“乡村振兴”行动PPP项目-财政承受能力论证报告

　 某某市“乡村振兴”行动 PPP 项目

　财政承受能力论证报告

　（报 批 稿）

　实施机构：某某市住房和城乡建设局咨询机构：某某咨询管理有限公司

　二零一九年七月

　目

　录

　第一章 项目概述 ......................................................................................................... 1 1、项目概况 ............................................................................................................. 1 2、运作方式 ............................................................................................................. 3 3、风险分配 ............................................................................................................. 8 4、 回报机制 ......................................................................................................... 13 第二章 论证编制目的和依据 ................................................................................... 22 1、编制目的 ........................................................................................................... 22 2、编制依据 ........................................................................................................... 22 3、编制流程 ........................................................................................................... 23 第三章 项目政府支出责任识别 ............................................................................... 25 1、股权投资 ........................................................................................................... 25 2、运营补贴 ........................................................................................................... 25 3、风险承担 ........................................................................................................... 26 4、配套投入 ........................................................................................................... 26 第四章 项目政府支出责任测算 ............................................................................... 28 1、运营补贴支出 ................................................................................................... 29 2、风险承担支出 ................................................................................................... 34 3、政府财政年度支出总额 ................................................................................... 36

　第五章 财政承受能力评估与论证结果 ................................................................... 38 1、财政支出能力评估 ........................................................................................... 38 2、领域均衡性评估 ............................................................................................... 42 3、项目财政承受能力论证结果 ........................................................................... 42 4、信息披露 ........................................................................................................... 42 附件一：关于某某市“乡村振兴”行动项目的使用者付费项目收入测算与成本分析咨询意见书 ............................................................................................................... 44 附件二：某某市“乡村振兴”行动 PPP 项目物有所值评价、财政承受能力论证专家评审报告 ................................................................................................................... 56

　第一章

　项目概述

　1、项目概况

　1.1 基本情况

　项目名称：某某市“乡村振兴”行动 PPP 项目。（以下简称“本项目”或“项目”）

　项目实施机构：某某市住房和城乡建设局。（以下简称“住建局”）

　项目类型：新建、改建项目 项目所在地：项目建设地点分别位于某某市店下镇、管阳镇、龙安开发区、点头镇、太姥山镇、佳阳乡、沙埕镇、贯岭镇、硖门乡、白琳镇、前岐镇、嵛山 镇、叠石乡、磻溪镇、桐城街道、山前街道、桐山街道等 17 个美丽镇，250 个美丽村。

　项目的建设规模及内容：某某市“乡村振兴”行动项目有 17 个美丽镇，250

　个美丽村，包含 6 个子项目，即农村污水综合提升改造工程、农村垃圾综合整治净化工程、农村环境综合美化工程、农村公共基础设施配套工程、农村卫生医疗教育配套工程、其他项目。

　其他项目主要为旧房征收改造、老年幸福园等。

　项目主要建设包括店下镇、管阳镇、龙安开发区、点头镇、太姥山镇、佳阳乡、沙埕镇、贯岭镇、硖门乡、白琳镇、前岐镇、嵛山镇、叠石乡、磻溪镇、桐城街道、山前街道、桐山街道等 17 个美丽镇，250 个美丽村。

　纳入

　PPP 项目的投资估算：项目估算总投资 92013.67 万元，其中：建安工

　程费用 76392.00 万元，工程建设其他费 11240.07 万元，基本预备费 4381.60 万

　元。

　项目建安工程费用 76392.00 万元，包括：农村污水综合提升改造工程投资

　22346.40 万元，农村垃圾综合整治净化工程投资 9676.80 万元，农村环境综合美

　化工程投资 14065.60 万元，农村公共基础设施配套工程投资 10135.20 万元，农

　村卫生医疗教育配套工程投资 2000.00 万元，其他项目投资 18168.00 万元。项目公司须根据可行性研究报告并结合实施机构确认的建设内容进行设计 （除政府方要求的调整项目和提高标准外），且须按经审查通过的施工图纸进行建设。如遇政策性规划调整等原因，政府方有权依法调整本项目建设范围、内容、规模， 社会资本方应无条件接受，并和项目实施机构签订补充合同，明确具体调整内容等。

　 项目合作期：本项目合作期为 15 年（自监理工程师下发第一个子项目的开

　工令之日起），其中项目整体建设期为 5 年（自监理工程师下发第一个子项目的

　开工令之日至项目整体竣工验收合格之日）。本项目以 17 个镇为范围建设，每个镇的各类子项目的运营期自其竣工验收合格次日至项目合作期满。

　项目总体目标：2019-2023 美丽乡村建设工作，在某某市委、市政府的统一部署下，围绕美丽镇村将建设这个主题，把小城镇建设、农村改水改厕、美丽乡 村建设、农村垃圾分类等载体整合起来，以建设生态和谐，环境优美，人民满意的美丽新镇村为目标，以各项载体为抓手，以全民动员为关键，全面推进环境革命，全力打造精品村（乡镇）、精品线，大力整治乡镇、农村“脏乱差”，深入开展“重点村、精品村、示范镇乡（街道）”系列创建活动，分五年完成全市 17 个乡镇（街道）美丽乡镇建设，其中 2019 年完成 2 个乡镇，2020、2021、2022 年

