作要点中将上下联动监督项目予以列明。上海市人大常委会制定市和区县人大在监督工作中加强联动的制度规范，每年年初由各委员会提出本部门负责组织实施的联动项目建议，各区县人大常委会自主选择参与的联动项目。**省确定司法监督议题时，征集市县人大的意见，由省人大牵头，多方协调，与“两院”、市、县人大内司委共同商定三级联动的具体实施方案，一般市县听取专项工作报告安排在省之前，市县认为需要省上解决的问题，向省上汇报并提交省人大常委会审议时参考。浙江省全省统一部署、上下配合开展全省专项监督已经成为“新常态”，近年来分别就食品安全、饮用水水源保护、“五水共治”、大气污染防治等议题开展监督，推动了基层一批有难度、受阻碍问题的解决。**市人大常委会与区人大常委会联动对企业发展法治环境工作开展专项工作评议。

　笔者经过收集梳理、比较分析，认为可以将这些年来人大“联动履职”工作模式归纳为以下 3 种类型：

　一是上下联动配合的纵向模式。纵向式联动监督是目前地方人大常委会比较常用的一种监督方式，主要为上下级常委会之间和各级人大代表之间的联动配合。在监督法第二十五条有规定，全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人大常委会应当将检查情况书面报送上一级人大常委会。基于监督法关于委托检查的此项规定，实践中便慢慢形成纵向层级的联动模式。先是以下级人大常委会完成受委托的检查后简单就结果进行单边反馈为主，到检查过程发现问题及时向上级人大沟通反馈，再到上下级人大就某项共性问题进行统一部署，统一行动，联合开展考察检查、工作调研，形成监督合力。当前上下联动以省级牵头居多，自上而下，由多层次活动主体广泛参与。总体来看，各地形成了省级人大主导、市县区人大协同、各级人大代表等积极参与的主体态势。以**省为例，自**年以来，省人大常委会便联合市、县（区）人大常委会，围绕人民陪审员、反贪污贿赂、社区矫正工作和行政审批制度改革等议题开展了多次的“三级联动”监督，合力推动解决问题。**年还就水污染防治法执法检查采用三级联动方式，由省市县三级人大常委会结合实际在各自职责范围内分级实施监督、分级督促整改，以法治力量共同推动打好碧水保卫战。

　还有一种纵向的联动主要发生在代表之间的履职，这种联动始于上下级代表间无意的配合收获意想不到的效果后慢慢摸索而出的一种有效的联动方式。一般情况下，全国、省、市一级的代表整体素质高、活动力强、接触范围广、社会影响力大，而区县、乡镇的人大代表则在数量上和与基层群众的联系紧密度上有优势，二者联动配合便形成优势互补、共同提高的良好局面。

　二是区域联动配合的横向模式。区域联动是指地方人大常委会打破地域界限，在相邻或相近的城市或地区之间采取横向联合，通过联动调查、检查、考察等方式，对区域之间在经济社会发展过程中存在的一些共性问题开展监督的一种方式。临近区域在经济发展、民生领域、城市建设等方面有很多相通、相似之处，存在着一定的相互依存和影响，通过横向联动能够增强集思广益的效果，更好地推动共性问题的解决。近年来，多地人大常委会对横向联动监督进行了深浅不一的探索和尝试。为共同整治和保护九**流域水环境，**省**、**、**三市人大常委会采取了系列的联动履职措施可谓是横向联动模式的创新实践。九**是**、**、**三市的母亲河。曾几何时，九**饱受污染，水环境接连报警，还母亲河一江清澈成为三市人民的共同心愿！流域治水单靠一个城市单打独斗是难以成功的，必须统筹上下游进行系统治理。为了 1923 公里的“吃水生命线”，**年**市人大常委会牵头，联合**、**市人大常委会共同制定了《关于加强九**流域水环境保护的共同决定》。**年、**年、**年连续三年组织三市人大代表开展联合考察调研，相继出台《**共识》、《**共识》和《**共识》，探索出了一条决策共融、治理协同、监督联合、信息共享的跨区域联合监督治水新机制，推动水环境治理保护从一般治理向依法治理转变、从单独监督向联合监督转变、从政府行为向全社会共同参与转变。经过努力，九**流域水质达标率 92.3%。以跨行政区域分别作出重大事项的共同决定，这在全国地方人大是一种新的探索，《人民日报》作了宣传报道，评论员文章称之“为跨区域河流治理提供了借鉴”，《经济日报》也对此进行了专版报道。此外，取得较好效果的还有辽宁省的沈阳和抚顺两市在沈抚新城建设上开展的横向式联动监督。沈阳、抚顺同为超百万人口的大型城市，同为国家的重工业基地，工业门类齐全、产业关联度强、资源互补性大。由于两市政策不同，发展规划和方式不同，在沈抚新城建设上出现了一些亟需解决的问题。对此，沈阳、抚顺两市人大常委会经沟通协调，开展了横向联合监督行动，先后两次对沈抚新城建设情况进行考察，听取两市政府关于沈抚新城建设情况的专题汇报，提出意见和建议，共同推动两市政府解决了交通、供水、通讯等 20 余项实际问题，推进了沈抚新城建设。在横向联动模式下，两市之间形成优势互补，以此达到“互利双赢”的结果。

