XX城市土地利用总体规划说明书

　目

　录

　 第一章

　X XX 概况

　................................ ................................ ....

　3 3 一、自然概况 .................................................................... 3 二、社会经济概况 ................................................................ 5 第二章

　规划编制背景

　................................ ..............................

　11 一、规划编制背景 ............................................................... 11 二、规划编制技术路线 ........................................................... 12 二、图件编绘说明

　 ................................ ................................ ....

　12 第三章

　上轮规划实施评价

　................................ ..........................

　16 一、2004 年土地利用现状与上轮规划指标比较 ...................................... 16 二、“四查清、四对照” .......................................................... 20 三、规划实施效果 ............................................................... 23 第四章

　经济社会发展目标

　................................ ..........................

　25 一、社会经济发展指标 ........................................................... 25 二、人口发展目标 ............................................................... 26 第五章

　土地利用战略制定说明

　................................ ......................

　29 一、ＳＷＯＴ分析 ............................................................... 30 二、城市发展战略 ............................................................... 31 三、现行规划实施效果 ........................................................... 32 四、国家政策和上位规划的要求 ................................................... 33 五、土地利用战略的确定 ......................................................... 34 第六章

　耕地和基本农田保护

　................................ ........................

　36 一、耕地保护分析 ............................................................... 36 二、基本农田保护分析 ........................................................... 40 第七章

　建设用地规模预测

　................................ ..........................

　42 一、建设用地适宜性评价 ......................................................... 42 二、建设用地需求分析 ........................................................... 43 三、建设用地规模预测 ........................................................... 45 第八章

　与上轮规划指标衔接说明

　................................ ....................

　49 一、上轮规划主要控制指标 ....................................................... 49

　二、新一轮规划基数 ............................................................. 50 三、本轮规划主要控制指标. ...................................................... 51 四、两轮规划控制指标比较说明 ................................................... 52 第九章

　与相关规划衔接说明

　................................ ........................

　54 一、落实 XX 市大纲主要控制指标和布局要求 ........................................ 54 二、与“XX 市城市发展战略”的衔接 .............................................. 56 三、与城乡规划的衔接 ........................................................... 56 四、与 XX 市“十一五”规划的衔接 ................................................ 60

　3 第一章

　X XX 概况

　一、自然概况

　（一）地理区位

　XX 市位于 XX 省中部，XX 流域下游北岸，XX 三角洲东北部，XX 市东部，地 理 范 围 为 东 经 (E)113°29"4" ～ 113°59"44" ， 北 纬 (N)23°4"42" ～23°37"20"。XX 市东接博罗，北接龙门，西北连从化，南隔东江与东莞相望，西与 XX 萝岗区、黄埔区为邻。市区距 XX60 公里，距深圳 120 公里，水路距香港 70 海里；因地处连结香港、深圳、XX 三个大都市的中部，被称之为“黄金走廊”。广九铁路和广深、广汕公路横贯其中，广深、广惠高速公路南部通过，地理位置优越。2005 年行政区划调整后，XX 全市总面积为 1615.21 平方公里。

　（二）地形地貌

　XX 市位于 XX 流域东江下游。北部属低山谷地，中部为丘陵河谷平原，南部属 XX 三角洲平原。市域原是一块古老山地，经过长期的自然侵蚀，地势较为低平，高山不多，各山脉之间隔着许多山凹，成为天然的交通通道。XX 与龙门边界是南岭山系九连山脉的延长部分，即南昆山，有九座超过 1000 米的山峰在增龙边缘，成为 XX 市北部的高峰群；中低山主要分布在市域北部的大尖山、牛牯嶂等（高度 500-1000 米），由砂页岩和中细粒花岗岩等岩石组成，山脊狭窄，起伏大，山坡较陡，一般是 40°-50°，河谷切割较深，常形成跌水瀑布和峡谷；丘陵地带绝对高度大致在 500 米以下，相对高度一般不超过200 米，形态和缓，切割破碎，分布零乱，如小楼西部、正果北部等丘陵地，主要由花岗岩组成，一般是山坡缓，山顶圆浑，水系呈树枝状，切割较强烈；新塘—仙村—石滩—三江三角洲平原，是 XX 三角洲的东北部分平原。其成因一部分是由于增江与东江的冲积、堆积作用，另一部分是地质历史时期古海湾

　4 堆积下来的物质。

　 图 1-2

　XX 市高程分析图

　 图 1-3

　XX 市坡度分析图 （三）河流水系

　XX 水系属东江水系，市内河流较多。流域面积超过 500 平方公里的河流有东江、增江、西福河等 3 条，其中增江纵贯 XX 市东部和北部，东江流经市域南部，距 XX 口仅数公里，西福河则大致贯通市域西部；流域面积超过 100平方公里的河流有 6 条，主要是派潭河、二龙河、兰溪水等。境内河流总长度约 280 公里，全县多年平均径流量 19 亿多立方米，过境客水 179.5 亿立方米，南部还有潮水涌入。水资源丰富，水力资源理论蕴藏为 6.39 万千瓦，北部地区有冷矿泉和温泉。