　分别完成 4 个乡镇，2023 年完成 3 个乡镇。分五年完成 250 个行政村的建设 2019

　年率先启动 30 个行政村建设，2020、2021 年分别完成 70 个行政村建设 2022 年

　完成 50 个行政村建设、2023 年完成 30 个行政村建设，分五年打造 6 条乡村旅游

　线路建成精品线，每年计划实施 1-2 条，形成“点上出彩、面上洁净、线上美丽” 的美丽镇村新格局，为创建福建省美丽镇村示范县（市）夯实基础。

　1.2 公共产品和服务 公共产品：通过本项目的建设，形成某某市乡村振兴规划建设内容相关的基础设施和配套设施。

　公共服务：提供质量合格的某某市“乡村振兴”行动 PPP 项目的建设服务； 提供项目建设范围内的基础设施维护、物业管理、停车场民宿及经营性乡村旅游配套的运营。

　2、 运作方式

　2.1 运作模式选择 本项目为新建、改建项目，合作范围包括投融资、建设（含勘察、设计）、运营维护及移交，运作方式为 “ 建设- - 运营- - 移交（ 即

　BOT ）模式和改建 — 运营 —

　移交（ 即

　ROT ）模式 ”。某某市政府授权住建局为本项目的实施机构，住建局通过公开招标方式确定社会资本，中标社会资本在某某市独资成立项目公司，由项 目公司和实施机构签署《PPP 项目合同》并对本项目进行投资、融资、建设和运营维护。项目实施机构或政府授权机构对项目公司进行绩效考核，通过“可行性 缺口补助”按效支付社会资本建设、运营成本和合理回报；合作期满，项目公司 将项目资产及相关材料无偿移交给某某市人民政府或其指定机构。

　说明：

　图 1-2 项目交易结构图

　（1）某某市人民政府授权住建局作为项目的实施机构，由其负责本项目的准备、采购（招标人及合同签约主体）、监管和移交等工作。

　（2）实施机构通过公开招标方式确定中标社会资本。

　（3）中标社会资本在某某市独资成立项目公司。

　（4）项目实施机构与项目公司签署《PPP 项目合同》。

　（5）项目合作期内，项目公司负责本项目的投融资、建设（含勘察、设计）

　和运营维护。

　（6）项目合作期结束后，项目公司将项目无偿移交给某某市人民政府或其指定机构。

　（7）某某市人民政府对本项目提供相应政策支持（如：将本项目政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划等）。

　2.2 项目边界条件 2.2.1 项目合作期

　本项目合作期为 15 年（自监理工程师下发第一个子项目的开工令之日起）， 其中项目整体建设期为 5 年（自监理工程师下发第一个子项目的开工令之日至项目整体竣工验收合格之日）。本项目以 17 个镇为范围建设，每个镇的各类子项目 的运营期自其竣工验收合格次日至项目合作期满。若项目整体建设期延长（缩短）， 每个镇的各类子项目的运营期年限不变，整体项目合作期相应延长（缩短）。

　2.2.2 资产权属

　（1 1 ）项目用地

　①项目合作期内项目用地的土地使用权仍归政府方所有，政府方将项目用地提供给项目公司使用（若由此产生的费用纳入 PPP 项目总投资）。

　②项目征地拆迁工作（若有）由项目实施机构或其他政府授权单位负责，相关土地征用及迁移补偿费纳入项目投资总额。

　③本项目纳入 PPP 项目规划总用地的场地平整及清障由项目公司负责，相关费用纳入 PPP 项目总投资。

　④项目公司仅能将项目用地用于《PPP 项目合同》项下建设、运营维护，未经实施机构书面同意，不得将该等土地的全部或部分用于本合同之外的其他任何目的和用途。在合作期限内，项目公司不得转让、出租土地使用权或者改变土地用途。

　（2 2 ）项目资产

　①在项目合作期内，项目公司方享有本项目项下固定资产及附属设施的使用权、收益权，本项目各项有形及无形资产的所有权和处置权仍归属政府方所有， 项目公司无权处置本项目及附属设施等各项有形资产； ②未经实施机构书面同意，项目公司不得抵押本项目下的任何资产、设施和

　设备。在合作期内，未经实施机构批准，项目公司不得改变本项目土地用途。

　2.2.3 项目建设

　（1）工程建设其他费：本项目将工程建设其他费用纳入 PPP 投资范围，结算时以政府方确认的实际发生的项目和金额为准。由政府方负责的部分，该部分费用由项目公司在实施机构要求的时间节点或委托合同约定的时间节点支付给相关实施主体或政府方指定的主体。

　说明：工程建设其他费包括建设单位管理费、建设工程监理费、建设工程交易服务费、工程造价咨询费、建设项目前期工程咨询费、工程勘察费、工程设计费、环境影响咨询服务费、水土保持方案编制费、劳动安全卫生评审费、建设场地准备费、工程保险费、招标代理服务费、施工图审查费等。

　（2）监理单位的选择：本项目监理单位由项目实施机构或其他政府授权单位依法选择，由实施机构或其指定授权单位与中标监理单位签订《项目监理服务合同》。监理服务费纳入 PPP 投资总额。