　三是职权综合运用的“组合拳”模式。联动履职除了层级和区域之间的配合外，还有一种各级人大常委会广为应用的方式--法定职权之间的综合运用，这有广义和狭义之分。广义“组合拳”模式即监督权、立法权、重大事项决定权和人事任免权四大法定职权之间的综合运用。全国人大常委会**年围绕大气污染防治议题的一系列创新举措，是广义“组合拳”的一个范例。狭义“组合拳”模式即监督工作的“组合拳”。通常是指针对所监督的某事项，将听取审议专项工作报告、考察调研、执法检查、询问质询、工作评议等具体的监督方式综合运用起来，形成合力的一种方式。**年，深圳市福田区人大针对前期对区政府实施《环保法》情况执法检查中发现的问题，对区政府实施《环保法》情况开展专题询问，探索推出执法检查+专题

　询问联动模式，进一步增强人大监督实效，彰显监督权威，有力推动中心城区生态文明建设。此举便是对创新多种监督方式综合运用，打好监督“组合拳”的有益尝试。此外，该区人大还将专题调研、预算监督、跟踪监督等灵活组合，拓展了人大监督的力度和广度，实现了监督效果成倍叠加。在人大的监督推动下，该区各部门强力推进污染防治攻坚，中心城区走上了高质量发展之路。同年，河北省人大常委会做出三项联动监督的创新之举，针对扶贫脱贫攻坚、大气污染防治、优化营商环境三大重点领域的法律法规同步开展“捆绑式”监督，综合运用听取专项工作报告、开展执法检查、组织专题询问和代表评议、常委会满意度测评等多种监督方式，采取三项监督联袂开展、四级人大联动实施、五级代表联组参与的形式，实现全省 11 个设区市的全覆盖，推动联动履职做法迈向新台阶。

　二、**区人大联动履职的实践探索 **市**区禾山街道人大工委**年开始，在**市首创了省、市、区 “三级人大代表调解之家”，通过发挥人大代表威望高、群众基础好、各方面资源丰富等优势，主动融入参与到矛盾纠纷调解工作中，构建“代表参与、部门联手、行业联合、上下联动”的调解格局，有效引导群众运用法律手段解决问题。区人大常委会及时总结、推广禾山街道的经验，进一步强化代表履职的协作联动，增强代表工作的实效。与此同时，结合工作实际，在“上下联动、代表互动、职权并用、多方联系”等方面做了许多努力和尝试，形成以“五个联住”为主要内容的“联动履职”的“**实践”。

　一是联住中心工作聚焦发力。**区人大在工作中注重找准人大工作在全局工作中的位置，紧紧围绕党委中心工作，从人大自身的特点和定位出发，找准人大工作与党委中心工作的契合点，精准选题，履行职能。在**年金砖国家领导人**会晤前期，紧扣服务保障好会议这一头等大事，先后 5 次组织市、区人大代表对城市基础设施建设、立面整治提升等工作开展专题考察，提出加强规划统筹、提升项目质量、抓好问题整改、强化后续管护和资金监审等建议，有力推动城区的管理和提升；3 次专题听取和审议**公安分局、区法院、区检察院关于打击刑事犯罪、执行、公诉等工作情况的报告，推进打击、防范、化解相结合，为**会晤营造和谐稳定的社会环境；积极发动市、区人大代表投身会晤筹备的各项服务保障工作，为**会晤成功举办献计出力，全区 26 名人大代表获评省、市金砖筹备工作先进个人。近些年，为顺应党中央提出的“要加强社会建设，推动社会治理重心向基层下移。完善以基层党组织为核心、全社会共同参与的基层社会治理新格局”的新时代工作大局要求，常委会紧扣区委将社会治理重心进一步向城市居民小区下移的工作中心，精准选题，与区委共同聚焦发力，把事关小区建设、治理的方方面面工作，如老旧小区改造、立面整治提升、小区卫生环境、治安稳定、物业管理等，纳入监督重点，有效推动辖区完成大面积立面及坡屋顶改造和绿化美化提升，辖区小区面貌焕然一新，治安环境和居民群众幸福指数得以不断提升。