　表 1-1

　XX 市河流情况 河流

　流域面积 （平方公里）

　河流总长度 （公里）

　河流境内长度 （公里）

　干流名称 一级支流 增江 增江干流 491.1 203.0 66.0 派潭河 357.5 36.0 36.0 二龙河 122.7 22.5 22.5

　5 西福河 西福河 470.8 58.0 58.0 金坑河 109.2 24.0 24.0 兰溪水 147.8 58.6 29.8 雅瑶水 129.0 21.0 21.0 官湖水 106.0 24.4 24.4 总计 1934.1 447.5 281.7 资料来源：《XX 市地方志》，1993 年 （四）气候气象

　XX 市气候属南亚热带海洋性季风气候。气候炎热，雨量充沛，长夏无冬，但因季风交替迟早及强弱不同，气候多变。受地势影响，北部山区与南部平原，气候亦有差异。XX 市年平均积温约 8000℃，平均降雨 1921.6 毫米，年平均日照 1953.5 小时，结合土壤肥沃、季风气候的特点，适宜热带、亚热带和暖温带作物生长，主要作物有优质水稻、荔枝、蔬菜等。

　二、社会经济概况

　（一）历史沿革

　XX 建县于东汉，距今已有 1800 多年历史。据 XX 县志记载，XX 县境秦和西汉时为南海郡番禺地，东汉建安六年（201 年）番禺和博罗的部分地区置 XX县，使南海郡由六县增至七县，故曰“XX”。南朝梁时东官郡曾移治于此，至隋开皇时十年（590 年）东官郡废，XX 重属南海郡。唐属 XX，南汉属兴王府，宋仍属 XX。元属 XX 路，明清属 XX 府。民国时期曾属惠州专区。新中国成立后隶属东江地区，后一度划入粤中区。1958 年与龙门县合并，仍称 XX 县，属佛山地区。1961 年与龙门县分开。1975 年划为 XX 市郊，归 XX 管辖。荔城镇为县政府所在地。

　1993 年经国务院批准，由 XX 县改为省辖 XX 市，委托 XX 市代管。设 15个镇：荔城、新塘、永和、仙村、沙埔、宁西、石滩、三江、派潭、正果、小楼、福和、朱村、中新、镇龙。1994 年 5 月，从三江镇划出部分地区设沙庄街（镇级）。2004 年，行政区划调整后设 6 镇 3 街：新塘镇、中新镇、石滩镇、

　6 小楼镇、派潭镇、正果镇，荔城街、增江街、朱村街。2005 年 XX 市行政区划调整，XX 市中新镇的镇龙居委会和镇龙、迳头、九楼、大坦、麦村、金坑、均和、福洞、福山、大涵、汤村、旺村、洋田、新田 14 个村，新塘镇的贤江、新庄、永岗、禾丰 4 个村划归萝岗区。

　图 1-4

　XX 市行政区划调整图 （二）经济发展历程

　历史上 XX 的经济生产地位在 XX 省内一直占有重要地位。在宋元时代，就以盛产荔枝闻名。至清康熙年间，生产规模巨大，而且有大量荔枝外运，销往省外。清初蔗糖生产达到顶峰，大部分作为商品远销国内外，至鸦片战争前后，蔗糖生产渐渐衰落，而稻谷生产量有较大增加，丝苗米已经远销海内外。

　早在战国时期，XX 已有制陶业，北宋时 XX 生产的墙砖，明清时期的葛布，清代的“土钢”都有较高的制作水平，石雕、木雕、榄核雕制作精致。民国时期，随着广九铁路、广增公路等现代交通的发展，商业较以前兴盛，现代工业开始出现。民国 17 年(1928)起，已有机械、发电、碾米、制糖等工业，以机器碾米业规模最大。

　建国后经 40 余年建设，XX 经济大为发展。1993 年全县的工农业总产值（按1990 年不变价，下同）60.378 亿元，比 1949 年增长 37.47 倍。国内生产总值31.62 亿元，比 1949 年增长 33 倍，人均达到 4542 元，其中第一产业产值 5.23亿元，占 16.54%，第二产业产值 16.89 亿元，占 53.41%，第三产业产值 9.50万元，占 30.05%。形成的主要工业门类包括电力、机械、造船、化工、建材、矿产、纺织、食品、家具、服装等。

　1993 至今，在明确工业强市战略后，XX 市大力发展工业并进行了产业结构调整，使工业经济在国民经济中的地位和作用不断得到巩固和提高，形成了以纺织、服装、化工、汽车、摩托车及零配件为主的工业门类，同时形成了优质米、荔枝、蔬菜、速生丰产林、畜牧、水产六大农业商品生产基地，整体经济实力进一步增强，呈现出快速稳定发展的良好态势。

　7 2005 年 XX 市生产总值达 269.68 亿元，比 1996 年（下同）增长 167.58亿元，年均增长率为 11.40%。按户籍人口计算，人均（户籍）生产总值 33952元，折合 4500 美元左右（2006 年地区生产总值为 321.86 亿元，人均生产总值超过 5000 美元）。2005 年，全市一般预算财政收入 13.07 亿元，比 1996 年增长 8.46 亿元，年均增长 12.28%；固定资产投资 78.50 亿元，增长 71.12 亿元，年均增长 30.04%。

　图 1-5

　1996-2005 年 XX 市地区生产总值增长

　 图 1-6

　2005 年 XX 市主要经济指标与其他区、县对照

　0501001502002503001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005GDP/ 亿元0246810121416增长率 /%GDP增长率