　（4）勘察设计：若中标社会资本具备相应资质，按照招标投标法实施条例第九条，本项目的社会资本具备相应资质和能力，依法能够自行建设、生产和提供本项目施工或货物的，本项目相应的勘察设计工作可由社会资本自行承担，不再招标。设计成果文件经政府方委托中介机构或有权部门审核确认后方可实施。勘察、设计费用按照国家标准计取，最终金额需经实施机构或其指定授权单位确认， 纳入 PPP 投资总额。施工单位应按政府方审查批准的设计图纸进行施工。

　（5）造价控制：项目公司应按基建程序将项目的初步设计报请政府相关部门审查批准。经批准的初步设计和概算作为进行施工图设计和投资控制的依据。由实施机构或实施机构授权单位委托的具备相应资质的工程造价咨询机构

　编制《工程预算书》，项目公司进行核对、反馈及相应调整后，由实施机构或实施机构授权单位提交《工程预算书》给财政部门审批确认，建筑安装工程费预算额以财政部门审批最终出具的《工程项目评审预算书》为准。

　要求本项目的设计概算不得超过总投资估算，施工图预算不得超过设计概算。

　（6）工程质量检测（监测）单位的选择：本项目工程质量费检测（监测）

　单位（相关规定属于建设单位委托的部分检测（监测）内容）由项目实施机构或其他政府授权单位依法选择。

　（7）施工单位的选择：若中标社会资本具备相应资质，按照招标投标法实施条例第九条，本项目的社会资本具备相应资质和能力，依法能够自行建设、生产和提供本项目施工或货物的，本项目相应的施工或货物可由社会资本自行承担，不再招标。

　（8）建设进度：应确保项目对应的建设期内通过竣工验收。

　（9）质量标准：工程质量符合国家、福建省现行相关质量验收规范，验收质量合格；项目建设期内如国家、福建省有颁布和更新相关技术标准和规范，满足新的技术标准和规范；项目建设期内有效的技术标准和规范若有不一致，按严格标准执行。

　2.2.4 项目移交

　（1 1 ）移交范围

　项目合作期满，项目公司应将本项目的使用权、收益权及完好的项目全部设施（含为维持项目正常使用所必需的项目设施及与项目设施有关的维护手册、图纸、文件和资料）无偿移交给政府或其指定机构。

　（2 2 ）移交条件和标准

　①权利方面：项目公司应确保项目设施不存在任何抵押、质押等担保权益或所有权约束，也不存在任何种类和性质的索赔权。

　②技术方面：项目公司方应确保项目设施完整，并且最后一次运营考核评分达到 80 分（含）以上。

　（3 3 ）移交程序

　在项目合作期满至少 6 个月前，政府和项目公司共同达成协议，明确移交项目的详细计划。

　（4 4 ）移交费用

　某某市政府指定机构和项目公司负责各自因移交发生的费用和支出。

　3、风险分配

　3.1 风险分配原则

　按照风险分配优化、风险收益等对和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，在政府与社会资本方之间合理分配项目风险，确定项目风险分配原则：

　（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

　（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）

　（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机。

　（4）由该方承担该风险最有效率。

　（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

　3.2 风险分担方案

　本项目可研由政府方主导完成，项目采用“BOT+ROT”模式实施，根据社会资本方和政府方的合作分工，按上述风险承担原则，确定投融资、勘察、设计、建设、运营管理、设施维护等商业风险由社会资本方承担，土地获取风险由政府方承担，本级政府可控的法律、政策风险由政府方承担，非本级政府可控的法律、政策风险，不可抗力由双方共担，除非损失或损坏是政府方的违约或不可抗力所致。

　当上述风险发生后，双方可就该等事件进行协商，以求达成一致的解决办法， 若双方未就该等事件达成一致的解决办法且符合《PPP 项目合同》约定提前终止条件，受影响方可以向对方发出终止意向通知。