　二是联住人大职权综合发力。在推动工作过程中注重各项法定职权的联动运用，发挥职权的综合效能。如推动小区治理工作上，逐步突破行使职权单项发力、手段单一的做法，在综合采取听取督办代表议案、审议专题汇报、考察检查、走访调研、执法检查、满意度测评等多种监督方式的基础上，创新性地结合了重大事项决定权的运用。常委会在督办“小区业委会建设”议案的基础上，对小区治理相关领域进行了拓展监督，有针对性地安排听取审议区政府有关物业管理和环境卫生工作等 6 方面专项议题，配套进行了 4次满意度测评；围绕立面整治提升、垃圾分类等开展 5 场次的代表考察活动；针对小区消防安全问题，围绕消防“一法一规”开展执法检查，数次进行座谈调研和实地检查；梳理督办事关小区治理工作的代表议案、建议 52 件，有效打出了监督工作“组合拳”，推动**区政府起草出台《**区物业管理暂行办法》等加强小区管理的“1+4+N”有关规定，为小区治理、精准管理奠定基础。在系列监督工作的同时，常委会积极呼应跟进区委决策部署，进一步发挥人大的优势和职能作用，通过作出重大事项决定，将区委决策部署通过法定程序转化为全区人民的共同意志，为小区治理工作重磅加码，增强合力。行使重大事项决定权，专门作出了《关于推进城市居民小区治理工作的决定》，明确小区治理工作的重要意义、工作目标、实施措施，激发全区各级各部门和广大人民群众参与小区治理工作的内生动力，构建小区治理强大合力，有效地推动社会各界共同参与。在号召推动下，小区秘书、小区医生、小区调解员、小区律师等专业队伍日益壮大，更多力量下沉至群众家门口，为群众提供精细、专业的贴心服务。区人大常委会“联动履职”助力小区治理，得到人民网、《中国人大》杂志、《人民代表报》、《**日报》等权威媒体浓墨重彩的宣传报道，产生积

　极的社会影响。

　三是联住上下级人大协同发力。**区人大常委会不断深化上下级人大之间的联系互动，形成信息互通、资源共享、协同调研的联动格局。各工委和工作机构与上级人大建立经常性的对口联系，定期向省、市人大常委会报告工作，经常性地交流工作经验，对社会关注的热点难点问题和推进人大工作发展带有共同性的问题，主动向上汇报，接受指导，积极为上级人大组织联动监督提供选题建议，不断为上下级人大联合开展专题联动监督创造条件。几年来先后根据省、市人大常委会年度工作要点安排，结合**区实际和有关监督工作要求，以省、市、区三级联动方式，听取审议了**区法院关于人民陪审员工作的报告和**区检察院关于反贪污贿赂工作的报告；开展**区政府社区矫正工作情况和**区法院执行工作情况专题调研；围绕消防“一法一规定”、教师“一法一办法”组织开展执法检查，在上下级人大系统内实现资源共享、分工协作、相互配合、协同发力，全方位、无缝衔接的联动工作格局，不断推进人大监督工作向实质性、实效性转变。

　四是联住各级代表携手发力。为了更好地发挥人大联动履职效能，**区人大常委会不断探索人大代表联动履职的有效途径，携手推动人大工作不断取得新成效。一方面，建立三级代表联动机制。注重整合辖区内的省、市、区三级人大代表的力量，人代会和常委会视情邀请辖区有关省、市人大代表列席会议，共同参与有关问题的审议研究；每年针对辖区经济社会发展中的热点难点问题组织三级代表联合开展考察检查，共同参与课题调研、选民接访等活动。联合履职过程中，及时为代表明确上下衔接的职责定位和任务重点，让代表知道自己在履职工作中应该干些什么，做到干有重点、为有方向。对一些辖区内无法解决的问题，根据代表分级管理原则，商请上级人大代表向上级人大提出建议，共同推动问题的解决。如针对**区东部交通出行难问题，组织了三级人大代表围绕辖区人口分布、道路设施、区域交通、路线站点设置、公交运营模式等关键问题共同开展考察调研，探讨形成人大代表建议，由其中的市代表向市人代会提出。在三级代表的联合推动下，**市首条社区公交正式投运，进一步缓解了东部公交出行难问题。据统计，**年 12 月换届以来，共有 40 余件区级人大代表建议通过商请省、市人大代表高枝嫁接到省、市人代会提出，均取得实质性进展。另一方面，不断夯实各级代表活动载体。常委会在 5 个街道和 53 个社区全覆盖建设人大代表联系群众活动室（站）基础上，出台了《**区人大常委会关于推进人大代表联系群众活动室（站）规范化建设的指导意见》，从工作内容、工作规范、活动形式和保障机制上，高起点、高标准、高质量地推进平台建设和运行，为各级人大代表联动履职提供更为广阔便利的活动平台。辖区 2 名全国人大代表、7 名省人大代表和 49 名市人大代表全都编组下到各代表联系群众活动室（部分根据工作需要，深入下沉编组到活动站），195 名区人大代表编组各代表联系活动站，形成上下互动、层层互通的代表联动履职良好格局。依托平台，几级人大代表联动进行接待接访，共同就群众诉求进行分析，采取不同渠道分头推动，大大提高推动解决问题的实效。通过各种联动活动，既使代表们加强了彼此的沟通交流，互通社情民意和履职经验，拓宽了工作思路，更有效促使代表联动发力，发挥作用。像省、市、区“三级人大代表联合调解”，**年 9 月**省委调研检查组来**检查中央 18 号文件和省委 23 号文件时，对**区这一做法予以充分肯定，认为有创新特色。