　8

　从在 XX 市区域经济中的地位上看，XX 市经济发展相对落后，各项经济技术指标均排名靠后，地区生产总值排在 XX 市各区、县的第十位，固定资产投资也仅高过白云、黄埔、荔湾、从化等区、县。并且地区生产总值在 XX 市所占比重呈现逐年下降趋势（从 1996 年占 XX 市经济总量的 7.07%降至 2005 年的 5.23%），表明自“九五”计划以来 XX 市经济地位发生了相对变化，XX 市发展日益受到周边地区的竞争和挑战，比如因行政区划调整所设南沙、萝岗二区，以及因重大基础设施建设的花都、番禺二区。

　图 1-7

　XX 市与 XX 市经济总量对照 （三）人口概况

　2005 年，XX 全市户籍人口 79.36 万人，其中非农业人口 21.70 万人，农业人口 57.66 万人。全市人口出生率 9.26‰，其中人口自然增长率 4.68‰。2005 年末全市总计 104.36 万人，其中暂住人口 25.00 万人。相比于 1996 年XX 市总人口为 86.72 万人。城市总人口增长为 20.34%，年均增长 2.08%；其中城市户籍人口和暂住人口两者增长率为 13.44%和 103.25%，外来人口增长迅速。

　01000200030004000500060001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005GDP/ 亿元012345678%广州市GDP增城市GDP增城市/广州市

　9

　图 1-8

　1996-2005 年 XX 市总人口增长 从时间发展看，由于经济比重下降导致 XX 市人口集聚能力没有进一步提升——XX 市总人口占 XX 市的比重由 1996 年的 11.02%降低至 2005 年的 9.37%（其中包含行政区划调整因素），其中户籍人口占 XX 市比重由 1996 年的 11.34%降低为 2005 年的 10.58%。

　 图 1-9

　XX 市与 XX 市人口总量对照

　0204060801001201996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005万人暂住人口户籍人口0200400600800100012001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005万人8.59.09.510.010.511.011.5%广州市总人口增城市总人口增城市/广州市

　10 从空间发展看，与周边地区相比，由于区域面积较广，XX 市户籍人口较多，使得户籍人口约占全 XX 市的十分之一；相较而言，2005 年 XX 市暂住人口为 25 万人，约占 XX 市的 6.8%。经济规模、户籍人口、暂住人口以及区域面积（XX 市土地总面积 1615.64 平方公里，占 XX 市土地总面积的 21.74%）比重的差异表现了 XX 市各生产要素之间不完全匹配，总体呈现出人口规模、用地规模相对较大，而单位用地产出、单位建设用地产出、人均产出水平相对较低的现象。

　 图 1-10

　XX 市与 XX 市其他各区、县户籍人口对照

　11 第二章

　规划编制背景

　一、规划编制背景

　（一）新时期国家宏观政策的要求 —— 节约集约用地，坚守耕地红线

　进入 21 世纪，国家宏观发展战略的调整深化以及相应的配套政策的出台是本次 XX 市土地利用总体规划修编的政策背景。2005 年初，中央人口资源环境工作会议明确提出了“全面落实科学发展观”、“努力建设资源节约型、环境友好型社会”要求，十六届三中全会、四中全会对此精神进一步深化，提出 “五个统筹”、“构建和谐社会”等战略性要求。与此同时，为贯彻落实中央战略部署，国务院、国土资源部先后下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28 号）、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32 号），奠定了本轮规划修编的基调，2006 年中央更是明确提出了保护耕地、基本农田的要求，并定 2007年土地日的宣传主题为 “节约集约用地，坚守耕地红线”。并且在十一届全国人大一次会议中，温家宝总理对 XX 省提出了建设“节约集约模范省”的要求，为本轮 XX 各地的土地利用总体规划修编工作提出了更高要求。

　（二）X XX 市城市发展战略的进一步明确 —— 南拓、北优、东进、西联、中调

　XX 市第九次代表大会报告提出“坚持科学发展、构建和谐 XX，把现代化大都市建设推向新阶段”，XX 市进一步强调了“南拓、北优、东进、西联、中调”城市发展战略对优化 XX 城市发展空间布局的重要意义，并进一步提出了“推进县级市更紧密融入城市总体发展布局，加快建设城市副中心和新城镇组团”的相关要求。XX 市着力建设成为 XX 东部先进制造业基地、都市型现代农业基地、生态旅游示范区、现代服务业区域中心、XX 省重要职业技术教育基

　12 地以及 XX 东北部绿色生态屏障的城市发展目标，一方面是对 XX 市城市空间发展战略的落实，一方面则是审时度势，结合自身发展特点，提出符合县域经济特征的发展路径。

　（三）上层次规划的积极推进 —— 指明工作方向

　土地利用总体规划分为国家级、省级、市级、区县级和镇级五个层次。2008年 10 月 23 号，国务院向各省（区、市）人民政府，国务院各部委、各直属机构下达《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020 年）》，《XX 省土地利用总体规划大纲（2006－2020 年）》已向国土资源部送审，《XX 市土地利用总体规划大纲（2006－2020 年）》已由国土资源部原则批准通过。上位规划的积极推进为 XX 市土地利用总体规划修编提供了依据，指明了工作方向。