　表 1-1 项目风险分配方案

　 工程建设前期工作

　政府

　 部门

　 社会

　 资本

　项目审批

　本项目项目建议书、可研等前期立项审批工作

　√

　 征地拆迁 征地拆迁原因造成项目无法按时开工或部分区域无法按时开工致使 项目工期延迟

　√

　土地获取 风险

　本项目的土地获取风险

　√

　 勘察 地质情况勘察报告的准确性对设计及施工造成的影响

　√ 由于地质条件在短期内出现由不可抗力造成的重大变化的特殊情况 √ √

　设计 设计方案对项目施工造成的影响

　√ 政府部门要求改变项目功能性要求 √

　 工程建设

　政府

　 部门

　 社会

　 资本

　 政府方提出设计方案的变更致使工程量的增加 √

　工程建设质量问题

　√ 施工技术不当

　√ 工地安全

　√ 场地可用性（满足进场要求）

　√

　与工程建设相关的材料、人工等单价及税费调整 √ √ 缺陷和隐蔽工程缺陷

　√ 政府方造成开工时间的延迟或工期延迟 √

　不可抗力造成开工时间的延迟或工期延迟 √ √ 社会资本方原因造成的工期延迟

　√ 社会资本方违约

　√ 合同实施时，社会资本方提出一个比较经济的施工或运营方案，致使项目功能性 要求改变

　 √ 施工总承包 单位 施工总承包单位违约

　√ 施工总承包单位导致的工程质量问题

　√

　供应商 供应商违约

　√ 供应商所供材料质量

　√

　其他 环境破坏

　√ 考古历史文化保护

　√

　运营管理服务

　政府

　 部门

　 社会

　 资本

　 市场风险 预期收费发生变化

　√

　运营维护 运营维护质量

　√ 运营维护成本超支

　√ 运营维护单位能力不足

　√ 国家运营维护服务标准改变 √ √ 运营维护过程中劳动力、材料成本的政策性增加 √ √ 合同管理 社会资本方违约

　√

　 运营维护单位违约

　√ 政府部门违约 √

　社会资本方和运营维护单位劳资纠纷

　√ 本级政府政策变化原因导致运营维护的工作内容增加或减少 √

　不可抗力原因导致运营维护的工作内容增加或减少 √ √

　财务风险

　政府

　 部门

　 社会

　 资本

　 融资 项目资金到位情况

　√ 融资成本的变化

　√ 贷款基准利率的变化 √ √

　税费 增值税税率变化

　√ 所得税税率变化

　√ 汇率变化

　√ 各种费率变化

　√ 市场 通货膨胀 √ √

　移交风险

　政府

　 部门

　 社会

　 资本

　 运营维护后的移交不满足法律法规或合同约定的工程质量要求

　√ 移交后社会资本方的后续问题

　√

　法律政策风险

　政府

　 部门

　 社会

　 资本

　基本原则 本级政府出台的相关法律法规变更 √

　非本级政府出台的相关法律法规变更 √ √

　 法律、政策 本级政府在投标截止日后出台的法律、政策对本项目的影响 √

　上级政府在投标截止日后出台的法律、政策对本项目的影响 √ √ 税收政策变更

　√ 其他因素 政府项目计划变动 √

　 政府违约终止合同 √

　项目国有化 √

　社会资本方委托的第三方违约

　√ 社会资本方破产

　√

　不可抗力

　政府

　 部门

　 社会

　 资本

　 政治 不可抗力

　非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用

　√

　√ 其他 不可抗力 自然灾害 √ √ 战争动乱 √ √ 其他 不能预见、不可避免或不能克服的事件

　√

　√

　3.3 风险应对措施

　针对项目实施过程存在的各种风险因素，制定风险应对措施如下表。

　表 1-2 项目风险应对措施

　设计风险、建设风险 加强建设期监管（资金、工期、质量、安全）

　强制保险方案 建立履约担保体系

　 融资风险、运营风险 完善政府支付方式 建立运维考核收费的调价机制 明确社会资本方承担的公共责任、产出说明 完善保险与担保、临时接管、移交体系

　法律风险、政策风险 建立法律政策变更的解决机制 科学规划与配套建设、政府支付方式 社会资本选择风险 增加社会资本方的竞争性、做好资格审查工作

　政治风险、宏观经济风险和不可抗力风险 制定应急处置预案 明确临时接管和提前终止的条件 强制保险方案

　4、回报机制

　本项目属于准经营性项目，有明确收费基础，但经营收费不能够够完全覆盖投资成本，回报机制为 可行性缺口补助。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足社会资本方的成本回收和合理回报时，由政府 在项目合作期内连续、平滑支付 ，给

　 予社会资本方的经济补助。因本项目包含多个子项目，各子项目分别考核， 分别计算可行性缺口补助，独立付费。

　年可行性缺口补助= = 年可用性服务费+ + 年绩效服务费- - 年使用者付费收益

　4.1 可用性服务费

　4.1.1 可用性服务费的计算

　可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及相关协议规定的竣工验收标准的公共产品所应得的服务收入，主要包括：工程费用、工程建设其他费用、基本预备费、建设期财务费用、合理投资收益。

　政府每年支付的可用性服务费按以下公式进行计算：

　其 中 ：

　①P 为调整后的建设成本：即：P=建安工程费用×（1-建安下浮率）+设备购置费+工程建设其他费+建设期财务费用。

　项目公司成立前，由政府方已经支出用于本项目前期工作的资金，作为政府方配套投入，纳入本项目合作范围。若政府专项资金（或奖补资金）于建设期到位，则计算可用性服务费时应在项目总投资 P 中予以核减上述政府专项资金（或奖补资金）；若政府专项资金款项（或财政补助）在项目运营期到位，则该资金在满足规定情况下可用于支付本项目的可行性缺口补助费用【注：本项目政府专项资金（或奖补资金）具体金额以实际落实资金为准】。

　a.建安工程费用：以某某市审计部门审核的结算价为准；

　b.设备购置费：以实施机构或其授权机构认可的实际发生金额计取；

　c.工程建设其他费：以实施机构或其授权机构认可的实际发生项目和金额计取。工程建设其他费包括建设单位管理费、建设工程监理费、建设工程交易服务费、工程造价咨询费、建设项目前期工程咨询费、工程勘察费、工程设计费、环

　境影响咨询服务费、水土保持方案编制费、劳动安全卫生评审费、建设场地准备费、工程保险费、招标代理服务费、施工图审查费等。具体以经项目实施机构书面确认的金额和内容为准。

　d.建设期财务费用以各子项目建设成本为计算基数，年利率按中国人民银行公布的五年期以上贷款基准利率 4.9%计取。实际计息天数从各子项目监理工程师发布开工令当日起至竣工验收合格之日止。建设期财务费用=（经审计部门审核后 的建安工程费用结算价+设备购置费+工程建设其他费）×年利率×实际计息天数 ÷365÷2。