　 五是联住多方力量共同发力。常委会融合多方监督力量，不断加强与纪检监察、审计监督、舆论监督等多方监督力量的密切配合，力求通过优势互补，形成多种监督的叠加效应。在支持审计机关加大审计监督力度基础上，不断扩大审计覆盖面，加大对政府全口径预决算、重点民生资金、政府投资和以政府投资为主的重点项目的审计力度。**年首次听取和审议区政府届内五年来审计发现问题的整改落实情况报告，并于之后两年持续加强对当年审计“问题清单”所列问题的整改进行监督。据统计，两年来，针对审计发现的 63 项问题，督促整改了 62 项，移交纪检部门 1 项，人大监督、审计监督、纪检监察监督的联动配合日渐紧密，监督效能得以进一步提升。此外，常委会开通了微信公众号，同时积极借助人大门户网站和报纸、电台等资源，及时发布人大依法开展工作情况和代表履职风采等信息报道，不断提升舆论监督效应。

　三、人大联动履职的实践意义与问题短板 从****区等地的探索实践，我们欣喜看到，开展联动履职是增强人大履职合力、发挥整体效能的一种有效形式，其意义和作用是多方面的。

　一是推动解决存在问题。基层人大在履行职能中，经常会提出一些带有全局性、战略性、前瞻性的意见建议，其中有些在本级或当地是无权或无法解决的，有些则需要得到同级党委、政府的理解、重视和支持。如果采取有效联动履职方式，一方面在议题的选择上因为结合了党委的中心工作，易于形成与党委“同频共振”的态势，既能得到党委的支持，又是帮助推动中心工作。另一方面，因为几级常委会和人大代表的联动，对于一些深层次的问题，可以逐级向上反映推动，解决区域性受限问题。同时，对于横向跨区域的联动而言，有助于跳出辖区，以不一样的视角和境地看待一些在发展中相通、相似、相互影响的实际问题并提出解决问题的方法，从而达到 1+1>2 的效果。

　二是整合优化有限资源。有目的地开展联动履职工作，不仅能够避免多头组织、重复开展、加重基层负担的弊端，而且能够有效整合人大的人力、财力、物力等资源，发挥各自的优势，增强互补优势，延伸工作的深度和广度。就代表联动履职而言，通过联动履职活动，上级人大代表既能够从更广的范围和更多的层面得到全面而真实的情况信息，又能够使所提意见建议更具扎实的基层基础和群众基础；基层人大代表也可借助上级人大代表层级高、人脉广等有利优势，通过上级人大代表反映一些本级职权范围内无法推动的事项，形成良性互补的工作局面。

　三是提振扩大工作影响。几级人大常委会及代表们就一定区域范围内有共性的问题或中心工作，集中力量进行协同考察调研，开展监督检查，并结合新闻媒体进行聚焦式的宣传报道，形成声势，其影响面更宽，触及度更深，更能形成合力。所收集的意见、建议有的放矢、“接地气”，也更能引起群众的关注和各级党委政府的重视，能有效地提升人大工作在社会各界的认知度和影响力。此外，加强上下和区域之间的联动，也有利于开阔人大工作的视野，扩大有益经验的推广范围，激发各级人大代表的履职热情，增强人大工作活力，提升人大的履职能力和水平。这不仅对各级人大至关重要，而且对整个人大制度的整体功效都俱深远影响。

　但应该说，目前人大联动履职的实践，还在不断摸索之中，还存在不少问题和薄弱环节。

　一是联动幅度不够广。联动项目不均衡、幅度不广是目前无论人大系统内部还是人大系统与外部机构之间普遍存在的问题。如建议督办、学习培训的联动没有深入开展，与党纪监督、行政监督、审计监督、司法监督、舆论监督之间的结合不够，区域之间的联动力度有待加强，联动幅度明显不广。

　二是联动形式较单一。人大行使监督权运用的形式较单一，普遍采用执法检查、考察等形式，较少采用专题询问、质询、罢免撤职、组织特定问题调查等刚性监督手段，不利于形成更大的监督合力。监督中偏重于程序性监督，相对轻视实质性监督，难以保证持续联动的效果。

　三是联动机制不顺畅。各级人大之间的内部机构设置不一致的情况，容易出现联动部门的业务交叉，可能导致一个工委要联系多个上一层级工作机构的现象，也可能存在参与联动部门相互争权、推诿的情况，对问题的反馈多有不畅，影响联动效果。而在与外部机构联动时，主要存在与相关部门的沟通协调上存有欠缺的问题。

　四是事前联系不够紧。人大内部的联动以上联下模式居多，选题上也大多根据上级工作需要而安排，事先征求基层实际情况的较少，导致实践中有的联动与基层实际不够匹配，针对性不足。同时，存在上情下达时间差的问题。通常下一层级年度工作计划的出台要早于上一层级，而对应部门之间在事前缺乏充分沟通，导致部分联动议题在下一层级的年初计划中不能及时安排。

　四、进一步加强人大联动履职的思考和建议 联动履职是各级人大常委会在实践工作中探索出来的一种新的履职模式，从各地成功做法来看，效果是显而易见的。但是，要作为一种更为规范、常态的模式，联动履职尚须在多方面进行完善。