　二、规划编制技术路线

　（一）前期准备

　为便于理清历史数据和在新一轮规划修编中争取主动，XX 市市政府决定市及下属各镇（街）与 XX 市同步开展新一轮的土地利用总体规划修编工作，确定委托XX市城市规划勘测设计研究院作为修编设计单位具体负责XX市的土地利用总体规划修编工作。

　根据 XX 市国土房管局《关于做好土地利用总体规划修编准备工作的通知》、《关于开展土地利用总体规划修编前期工作的通知》（穗国房字〔2005〕47 号、〔2006〕560 号）要求，我市制订了工作方案，成立了领导小组和设立规划修编办公室，加强领导，精心布置，做到思路明确，工作到位，经过努力，于2006 年 9 月完成了对我市土地利用总体规划上一轮的实施评价和重大问题研究，按要求编写了《XX 市土地利用总体规（2006-2020 年）前期研究报告》，并报送 XX 市国土房管局审查，基本完成了规划修编前期准备工作。

　13 （二）现状调研

　2006 年 9 月，开展 XX 市土地利用总体规划前期研究工作期间，项目组即对 XX 市各委办局及各镇街开展了为期一个月时间的资料收集和现场勘察工作，基本摸清了 XX 市及各镇街的土地利用需求情况。2009 年 1 月，按照 XX 市国土房管局要求，进一步更新了数据，以 2005 年为规划基期进行了现状数据整理。

　图 2-1

　XX 市土地利用总体规划修编技术路线 （三）规划大纲

　根据《XX 省市县级土地利用总体规划修编技术指引（试行）》（下简称“指引”）要求，按照 XX 市对各区、县级市编制规划大纲的进度要求，组织编制完

　14 成从化市土地利用总体规划大纲，包含大纲文本、大纲说明和规划大纲图件，具体内容严格依照“指引”要求一一落实。

　（四）规划方案

　在与各镇街城镇总体规划协调基础上，落实好各镇、街的土地利用需求，体现新一轮规划 XX 市市、镇两级规划同步修编的特点，同步编制 XX 市土地利用规划方案和各镇、街土地利用总体规划方案。

　（五）规划审批

　按照省国土资源厅相关文件要求，在进行各项协调基础上，如期上报规划大纲和规划方案。根据反馈意见，深化完善市、镇两级规划方案，在进行规划公示基础上，根据要求上报规划成果，获批执行新一轮土地利用总体规划。

　三、图件编绘说明

　规划图件编绘是按照粤国土资规保发[2008]251 号、国土资厅发[2009]51号等文件以及县级土地利用总体规划编制规程（2009）的有关要求，以 2008年变更调查数据为底图，运用 Autocad2004、arcgis9.0、photoshop7.0 等软件进行绘制，图件成果包括 jpg 格式和以 shape 格式存贮的电子图，能够转换成 arcgis 系统可用的格式，数据坐标为西安 80 坐标。

　图件由规划图件和分析图件两类构成，规划图件是《XX 省市县级土地利用总体规划修编技术指引》要求必需的图件，其中：

　1、土地利用现状影像图：含行政边界，政府驻地标记，河流、水库、湖泊及山脉名称，公路、铁路名称及图例等要素。

　2、土地利用现状图：含土地利用现状分类图斑，行政边界，政府驻地标记，河流、水库、湖泊及山脉名称，公路、铁路名称及图例等要素。

　3、土地利用总体规划图：在土地利用空间管制规划图基础上，重点规划基本农田保护区、一般农地区、林业用地区、牧业用地区、城镇建设用地区、

　15 村镇建设用地区、独立建设用地区、风景旅游用地区以及自然和人文景观保护区等用途区，落实耕地保有量、基本农田、城镇和村镇建设用地等，同时反映交通布局、生态保护区、重点园区和项目等要素。

　4、土地利用空间管制规划图：在土地利用现状图上反映规划的交通布局、各类园区和重大项目等要素，划定禁止建设区、允许建设区、有条件建设区和限制建设区。

　5、土地重大工程建设规划图：在现状图上标出“三旧”改造、25 度以下园地山坡地改造、现代标准农田建设、土地开发整理复垦等各项重大工程开展的类型、范围、面积、时序等。

　分析图件主要是对相关内容辅助分析的图件，包括区位分析图、土地用途分区图、生态结构分析图、基本农田分布图、土地开发整理复垦图、土地利用空间格局图、建设用地空间格局图、农用地空间格局图、交通用地格局图、生态用地分布图、生态敏感性分区图、近期重大建设项目分布图、城镇建设用地与城规对照图和中心城市控制范围图等。

　16 第三章

　上轮规划实施评价

　一、4 2004 年土地利用现状与上轮规划指标比较

　以“四查清、四对照”为主体的前期研究工作为基础，针对 XX 市上轮土地利用总体规划提出的各项规划目标，包括耕地保有量、基本农田、建设占用，以及相关规定的集约利用土地、生态保护目标等，与土地利用现状作对照，评价各目标的达标情况并对其原因进行简要分析。