　在项目合作期内，若某个子项目若申请到国家或省市专项资金款项（或财政补助），根据专项资金（或财政补助）使用管理办法予以使用。若国家或省市专项资金款项（或上级财政奖补资金、捐赠资金等）在该子项目建设期到位且支付给项目公司情况，则计算建设期财务费用=（考虑建安下浮后的该子项目工程费用结算价+工程建设其他费）×年利率×实际计息天数÷365÷2-该笔专项资金× 年利率×该笔资金支付给项目公司当日到建设期期满的天数÷365。

　当建设期延长时，建设期财务费用的计算原则：(i)由于征收补偿等政府方原因导致建设期延长的（由政府方和项目公司共同确认延期的认定事实），延长期间的建设期财务费用按以上原则计算，政府方应支付建设期财务费用；(ii)由于社会资本方原因导致建设期延长的（由政府方和项目公司共同确认延期的认定事实），延长期间的建设期财务费用政府方将不予以支付；(iii)由于不可抗力原因导致建设期延长的，延长期间的建设期财务费用由双方按风险分配原则共担 （按前述计算方式计算建设期财务费用，但政府方只承担一半的建设期财务费用）。

　②建安下浮率在 6%（含）-12%（含）区间范围内，由投标人通过竞争确定；

　③年合理利润率 i 不高于 5.88%（含），由投标人通过竞争确定。

　④n 为第 n 期支付可用性服务费，n=1,2,3,„„,20。

　⑤m 为计算年数，m=10。

　⑥R 为绩效考核系数，政府根据绩效考核支付可用性服务费，绩效考核系数具体如下：

　 4.1.2 可用性服务费的支付

　①支付周期：自项目整体竣工验收合格次日起的 10 年间，每个运营年支付 2

　次（即每 6 个月支付一次）。每期可用性服务费结合当期绩效考核结果计算。说明：若至支付时点，工程费用结算价还未最终确定，暂按某某市财政投资 评审中心审核确认预算工程费用为基数计算支付，待工程费用结算价确定后，在下一期的可用性服务费中予以调整（多还少补）。

　②支付程序：项目公司结合中标结果、调价机制等因素在支付节点前 2 个月向实施机构申请可用性服务费，实施机构组织绩效考核小组进行项目绩效考核， 根据考核结果确认支付金额，并向某某市财政局提出申请，财政局按约定支付给实施机构，实施机构在支付结点支付给项目公司。

　③建设期间，若局部区域因征地拆迁（若有）等政府方原因导致建设工期超出合同规定的建设工期，且累计超过 90 个日历日的，项目公司可对已具备竣工验收条件或项目实施机构确认已满足项目建设质量要求的部分先行组织验收，通 考核分数（S）

　S≥90 90＞S≥80 80＞S≥70 70＞S≥60 S＜60 绩效考核系数 R1 1 0.95 0.9 0.8 S/100

　过验收的部分按审计部门审核确认的累计已投资金额进行支付可用性服务费，该部分通过竣工验收的次日即为运营期的起始日。因征地拆迁（若有）等政府方原因导致无法建设的区域，待影响建设因素解决后继续由项目公司负责投资建设， 待验收合格后即进入运营期，支付可用性服务费的计算标准（建安下浮率、年合理利润率等指标）不予调整，支付方式、支付时点保持不变，新验收合格部分可用性服务费支付次数按已验收合格部分可用性服务费支付剩余次数进行支付。

　4.1.3 可用性服务费的调整机制

　总投资变化引起的调整：项目竣工验收合格后，由具备相应资质的工程造价咨询机构编制结算，由项目实施机构或其授权单位按某某市相关规定提交相关职能部门审核，建安工程费用结算额以某某市审计部门最终出具的审核结论为准， 结合投标竞争的建安下浮率、合理利润率等计算出每期支付的可用性服务费金额。

　4.2 绩效服务费 4.2.1 绩效服务费的确定

　绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供符合相关规定的绩效标准的运营维护服务所应得的服务收入。绩效服务内容包括：项目建设范围内基础设施维护（如：房屋、道路、广场、管网、设备等）、物业管理（秩序维护服务、日常安全管理、卫生保洁服务、环境绿化服务、设施设备管理、消防管理等）。

　每期（6 个月）支付的绩效服务费=工程费用÷2×绩效服务费比例×R2 ①经某某市住建局和某某市审计部门审核确认经竣工验收的各个镇各子项目的工程费用结算金额。

　3n 3n-3 3n-3 3n-2 3n-1 ②绩效服务费比例不高于 2%，由投标人通过竞争确定。

　③R 为绩效考核系数，政府根据绩效考核支付绩效服务费。绩效考核系数具体如下：

　④项目合作期内设施若有大、中修，由项目公司负责，因此产生的费用由项目公司承担，政府方不再另行支付。

　4.2.2 绩效服务费的支付

　项目整体竣工验收合格之前，绩效服务费按照已竣工验收合格的子项目的工程费用×绩效服务费比例×R2，每 12 个月支付一次。若至项目整体竣工验收合 格之日的当次支付周期不满 12 个月，则当次的绩效服务费=已竣工验收合格的子项目的工程费用×绩效服务费比例×R2×当期实际运营天数÷365。