　一是要围绕中心，坚持正确的政治方向。“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”新时代背景下，工作中心和大局是人大及其常委会找准定位、明确方向、展现新作为的风向标和着力点。7 月17 日，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，要求“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展的改革攻坚任务。要自觉接受同级党委领导，密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，用法治保障人民权益、增进民生福祉。要加

　强自身建设，提高依法履职能力和水平，增强工作整体实效。”栗战书委员长在纪念地方人大设立常委会 40周年座谈会上的讲话强调：地方人大及其常委会工作在探索中前进，在创新中加强，在规范中提高，积累了许多宝贵经验。最重要的是，必须坚持党中央集中统一领导，自觉接受同级党委领导，牢牢把握人大工作正确政治方向。因此，做好新时代地方人大工作，必须聚焦中心履职，把人大工作放到全省、全市、全县工作大局中去思考、去谋划、去推动，行好权、履好职、尽好责。就联动履职工作来说，在联动议题的选定上，应紧紧围绕党委中心任务和工作大局来展开。可主要集中在事关改革发展稳定的一些社会热点难点重点和百姓关切问题上，以“一府一委两院”工作存在问题的某个突出方面为主，也可以是人大建设中的某项突出问题。坚持党委有要求，政府有呼声，人民群众有期盼，人大自身力所能及，法律法规赋予职权的原则，找准切入点，把握好联动履职尺度。联动计划和选题应事先向同级党委请示报告，在联动过程中，要加强与党委的联系，对于联动结果要及时向党委报告，找准人大在联动中的定位，不越位不错位。

　二是要完善机制，理顺联动的各方关系。一是完善上下联动机制。目前纵向联动以上联下为主，这是有法理因素的。我国的地方国家机构权力架构特点决定了层级越高站位越高越易及时准确把握党委的核心意图，而制度上的一体遵行优势，也为促进本行政区域内的各级人大上下联动提供了内在组织保障。因此，目前在上下层面的联动配合上，仍须发挥上级人大常委会站位高的优势，加强其对下级人大常委会的指导，建立上下级人大常态化工作联系制度，形成以上联下为主，下联上作为补充，分工协作、相互配合的联动工作格局。上级人大尚须不断增强大局意识、担当意识和主动意识，及早谋划联动选题，充分吸纳下级人大的意见，并及时与之通气做好指导，以便下级人大及时将联动内容列入常委会工作安排，密切衔接配合。下级人大也要主动汇报，接受指导，保证上下人大工作的同步协调。栗战书委员长 7 月 2 日在全国省级人大常委会秘书长工作交流会座谈时指出，全国人大密切同全国人大代表的联系、密切同地方人大的联系，增强人大工作整体实效，是习近平总书记和党中央对全国人大工作提出的明确要求。全国人大密切与地方人大的联系，最为重要的是加强思想政治建设和重大工作的互动联动，共同推动深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，共同推动落实党的基本理论、基本路线、基本方略和重大决策部署，共同维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，共同推动宪法和法律的实施落实。全国人大同地方人大可以加强在工作上的沟通、协调、交流、联动和干部学习培训，共同推进人大的立法、监督、代表等工作。这里的“两个联系”和“四个共同”，很值得我们思考和遵循。二是完善部门之间的联系机制。坚持年初制定联动计划安排的做法，细化和规范工作规则和程序，逐步建立部门之间的联席会议制度，或就某联动活动成立专门工作指导小组，集中进行工作部署，对联动形成统一领导、统一规划、统一部署的指导性文件和惯例。此外，对联动发现的问题，要监督到位不越位。要明确与部门之间的联动是为了深入了解发现问题，推动问题的解决，而不是代替监督对象解决问题。三是健全联动反馈机制。联动监督不能只满足于提出问题，而是应把解决问题作为监督工作的落脚点。反馈机制的健全可帮助人大在联动过程中，进一步畅通上情下达、下情上传、同级信息互通渠道，以便下级人大及时将收集的民意、联动过程可能遇到的困难等一同向上级人大反映，推动问题更好得以解决。同时也是落实联动效果的重要方式，从而保障联动方参与的积极性与联动结果的时效性。人大各级内部应不定期通报联动有关情况，可在常委会听取整改落实情况的报告，由“一府一委两院”向会议报告整改情况，再向上逐级进行反馈。当然，这里的反馈必须是双向的，需要上级反馈的信息也应及时充分，以确保联动成果的采纳和落实。对于人大与外部之间的联动，联动参与方要定期通报情况，便于人大履行职权。可就联动情况和结果加强新闻媒体的宣传报道，也可通过微信公众号等形式反映工作动态，交流经验信息。这既是工作情况反馈，也是联动履职情况向社会所作的公开。四是完善人大内部设置。以此次机构改革为契机，深入贯彻中发[**]18 号文关于加强县乡人大工作和建设的精神要求，完善上下级之间的机构设置，进一步规范内部机构职能，尽量避免业务上的交叉与重复。对于暂未具备规范条件的，牵头人大可指定内部某个工作机构负责联动配合的日常组织协调，以便工作开展。