　表 3-1

　2004 年土地利用现状与上轮规划指标对照

　单位：公顷 分类 指标 2004 现状 2010 规划目标 达（超）标 达（超）标率 农用地 农用地 145480.59 147121 未达标 98.88% 耕地保有量 43860.64 49460 未达标 88.68% 基本农田面积 45856.49 45833.33 达标 100.05% 开发复垦补充耕地 708.94 534 达标 132.76% 土地整理补充耕地 895.71 1296 未达标 69.11% 园地 20797.4 16811 达标 123.71% 林地 74070.73 80850 未达标 91.62% 建设用地 建设用地 22900.23 16576 超标 138.15% 城乡建设用地 19809.71 11937 超标 165.95% 建设占用耕地 3158.42 660 超标 186.28% 交通用地规模 1175.43 1997 未达标 58.86% 水利设施用地规模 1915.09 2642 未达标 72.49% 土地集约利用 人均城乡建设用地 185.311

　111.561

　超标 166.11% 单位建设用地产出 （万元/顷）

　103.864

　229.247

　未达标 45.31% 单位产出占地（公顷/万元）

　0.073

　0.046

　超标 159.76% 生态建设 森林覆盖率 48 50 未达标 96.00% 生态公益林 40860 29005.7 达标 140.87% 说明：1、基本农田保护目标根据 2002 年 XX 市下达 XX 的基本农田保护区任务指标调整；含因结构调整减少可调整地类的耕地为 43860.64 公顷，实际耕地数为 41927.94 公顷。

　2、开发复垦及土地整理补充耕地均缺少 2000 年数据，其中开发复垦含易地开发补充耕地 666.67公顷（10000 亩），土地整理包含结构调整（农用地整理）增加耕地 778.47 公顷。

　3、建设占用耕地根据土地利用变更表数据汇总，不包含 1998 年（累计了 1997 年以前的建设占用耕地量）、2000 年的数据，故实际建设占用耕地面积比 1229.48 要大。

　4、为与规划目标口径相统一以作对比，此处城乡建设用地包括城乡居民点、独立工矿及其他用地。

　5、单位建设用地产出和单位产出占地根据 XX “十五”计划地区生产总值测算值计算。

　17 （一）农用地数量未达标，基本农田保护情况较好

　根据 2004 年 XX 市变更数据，农用地现状面积已经低于规划 2010 年规划目标，农用地目标的达标率为 98.88%。但由于农用地规划目标与现状统计口径不完全一致，实际数量相对减少。在规划期限内，农用地减少量较大，且农用地内部结构也发生较大变化。农用地现状比规划目标减少是因为建设用地急剧增长下的此消彼长。

　从农用地的二级地类来看，除了园地用地，耕地保有量、林地面积均未达标：现状耕地面积为 41927.94 公顷，低于耕地保有量，达标率为84.77%；林地面积为 74070.73 公顷，达标率为 91.62%；园地现状面积为20797.4 公顷，达标率达 123.71%。

　耕地保有量和林地面积未达标主要是由于建设用地占用超过预定规模，尤其在南部城镇，交通、工业、房地产等重大项目占用了大量的农用地。另外是农业结构调整，在平原地区农民自主种植把耕地、林地转变为产值更高的园地，还有在广大农村地区耕地转为其他农用地。同时，园地面积不但超出上轮规划目标，而且在规划期限内不减反增，也是主要因为农业结构调整的原因。值得一提的是，耕地的净减量虽然突破了规划目标，但其增加量基本达到了目标要求，比如加上易地开发，XX 市开发复垦补充耕地数完成目标的 132.76%（因资料缺乏，耕地开发复垦和整理都尚未包含 2000 年数据）。

　就基本农田保护情况来看，XX 市完成了 XX 市 2002 年下达的基本农田保护指标 45833.33 公顷，达标率超过 100%。实际划定基本农田45856.49 公顷，其中包括耕地 34546.67 公顷，园地 10373.33 公顷，其它农用地 940 公顷。

　（二）建设用地规模超标

　建设用地规模超过规划目标，2004 年建设用地面积为 22900.23 公顷，

　18 超过规划目标 6324 公顷，超标 38.15%。其中，包括了特殊用地的城乡建设用地（即居民点和独立工矿用地）有 19809.71 公顷，比规划目标值11937 公顷超标了 65.95%；而交通用地、水利设施用地则均未达标，交通用地只有 1175.43 公顷、达标率为 58.86%，水利设施用地为 1915.09公顷，达标率为 72.49%。另外，建设占用耕地规模也超过规划目标，除1998 年（数据不实）和 2000 年（资料缺失），其余年份建设占用耕地规模达 1229.48 公顷（1998 年占用耕地突变量为 1928.80 公顷，为其他各年份建设占用耕地合计量的 1.57 倍，不予取用），超过了 660 公顷的规划目标值。

　建设用地规模超标主要是由于居民点和独立工矿用地规模超标，对其进行第三级地类细分，2004 年城镇用地规模低于 2010 年规划目标值，仅达标 67.43%；而农村居民点、独立工矿及其他用地则大大超过规划目标，分别超标 57.5%和 442.3%。城镇用地未达标主要是由于城市化水平未达到 2010 年的规划目标。农村居民点和独立工矿在上一轮规划提出的缩小规模并未实现，反而大幅度增长：农村居民点规模并没有随着城市化水平提高或者通过土地整理而减至目标值；独立工矿更是目标值的五倍多，主要原因是重大建设项目纷纷落户，没有统计到城镇建设用地中。

　图 3-1

　居民点和独立工矿用地规模与目标对照 0100020003000400050006000700080009000城镇用地 农村居民点 独立工矿及特殊用地公顷1996年基期 2010年规划目标值 2004年变更数据