　项目整体竣工验收合格次日起，每个运营年支付 2 次（即每 6 个月支付一次）。每期绩效服务费结合当年度绩效考核结果计算。

　4.2.3 绩效服务费的调整机制

　在项目运营期间，绩效服务费根据通货膨胀情况（某某市统计局公布的当期CPI 数值）调整。以三年为周期，进行定期调价（每三年调价一次）。调价公式如下：

　P =P ×CPI ×CPI ×CPI ×10-6 (n=1,2,3„)

　P 3n 为第 3n 个财务年度年绩效服务费；

　P 3n-3 为第 3n-3 个财务年度起适用的年度年绩效服务费用；

　CPI 3n-3 为第 3n 个财务年度由某某市统计局公布的第 3n-3 个财务年度某某市 考核分数（S）

　S≥90 90＞S≥80 80＞S≥70 70＞S≥60 S＜60 绩效考核系数 R2 1 0.9 0.8 0.7 S/100

　居民消费物价指数(%)；

　CPI 3n-2 为第 3n 个财务年度由某某市统计局公布的第 3n-2 个财务年度某某市居民消费物价指数(%)； CPI 3n-1 为第 3n 个财务年度由某某市统计局公布的第 3n-1 个财务年度某某市居民消费物价指数(%)。

　若某某市未公布 CPI 数值，则参照宁德市公布的 CPI 数值；若宁德市未公布

　CPI 数值，则参照福建省公布的 CPI 数值。

　4.3 使用费付费 4.3.1 使用者付费的确定

　本项目使用者付费主要为项目范围内经营性设施的收益，包含以下内容：

　1、佳阳乡：周山村民宿有 50 间，可组织休闲农家乐、排挡、野外拓展、丛

　林户外活动；库口村有民宿 80 间，可组织乡村休闲旅游、河滩烧烤、露天游泳

　池收费可容纳 100 人，芦苇栈道景观休闲驿站可收费，户外休闲娱乐一体、真人CS 丛林休闲娱乐、农家乐 50 家及观景平台休闲带动周边农家乐等相关消费；河滩整治采用与属地村部合作投资经营，采取收益分享带动当地村民的收入，库口 村可以发展农业生产。

　2、贯岭镇：透埕村、蕉洋村、溪底村的河滩休闲均可容纳 300 人烧烤、农

　家乐、天然游泳池均可容纳 100 人，溪底村还可发展槟榔芋、黄栀子农业基地生产。

　3、前岐镇：照澜村可发展民宿。

　4、硖门乡：渔井村渔井码头 86 户为村民自由房屋，10 个沿路店面为集体所有，可改善为民宿。

　为合理分担风险，按照运营风险由社会资本承担原则，本项目通过使用者付费收入、成本预测后，根据预测的使用者付费收益核减政府可行性缺口补助额度。本项目对应子项目年度使用者付费，最终将根据政府授予的经营项目范围，以双方认可的第三方价格评估机构的收入预测分析作为主要参考依据报政府批准后作为基准运营收入（详见附件一：关于某某市“乡村振兴”行动项目的使用者付费项目收入测算与成本分析咨询意见书）。项目整体竣工验收进入整体付费期后， 各年度的基准使用者付费收益如下：

　 使用者付费：政府在项目整体竣工验收合格进入运营期后的每个支付期末需支付的服务费中核减使用者付费收益（项目未整体竣工验收合格进入运营期前为经营规划期和市场培育期，暂不核减使用者付费收益），合作期结束后收回经营权。

　①项目范围内的经营性设施由项目公司经营管理，并按照国家和地方相关标准计费。

　②项目公司需建立使用者付费收入、费用收取明细台帐，使用者付费均需缴汇至项目公司设立的项目资金专户。

　③在每个支付期前，由实施机构或其聘请的第三方机构审核确认项目公司的 整体运营年度 基准使用者付费收益（万元/年）

　1 1544.17 2 1665.40 3 1788.77 4 2007.74 5 2137.27 6 2266.80 7 2380.14 8 2380.14 9 2380.14 10 2499.15

　使用者付费收益。用于计算当期支付的可行性缺口补助。

　4.4.2 使用者付费的调价机制

　（1）项目进入运营期前，实施机构根据已竣工验收的各镇的建设内容对本项目可产生使用者付费的经营性内容进行核实确认，若与实施方案一致，则按方案测算的基准使用者付费收益进行核减。若经营性内容发生调整，最终根据经实施机构确认且经实施机构和项目公司双方认可的第三方价格评估机构的收入测算与成本分析作为主要参考依据报政府批准后作为基准运营收益。

　（2）针对使用者付费收益的不确定性，设计合理的风险分担和超额分成机制，确定每期用于抵扣的使用者付费收益和分配给政府方的超额收益（分配给政府方的超额收益用来抵扣可行性缺口补助）。具体风险分担和超额分成机制如下表：

　表 5-1 使用者付费收益风险分担和超额分成机制表

　实际收益

　（A A ）

　用于抵扣的收益

　（B B ）

　分配给政府方的超额收益

　（C C ）

　A≤a B=A+(a-A)×30% C=0 a<A≤a×115% B=a C=0 a×115%<A<a×130% B=a C=(A-a×115%)×30% A≥a×130% B=a C=(A-a×130%)×50% + (a×130%-a×115%)×30% 说明：A 为实际收益；a 为基准运营收益；B 为用于抵扣的收益；C 为分配给政府方的超额收益。