　三是要加强创新，丰富联动内容和形式。一是丰富联动内容。在法律规定范围内，不断丰富联动内容，均衡联动项目。要充分密切人大与党委之间、人大内部之间、人大与代表之间、人大与监督部门之间、人大与政协等单位之间和区域人大之间的联系，通过公开征集意见、问卷调查等方式，选取党委中心工作、

　人民群众关心关注的热难点问题、区域之间发展的共性问题等进行监督推动，不断丰富创新联动工作内容。二是完善联动方式。对于有发展共性问题的城市之间要加强联动，人大与政协之间在学习培训、议（提）案建议督办、考察活动、政情通报会等方面可以探索联动路径。同时，注重多种监督方式并用，如听取专项工作报告和执法检查相结合、执法检查和专题询问相结合。注重多项职权并行，将行使监督权与行使决定权相结合，通过行使决定权推进监督事项的落实；将行使监督权与行使任免权相结合，对于监督中发现的群众反映强烈、确实存在严重问题的人大任命对象，敢于行使否决权。注重创新做法的总结借鉴，如工作评议和票决制的做法，并逐步形成一个比较完整的监督链条，形成常态。三是拓宽平台建设。探索行业专业化履职平台建设，根据行业领域、知识结构将辖区几级人大代表进行分组编排，充分发挥代表对本行业了解度深的优势，加强与相关部门、政协、兄弟区域等的联系，依托平台了解民情，有针对性地开展专业小组联动活动，发挥专业优势。充分利用网络技术与人大工作的对接融合，完善网络工作平台建设，推进“网络履职”、“网络联动监督”，进一步推动“智慧人大”建设。

　 浅谈人大代表履职管理监督

　县乡人大代表是基层国家权力机关的组成人员，是基层人民代表大会的主体，其履职水平和履职情况在一定程度上影响着基层人大职能的发挥和工作效能。建立和完善县乡人大代表履职管理监督工作机制，强化对县乡人大代表履职的管理监督，是充分发挥基层国家权力机关职能和人大代表作用的必然要求，也是适应新时期中央对县乡人大工作新要求的必然选择。本文拟结合各地做法，谈谈加强县乡人大代表履职管理监督的粗浅看法。

　一、县乡人大代表履职管理监督工作的实践探索 （一）全国各地可资借鉴的经验做法 全国各地的县乡人大在加强对代表履职的监督管理方面做了一些有益的探索，比如建立代表履职档案制度、代表述职制度、代表履职积分制度、代表履职承诺制度等，有些地方的县乡人大还专门制定了代表履职监督管理办法。这些都是在长期的代表工作实践中总结出来的好的经验做法，值得借鉴，笔者择其中一些特色简述之。

　1、代表履职积分制度。****区人大于**年制定了《**区人大常委会代表履职积分制工作方案（试行）》，“积分制”的考核以《代表法》为依据，规定，如：“‘参加区人代会’每次计 8 分；‘提出代表议案、建议’每件计 3 分；‘参加区人大常委会组织的评议、考察、调研等履职监督活动’每次计 3 分；‘参加基层人大组织的代表主题活动’每次计 2 分；‘接访人民群众’每次计 3 分；‘办好惠民实事’每次计 2 分，人代会请假半天扣 1 分……”，等等，积分作为换届选举时代表连任的依据，得分过低、履职不力的代表，将被约谈。近年来南京鼓楼区人大、湖南嘉禾县人大等地方人大也在这方面做了探索与实践。

　2、“履职菜单”制度。杭州上城区人大推出代表“履职菜单”，按照区人大常委会年度工作安排，探索梳理代表年度履职清单，除了人代会、政情通报会、单双月代表进社区和代表活动日等“常规性”代表履职活动之外，推出代表列席常委会会议和参加专题调研、执法检查、民生实事项目督查等活动的“履职菜单”，由代表结合自身优势特色、工作实际，自主选择，实现代表履职个性化、人性化服务。

　3、代表履职承诺制度。****区人大制定《关于在县人大代表中推行履职承诺制的实施意见》，明确规定人大代表围绕学习、参加考察调研等监督活动、密切联系群众、提出意见建议、积极参与其他代表活动等五方面做出履职承诺，还明确提出了履职承诺计划、组织审核、张榜公示、践诺履职、履职登记等步骤。

　（二）我县县乡人大加强代表履职管理监督的探索 近年来，我县县乡两级人大在代表履职管理监督方面也做了一些探索，也取得了一些成效。一是完善代表小组活动制度。建立健全县级人大代表小组活动制度，对各代表小组的学习宣传、活动组织、联系选民等情况作出规定，并开展创建先进代表小组活动；二是开展代表小组定向联系职能部门试点活动。组织