　19 交通用地、水利设施用地未达标则很大程度因为统计口径改变，规划目标中交通用地包括了农村道路，而水利设施则包括了沟渠和水工建筑，没有包括水库面积。

　（三）土地集约利用目标未实现

　土地集约利用的三个指标，包括人均城乡建设用地、单位建设用地产出、单位产出占地均未能实现规划目标。人均城乡建设用地（包括特殊用地）为 185.31 平方米，超标率为 66.11%；单位建设用地产出为 103.86万元/公顷，达标率仅为 45.31%；单位产出占地是 0.07 公顷/万元，超标率接近 60%。集约利用目标未能实现的主要原因是建设用地增长超过了规划的建设用地目标值，另外是 2004 年地区生产总值与 2010 年计划的地区生产总值有一定差距。

　图 3-2

　人均用地与建设用地产出与目标对照 （四）生态保护较好

　上一轮土地利用规划提出 2010 年森林覆盖率达 50%，建成 29005.7公顷生态公益林。目前森林覆盖率为 48%，达标率为 96%，规划期限内森林覆盖率逐步提高；根据《XX 市“十一五”生态建设与环境保护规划》，050100150200250人均城乡建设用地 单位建设用地产出现状目标

　20 XX 市目前已建立生态公益林 40860 公顷，超过目标值 40%以上，XX 市生态环境得到了较好的保护。

　 图 3-3

　XX 市林地分布图 二、“四查清、四对照”

　（一）查清新增建设用地总量与社会经济目标对照检查

　——建设用地总量突破规划目标，但新《土地管理法》颁布后新增建设用地增长得到有效控制，用地增长与经济社会发展水平基本一致 2004 年建设用地面积为 22900.23 公顷，超过上轮规划目标（16576公顷）6324 公顷，超过目标 38.15%。其中 1996-2000 年增长 4781 公顷，2000-2004 年增长 2809 公顷，由于新《土地管理法》颁布，后期建设用地增长量得到有效控制。通过建设用地总量与 GDP、固定资产投资的相关系数分别达到 0.9824、0.9670，表明 XX 市建设用地总量增长与经济社会发展水平基本一致。

　21 （二）查清闲置低效用地与节约用地挖潜目标对照检查

　——人均建设用地较大，建设用地产出率低，但存量用地较少，可挖潜潜力有限 2004 年 XX 市建设用地 229 平方公里，人口 107 万，人均建设用地214 平方米/人，远高出同期 XX 市人均建设用地 131 平方米/人；2004 年XX 市城镇建设用地 40 平方公里，非农人口 22 万人，人均城镇建设用地182 平方米/人，远高于 XX 市平均水平 57 平方米/人。人均建设用地和人均城镇建设用地从人均角度表明 XX 市建设用地利用效率低。

　2004 年 XX 市单位建设用地产出 104 万元/公顷，远低于 XX 市平均水平 312 万元/公顷；单位建设用地固定资产投资 36 万元/公顷，低于 XX市平均水平 94 万元/公顷；单位产出占地 0.073 公顷/万元，高于 XX 市平均水平 0.0165 公顷/万元，表明建设用地产出效率较低，集约用地程度不高。

　XX 市闲置土地可挖潜潜力较低，截至 2004 年底可开展收地工作的面积为 11.9 公顷。采取人均指标对比法，挖潜 XX 市城镇工矿用地 311 公顷，农村居民点用地 667 公顷，可挖潜用地空间有限。

　（三）查清耕地和基本农田与规划保护目标对照检查

　——耕地保有量突破保护目标，占补平衡未能实现，虽实现了基本农田保护目标，但面临较大的保护压力 1997-2004 年，XX 市耕地呈现减少的趋势，共减少 4257.83 公顷（6.39万亩），年均减少 608.26 公顷（9124 亩）。不考虑耕地补充，耕地共减少5191.80 公顷，其中农业结构调整减少 1932.70 公顷，生态退耕地减少100.68 公顷，建设占用减少 3126.32 公顷，三者比例为 37.23%、1.94%和 60.83%，建设占用是耕地减少的主体。现状与目标对照，XX 市实际耕地保有量已经突破 2010 年规划目标，达标率为 84.77%（不含农业结构调

　22 整和易地补充耕地数）。

　根据土地利用变更调查表，1997-2004 年 XX 市共增加耕地 898.27公顷（不含 1998 年、2000 年数），其中农用地结构调整（农用地整理）增加耕地 741.07 公顷，建设用地整理增加耕地 116.47 公顷，未利用地开发增加耕地 40.73 公顷。另一方面，XX 市充分利用易地开发补充耕地政策，补充耕地共计 666.67 公顷（10000 万亩），通过本地开发和易地开发总共补充耕地 1564.94 公顷（2.35 万亩）。耕地减少和耕地增加对照，XX 市未能实现耕地占补平衡。

　1997版土地利用总体规划确定XX市基本农田保护目标为46167公顷（69.25 万亩），后经 XX 省批准实施基本农田易地保护 333.33 公顷（5000亩），因此 XX 市本地基本农田保护任务确定为 45833.33（68.75 万亩）。2004 年，XX 市实际划定基本农田面积为 45853.33（68.78 万亩），完成保护任务的 100.04%。但结合 XX 市“东进”战略和 XX 市经济社会发展战略，考虑 XX 市基本农田保护已达极限，其在规划期内面临耕地和基本农田保护的较大压力。