　分配给政府方超额收入部分相应税费 （ 即指：增值税、城建税、教育费附加、

　地方教育费附加）

　由政府方承担。

　第二章

　论证编制目的和依据

　1、编制目的

　（1）按财政部《关于印发政府与社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113 号）中“为确保政财中长期可持续性，财政部门应根据全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费和政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府或政府补贴等财政支出不得超过当年财政收入的一定比例”， 要求本项目在项目识别阶段开展财政承受能力论证。

　（2）按国务院《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见>的通知》（国办发[2015]42 号）

　中“开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”，要求本项目需编制财政承受能力论证报告。

　（3）按照财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21 号）中“通过识别、测算政府和社会资本合作项目各项财 政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，且每一年度全部PPP 项目需要从预算中安排的支出责任， 占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，只有“通过财政承受能力论证”的项目采用PPP 模式才是可行的，“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。

　2、编制依据

　（1）财政部《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）； （2）财政部《关于印发政府与社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》

　（财金[2014]113 号）；（参考执行）

　（3）财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引> 的通知》（财金[2015]21 号）； （4）国务院《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见>的通知》（国办发[2015]42 号）； （5）国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号）；

　（6）国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）； （7）财政部《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》（财库[2014]351 号）； （8）福建省人民政府《福建省政府性债务管理办法》（闽政[2013]49 号）；

　（9）福建省人民政府《关于推广政府与社会资本合作（PPP）试点的指导意见》（闽政[2013]47 号）； （10）某某市“乡村振兴”行动项目可行性研究报告。

　（11）某某市“乡村振兴”行动 PPP 项目初步实施方案；

　（12）某某市近五年的财政收支资料；

　（13）其他项目相关资料。

　3、编制流程

　目前，本项目处于项目识别阶段，对本项目进行财政承受能力评估的流程如下图所示。

　 图 2-1 编制流程

　第三章

　项目政府支出责任识别

　本论证报告坚持合理预测、公开透明、从严把关等原则，从定量和定性两个维度进行财政承受能力论证。

　本项目的全生命周期包括规划、设计、采购、建设、运营、维护等，项目的规划、设计、建设由政府负责，项目的运营和维护主要由社会资本完成。

　在项目全生命周期过程中的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

　1、股权投资

　股权支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权支出责任。

　本项目由中标社会资本方独资成立项目公司，因此政府不承担股权支出。

　2、运营补贴

　运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任； 使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。

　本项目为准经营性项目，回报机制为“可行性缺口补助”。本项目使用者付费主要为项目范围内经营性设施的收益，包含以下内容：

　1、佳阳乡：周山村民宿有 50 间，可组织休闲农家乐、排挡、野外拓展、丛

　林户外活动；库口村有民宿 80 间，可组织乡村休闲旅游、河滩烧烤、露天游泳

　池收费可容纳 100 人，芦苇栈道景观休闲驿站可收费，户外休闲娱乐一体、真人CS 丛林休闲娱乐、农家乐 50 家及观景平台休闲带动周边农家乐等相关消费；河滩整治采用与属地村部合作投资经营，采取收益分享带动当地村民的收入，库口 村可以发展农业生产。

　2、贯岭镇：透埕村、蕉洋村、溪底村的河滩休闲均可容纳 300 人烧烤、农

　家乐、天然游泳池均可容纳 100 人，溪底村还可发展槟榔芋、黄栀子农业基地生产。

　3、前岐镇：照澜村可发展民宿。

　4、硖门乡：渔井村渔井码头 86 户为村民自由房屋，10 个沿路店面为集体所有，可改善为民宿。

　中标社会资本方无法完全从使用者付费收益中收回项目建设成本和获取合理回报，所以政府应承担这部分的运营补贴支出责任。

　3、风险承担

　项目风险是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。政府需承担法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致合同终止等突发情况，并承担相应的财政或有支持责任。

　根据本项目风险分担方案，政府按风险分担原则承担一定的风险支出责任。

　4、配套投入

　政府提供的项目配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷

　款贴息等。

　本项目所有配套设施均已计入项目总投资，因此，政府并无额外的配套投入支出责任。

　综上所述，根据本项目基本情况，本项目全生命周期过程的本级财政支出责任，主要包括运营补贴支出责任和风险承担支出责任两个方面的支出。

　第四章

　项目政府支出责任测算

　本项目政府支出责任测算根据建设进度计划安排，本项目整体建设期为5 年。各子项目完成竣工验收后分别进入运营期，每个镇的各类子项目的运营期自其竣工验收合格次日至项目合作期满。财政承受能力论证报告按以上建设、运营时序， 对各阶段投入建设、运营的项目进行测算。

　根据项目可行性研究报告，本项目项目估算总投资 92013.67 万元，其中：

　建安工程费用 76392.00 万元，工程建设其他费 11240.07 万元，基本预备费

　4381.60 万元。项目建设期 5 年内，工程建设投资按 30%：30%：20%：20%：10% 的比例投资。按工程费用下浮 6%后计算，项目建安工程费用实际为 71808 万元， 因此项目投资进度如下表：