　葛坑镇和龙门滩镇人大代表小组分别联系县环保局、国土资源局等单位；三是开展代表分类考察活动。根据代表的职业、行业特点分期分批开展代表活动，如组织农业类别的人大代表考察农业专业合作社发展情况、美丽乡村建设情况等；四是建立代表述职制度。试行县、乡镇人大代表向原选举单位述职制度，每年选择 5—10 名市、县、乡人大代表向县人大常委会或选区选民代表报告履职情况。五是深入创建代表联系群众活动室。18 个乡镇均按规定设立代表联系群众活动室，安排代表联系选民，并根据德化大部分群众进城的实际情况，在**设立活动室联络点，安排代表进驻值班。六是试行劝辞制度。对于一些已不适宜再担任代表职务的人大代表，劝其主动辞去人大代表职务。我县十七、十八届人大代表中，经做工作辞去人大代表职务的有 4 人。

　二、县乡人大代表履职管理监督工作存在的问题及反思 近年来，尽管全国各地基层人大在加强代表履职管理监督方面做了大量工作，也做了一些有益的尝试，但是县乡人大代表在履职方面仍不尽如人意，“举手代表”、“听会代表”、“哑巴代表”、“挂名代表”现象仍然普遍存在，这也说明了代表履职管理监督工作的不到位。

　（一）问题 1、法律规定不明。县乡两级人大代表都是通过直接选举产生的，根据现有法律规定，县乡两级人大代表受原选区选民的监督，也就是说，监督县乡人大代表的主体是原选区选民。但原选区选民如何监督、怎样实施监督、具体由谁来启动监督程序等等规定均过于原则或没有规定，再加上选民、代表认识的不到位，该规定流于形式，可操作性不强。而县级人大常委会、乡镇人大主席团根据现有规定，只负有组织代表活动的职责，对代表履职能否实施管理监督仍存在较大争议，这也使得一些地方人大常委会和乡镇人大主席团疏于对代表的管理和监督。对于代表可以做、有权做，而消极对待或不作为的，缺乏约束规定，如对代表提出议案建议少甚至没有的情况，以及代表活动不积极甚至不参加等缺少管理监督的规定。代表法对于代表辞职、罢免和闭会期间代表不履行职责等机制的规定较为原则化。选举法对罢免的条件、流程、启动机制等规定也不够明确，造成选民手中的监督“利器”发挥不了作用。

　2、监督机制不全。相对党员、干部的管理监督制度建设而言，对代表的管理监督制度还远远没有形成体系，对代表履职管理监督的方式、内容和程序等方面还不够具体规范、可操作性不强，还有许多值得研究和探讨的问题，真正有效的管理监督还缺少经验、做法和完善的机制。法律对加强人大代表的管理监督仅仅是一些原则性、笼统化的规定，对如何监督、监督程序和结果运用等问题，缺乏硬性规定和可操作性。比如，代表的退出机制方面，有停止执行代表职务、代表资格终止和罢免等方面的规定，但实践中，停止执行代表职务和罢免一般都是在代表有非常严重的履职不当甚至违法犯罪行为时才适用，甚至于罢免几乎没有适用过。而代表资格终止一般是在辞职、迁出或者调离本行政区域等一些特殊情况下适用。对于代表履行职责消极应付、利用代表职务谋取个人私利等行为，却缺乏有效制约措施。

　3、监督抓手不实。针对人大代表不尽责履职、联系原选区选民不到位、管理监督机制不健全等情况，为避免代表履职处于“自由放任”、“干好干坏都一样”的现象，各地人大不断加强履职载体和平台建设，为代表履职和选民监督代表创造条件。但由于缺乏统一的规范和标准，在操作上可谓是“八仙过海，各显神通”，实效不佳。一些制度缺乏科学、规范的考核评价机制，往往“轰轰烈烈启动，马马虎虎收场”，程序过简，走过场，忽视质量。

　（二）反思 为什么全国各地基层人大在县乡人大代表履职管理监督方面做了很多工作，也作了一些有益的探索，出台了一系列制度，但是县乡人大代表履职情况仍不能令人满意？ 笔者以为，一是意识问题。一些县乡人大对加强代表履职的管理监督在认识和实践上还有待深化，实践中忽视代表应接受选民监督，缺少对代表履职管理监督工作的重视、组织和指导。选民方面，普遍存在监督意识薄弱，大部分选民不知道如何行使监督权，或者积极性不高。人大代表方面，履职的能力不高，且意识不到自身承担的职责和义务，只把代表当作一种荣誉，履职意识不强。二是制度问题。虽然各地都在实践中探索出一系列的制度，在本地可能也是行之有效，但或多或少存在这样那样的问题，且大多是针对代表履职的某个方面制定，没有形成一整套行之有效的代表履职管理监督制度，比如我县，虽然在代表

　履职管理监督方面做了很多尝试，但都是片面化，没有形成系统制度。而且因是各地制定，难以推广，各地基层人大也因工作重点的不同，未必去学习实践。加之法律规定的不明确，缺乏高层的制度设计，对于基层人大而言不是必须执行的“硬指标”，在实践中选择性地执行。好的制度缺乏总结推广，没有上升到法律的高度或由更高层面来制定，从而使得其局限于一隅。三是执行问题。制度的生命在于执行，价值在于落实。综观全国各地，虽然出台的代表履职管理监督相关制度不少，但在一定范围存在执行偏软偏宽偏虚的现象。比如代表履职登记制度，除了县级人大常委会、乡镇人大主席团对代表履职情况进行一些简单登记外，大多数代表不会主动对自己履职情况按照规定要求进行登记，致使代表履职登记制度落实不到位。特别是对于代表退出的管理监督上，由于“老好人”思想或组织实施的难度等原因，往往出现从轻、从缓或搞变通的问题。对于一些制度的执行，存在“走过场”应付的现象。比如人大代表联系群众活动室，有些代表进驻后只能看看报、喝喝茶，没有发挥应有的作用。