　（四）查清违法用地数量与处理要求对照检查

　——预防为主，查防结合，违法用地行为得到制止和控制，但违法用地现象依旧存在 XX 市 1996-2004 年度违法用地 318 宗，用地面积 99.72 公顷。其中，涉及耕地面积 53.29 公顷，占违法用地面积的比例为 53%。通过处罚、责令拆除、责令复耕等方式，对涉及违法用地的单位和个人进行处理；通过加强思想教育、强化土地执法力度、提高监管效率、加强土地管理行政能力建设和联合执法等一系列检查制度体系建立，为及时发现和查处违法用地提供了有力保障。但由于没有解决城乡发展结构失调、土地所有制等基本问题，违法用地产生的空间依旧存在。

　23 三、规划实施效果

　（一）基本农田和生态环境得到保护

　规划期内落实保护基本农田 45856.49 公顷，涉及 16 个乡镇，保护地块 2630 个，逐级签订了责任保护书，建立了 312 个标志牌，有效落实了基本农田保护目标。

　上一轮规划实施以来，XX 市逐步增加了生态公益林建设力度，建立和巩固了全市的 10 个森林公园和 2 个自然保护区；大力进行国家级生态示范区建设。

　（二）土地利用效益逐步提高

　在上一轮规划指导下，建设用地的增加有效地支撑了经济社会发展，保障了重大项目的用地需求，促使土地利用效益逐步提高。规划期间，XX 市完成了重大项目超过 50 项，共占地约 1500 公顷。其中广园东路 XX段、XX 本田第二工厂、XX 商学院华商学院等基础设施、产业或社会发展项目，将对 XX 市未来发展产生重大作用。

　图 3-4

　1996-2004 年单位（建设）用地投入产出变化 另一方面，单位建设土地的工业总产值、固定投资、地区生产总值均逐年上升，单位农用地的农业产值（1990 年可比价）从 1996 年的 0.84万元/公顷增长至 2003 年的 1.22 万元/公顷，单位土地产出也从 1996 年的 5.85 万元/公顷增长到 2004 年的 13.64 万元/公顷。

　24

　图 3-5

　1996-2004 年农业用地产出变化 （三）土地管理和监督得到加强

　上轮土地利用规划为土地利用用途管制提供了法律依据，通过规划预审、年度计划调控、建设用地管理等手段，引导和规范土地利用。尤其是 1999 年新《土地管理法》实施以后，土地管理部门对土地执法检查力度不断加强，建立和健全了违法用地监督制度，使全社会对依法依规用地意识增强。0.00.20.40.60.81.01.21.41996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003万元/公顷农业用地产出（1990年可比价）

　25 第四章

　经济社会发展目标

　一、社会经济发展指标

　表 4-1

　XX 市“十一五”经济社会主要发展目标 指标

　现状

　（ 2005 ）

　规划（0 2010 年 ）

　战略指标（0 2020 年 ）

　年均增长率（% % ）

　0 2010 年

　年 均 增 长 率（% % ）

　0 2020 年

　经济发展 地区生产总值 269.68 亿元 18.5 658 亿元 12 2039 亿元 人均 GDP 3880 美元 - 10000 美元 - 20000 美元 第一产业生产总值 27.35 亿元 6 37.7 亿元 3 50 亿元 第二产业生产总值 151.1 亿元 21 413.2 亿元 11.5 1227 亿元 第三产业生产总值 76.81 亿元 17.5 207.1 亿元 13.5 762 亿元 三次产业结构 10.71:59.20:30.09 - 6:63:31 - 3:60:37 地方财政一般预算收入 13.07 亿元 15 26 亿元 13 89 亿元 工业总产值 543.13 亿元 14 1050 亿元 13 3550 亿元 农业总产值 44.5 亿元 3 50 亿元 3 70 亿元 全社会固定资产投资额 78.50 亿元 13 135 亿元 12 350 亿元 社会消费品零售总额 82.28 亿元 10 130 亿元 10 350 亿元 外贸出口总额 9.13 亿美元 10 14 亿美元 10 38 亿美元 实际利用外资 1.75 亿美元 10 11.5 亿元 8 6 亿元 社会发展 户籍总人口 79.36 万人 - 83 万人 - 100 万人 全市职工平均工资 21341 元 8 30500 元 7 60100 元 农民年人均纯收入 5217 元 6 7000 元 5 11400 元 期末城市化水平 62.5%（06 年数据）

　- 65% - 75% 恩格尔系数 - - ≤45 - ≤38 科技进步贡献率（%）

　- - >53 - >60 R 和 D 占 GDP 比重（%）

　- - ≥0.6 - ≥1.2 万人拥有医生数（人）

　13（06 年数据）

　- ≥42 - ≥50 社会和医疗保障覆盖率 85.28%（06 年数据）

　- 90% - 100% 城镇登记失业率 0.99% - 3% - 3% 人均居住面积（m2 ）

　- - ≥12 - ≥18 可持续发展 人均用电量（千瓦时/年）

　41（06 年数据）

　- ≥220 - ≥330 人均生活用水（l/d）

　- - ≥280 - ≥300 城镇绿化覆盖率（%）

　- - ≥35 - ≥39 城镇人均公共绿地面积（m2 ）

　- - ≥12 - ≥13 资料来源：《新穗东、新 XX——XX 市城市发展战略》、《XX 市国民经济和社会发展“十一五”规划》 《促进 XX 市进入全国县域经济基本竞争力十强的战略研究》。