　表 4-1 项目建设投资测算表（单位：万元）

　资金使用计划

　合计

　占比

　第 1 年

　第 2 年

　第 3 年

　第 4 年

　第 5 年

　 项目总投资

　 87,201

　27,106

　 25,104

　 17,125

　 9,214

　 8,652

　 1 1

　工程费用（含税价）

　 71,808

　 82%

　 21,543

　 21,543

　 14,362

　 7,181

　 7,181

　 1.1

　 建安费用（含税价）

　 71,808

　21,543

　 21,543

　 14,362

　 7,181

　 7,181

　 1.2

　 设备及工器具购置费（含税价）

　 0 0

　 0 0

　0 0

　0 0

　0 0

　0 0

　2 2

　工程建设其他费（含税价）

　 11,240

　 13%

　 4,317

　 2,316

　 1,933

　 1,618

　 1,056

　 2.1

　 与工程建设有关的其他费用（含税价）

　 4,939

　1,482

　 741

　 988

　 988

　 741

　 2.2

　 建设用地费

　 6,302

　2,836

　 1,575

　 945

　 630

　 315

　 3 3

　预备费

　 4,152

　 5%

　 1,246

　 1,246

　 830

　 415

　 415

　1、运营补贴支出

　1.1 运营补贴支出的计算

　本项目运营补贴支出主要为运营期的可行性缺口补助。

　可行性缺口补助=可用性服务费+绩效务费-使用者付费收益

　（1）可用性服务费

　i  (1  i) m

　第n期的可用性服务费 P  2   (1 i) m 1  R1

　其中：

　①P 为调整后的建设成本：即：P=建安工程费用×（1-建安下浮率）+设备购置费+工程建设其他费+建设期财务费用。

　项目公司成立前，由政府方已经支出用于本项目前期工作的资金，作为政府方配套投入，纳入本项目合作范围。若政府专项资金（或奖补资金）于建设期到位，则计算可用性服务费时应在项目总投资 P 中予以核减上述政府专项资金（或奖补资金）；若政府专项资金款项（或财政补助）在项目运营期到位，则该资金在满足规定情况下可用于支付本项目的可行性缺口补助费用【注：本项目政府专项资金（或奖补资金）具体金额以实际落实资金为准】。

　a.建安工程费用：以某某市审计部门审核的结算价为准；

　b.设备购置费：以实施机构或其授权机构认可的实际发生金额计取；

　c.工程建设其他费：以实施机构或其授权机构认可的实际发生项目和金额计取。工程建设其他费包括建设单位管理费、建设工程监理费、建设工程交易服务费、工程造价咨询费、建设项目前期工程咨询费、工程勘察费、工程设计费、环

　境影响咨询服务费、水土保持方案编制费、劳动安全卫生评审费、建设场地准备费、工程保险费、招标代理服务费、施工图审查费等。具体以经项目实施机构书面确认的金额和内容为准。

　d.建设期财务费用以各子项目建设成本为计算基数，年利率按中国人民银行公布的五年期以上贷款基准利率 4.9%计取。实际计息天数从各子项目监理工程师发布开工令当日起至竣工验收合格之日止。建设期财务费用=（经审计部门或第三 方审核机构审核后的建安工程费用结算价+设备购置费+工程建设其他费）×年利率×实际计息天数÷365÷2。

　在项目合作期内，若某个子项目若申请到国家或省市专项资金款项（或财政补助），根据专项资金（或财政补助）使用管理办法予以使用。若国家或省市专项资金款项（或上级财政奖补资金、捐赠资金等）在该子项目建设期到位且支付给项目公司情况，则计算建设期财务费用=（考虑建安下浮后的该子项目工程费用结算价+工程建设其他费）×年利率×实际计息天数÷365÷2-该笔专项资金× 年利率×该笔资金支付给项目公司当日到建设期期满的天数÷365。

　当建设期延长时，建设期财务费用的计算原则：(i)由于征收补偿等政府方原因导致建设期延长的（由政府方和社会资本方共同确认延期的认定事实），延长期间的建设期财务费用按以上原则计算，政府方应支付建设期财务费用；(ii) 由于社会资本方原因导致建设期延长的（由政府方和社会资本方共同确认延期的认定事实），延长期间的建设期财务费用政府方将不予以支付；(iii)由于不可抗力原因导致建设期延长的，延长期间的建设期财务费用由双方按风险分配原则共担（按前述计算方式计算建设期财务费用，但政府方只承担一半的建设期财务费用）。

　②建安下浮率在 6%（含）-12%（含）区间范围内，由投标人通过竞争确定；

　③年合理利润率 i 不高于 5.88%（含），由投标人通过竞争确定。

　④n 为第 n 期支付可用性服务费，n=1,2,3,„„,20。

　⑤m 为计算年数，m=10。

　⑥R 1 为绩效考核系数，政府根据绩效考核支付可用性服务费。

　1.2 基本参数的确定

　项目全部建设成本：项目的全部建设成本为根据建安下浮率调整后的总投资，约 87201 万元，建设期财务费用为 11349 万元，合计 98549 万元。

　建安下浮率：建安下浮率在 6%（含）-12%（含）区间范围内，由投标人通过竞争确定，测算时按最大支出情况，以 6%计取； 合理利润率：根据目前普遍项目的收益率水平，设定 5.88%（含）的合理利润率，具体通过招标投标确定。

　财政运营补贴周期（年）：本项目的财政运营补贴周期自项目整...