　三、启示 综合上述各地基层人大的探索与实践，以及现实中存在的问题，可以得出如下启示：

　启示一：制度必须由高层设计推广。每项制度都应由法律规定或高层级，比如省一级人大来制定推广，才能增强制度的约束力。

　启示二：应建立健全一套规范、完善有效的监督制度。虽然许多地区推行了一些履职管理监督制度，如：履职承诺制度、“履职菜单”制度、述职评议制度、代表履职登记制度等等，但是绝大部分都尚未为形成系统化的监督机制，让各项制度形成“合力”，即使像****区的履职积分制度，虽较为系统，但仍有存在缺陷的地方。要通过制度制定的手段建立健全一套规范、完善有效的监督机制，通过提高制度建设的质量，形成有效率、有刚性的制度建设，把对代表履职的管理监督建立在有法律规范的制度之上，用法律制度保障监督的“有序有效”。

　启示三：代表履职管理监督标准要量化。要对代表履职进行管理监督，应当在相关规定中量化履职情况指标，明确履职量化的标准和质的评价十分必要。如****区把代表出席本级人代会议次数和时间、代表联系选民和参加原选举单位组织的活动的次数、参加闭会期间代表小组活动的出勤率等都纳入了积分范围，填补了目前代表法对于人大代表履职标准没有相应规定的空白。其实，上述履职承诺制度、“履职菜单”制度同样是量化管理监督的一种运用。

　启示四：必须搭建平台。代表履职接受管理监督，必须有一定的载体和平台，没有活动的平台，代表履职则无从说起，选民监督也无从做起。因此，要不断培育载体，搭建平台，做到年度有计划、活动有内容、年终有考核。比如我县开展的优秀代表小组创建活动、代表小组定点联系职能部门活动、人大代表联系群众活动室创建活动等，就是为代表履职搭建平台，不断给代表“压担子、出题目、交任务”，为管理监督代表履职提供有力抓手。

　启示五：必须分类管理监督。人大代表来自各行各业，其年龄、职业、文化程度、民族等不尽相同，要充分考虑到代表个体之间的差异，实行分类监督管理，而不能对所有代表履职管理监督采用一个标准，用一把尺子量到底。我县开展的代表分类考察活动，就是考虑到代表行业的差异。杭州上城区的“履职菜单”制度，也考虑到代表的个体差异，除共性“菜单”外，还有自主选择的“菜单”。

　启示六：必须有奖惩机制。任何制度的实施，如果没有奖惩机制作为保障实施的手段，那么所有的制度都将成为空话，正如法律需要国家强制力来保障实施一样。如果没有奖惩，无论你如何去管理监督，如何去考核评价，因为都不会产生不良后果，“干好干坏一个样”，必将导致制度的虚设。****区的履职积分制度，如果没有积分作为换届选举时代表连任的依据，得分过低、履职不力的代表将被约谈作为约束，实效难显。我县的劝辞制度也是作为我县代表履职管理监督的一种尝试。

　启示七：监督应该民主公开。上述履职积分制度、履职承诺制度都设置了公开的环节和制度，这是值得我们借鉴的。让监督者和被监督者都在公开透明的程序运行中享有充分的知情权，是调动双方积极性的关键所在，也是代表履职管理监督必须遵循的原则。依照法律规定，县乡人大代表由选民直接选举产生，受选民监督。也就是说，对代表的最主要监督和评价主体是原选区选民。代表履职怎么样，最终评价权在原选区选民。因此，对代表履职的管理监督，应当以人民是否满意为标准，应当事先明确，并公之于众，

　听取原选区选民的意见和建议。

　四、加强县乡人大代表履职管理监督工作的思考 县乡人大代表占了人大代表总数的绝大部分比例，是最贴近人民群众、最了解基层民情、最能汇集和表达人民意志的代表群体，可以说，县乡人大代表是人民代表大会制度的基石，其履行职责的情况直接影响到人民代表大会制度的基础稳定，因此，加强县乡人大代表履职管理监督已成为摆在我们面前亟待解决的迫切任务。我们要高度重视，积极探索代表履职监督的新形式、新途径、新内容，努力构建常态化、具体化、灵活化、规范化的履职管理监督新模式，推动县乡人大工作新发展。

　（一）完善法律制度体系——“排障”。尽管宪法和法律对代表履职管理监督进行了相应的规定，但是这些规定和要求比较笼统、零散，没有完整、系统的表述，也没有提出具体措施。法律地位的模糊与相应制度的缺失成为影响代表履职管理监督体系完善的法律障碍。因此，相关法律应对代表履职管理监督进行有...