　26 二、人口发展目标

　（一）土地人口容量分析

　据国际相关研究，城市满足人类生存发展和享受的土地需求为人均140-200 平方米/人，只有大于或等于这个指标，人类的城市生活基本需求（包括交通、居住、绿化以及日常生活活动等）空间才能满足，否则，就会造成人口密度过高，城市生活和生态压力超载。根据我国国家建设部城镇人均使用面积指标，要求城镇人均建设用地面积为 60～120 平方米/人，但是此指标不含水利设施、城镇建设用地之外的交通、独立工矿和农村居民点用地。因此进行土地承载力预测人口时，考虑到 XX 市建设用地人均现状情况，按 150 平方米/人的人均用地标准进行估算，按照约 300 平方公里的极限用地规模，预测 XX市远景可容纳人口规模为 200 万人。

　（二）淡水资源承载力分析

　1、淡水资源状况 XX 市境内由于雨量充沛，河流众多，水资源相当丰富。其中：地表水多年径流深 1099.9 毫米，年径流量 19.15 亿立方米，平均每亩面积拥有水量 1435 立方米。目前，主要开采冲积层孔隙水，开采量大约 4.48 万立方米/日。主要河流——增江、东江多年平均过境客水 179.5 亿立方米，主客水合计为198.65 亿立方米。地下水深一般为 2-5 米，南部地区由于地势低洼，一般都在 5 米以上。XX 省水利厅分析认为，XX 三角洲地下水径流量为地表水的 18％，据此估计，XX 地下水达 3.5 亿立方米。

　2、水资源人口容量 根据国内类似城市的指标以及国家有关规划数据，在人口规模预测中按照人均 300m3 /人·年的用水指标进行计算，XX 市年平均可以供水为 6.795 亿 m 3 ，则可以承载人口为 226.5 万人左右；如果按照人均 200m3 /人·年的用水指标进

　27 行计算，则可以承载人口为 340 万人左右。

　如果 XX 在保持现有供水能力不扩充水源的情况下（现有水厂 17 间，日供水能力达 55750 吨），如经过产业结构的调整和优化、工业用水技术的进步、居民节约用水和科学用水意识不断提高，假设 XX 人均综合用水量达到 300 升/天•人，则 XX2020 年可以承载约 186 万人。

　（三）相关规划人口规模

　1、 “十一五”规划要求 2010 年户籍人口规模控制在 83 万以内，2011－2020人口自然增长率控制在 6‰以内，则户籍人口应控制在 88 万以内。

　2、《XXXX 市总体发展概念规划》（2004 年）预测 2020 年总人口 200-220万人，中心区适宜规模为 60-80 万人，新塘适宜人口规模为 80-100 万人。

　3、《XX 市 XX 片区发展规划》（2003 年）预测 2020 年末总人口 140 万人左右。

　4、《XX 市总体规划修编——人口预测专题》（2002）确定 2020 年 XX 片区户籍人口 110 万，暂住人口约 30 万。

　5、《XX 市城市总体规划（2008-2020）》确定中心城区 2015 年人口规模 40万人，其中暂住人口约 10 万人；2020 年为 54 万人，其中暂住人口约为 15 万人。

　（四）一元回归分析

　根据 1996-2005 年 XX 市常住人口发展趋势，建立人口预测模型y=13110x+134609，预测 2010 年 XX 市常住人口 81.33 万，2020 年为 94.44 万。由于暂住人口与经济发展水平具有较大相关性，2005 年有暂住人口 25.00 万，根据 XX 市经济发展水平，预测 2010 年暂住人口 35 万，考虑到对 XX 今后对传统制造业的升级及产业结构的调整，预测 2020 年暂住人口 42 万。

　根据以上分析，预测 2010 年 XX 市总人口为 116 万，2020 年 XX 市总人口为 136 万。

　28

　表 4-2

　1996－2005 年 XX 市总人口一览表 年份 总人口（人）

　常住人口（人）

　暂住人口（人）

　1996 856061 744154 111907 1997 837355 758533 78822 1998 882442 768577 113865 1999 896349 785265 111084 2000 933388 810668 122720 2001 1043027 824559 218468 2002 1040056 834156 205900 2003 1053509 833754 219755 2004 1069002 841780 227222 2005 1044274 794295 249979 资料来源：1996-2005 年 XX 市人口及其变动情况统计表（公安局提供）

　（五）经济相关性法预测

　XX 市总人口与 GDP、固定资产投资和工业总产值的相关性系数分别为0.9158、0.6507 和 0.8231，则总人口与 GDP 的相关系数最高。2005 年 XX 市总人口为 104.43 万，对应的 GDP 为 255.26 亿元，100 万元 GDP 对应人口 4.09万人，假设该对应关系不变，根据“十一五”规划 XX 市 2010 年 GDP 总量可达460 亿元，则总人口为 188 万人；到 2020 年，考虑到生产效率的提高及政府对人口的控制等因素，总人口为 220 万人。

　（六）人口规模确定

　综合以上分析，参考 XX 市各类主要规划，预测 2010 年 XX 市总人口规模为 110—120 万，推荐总人口 115 万人，其中城镇人口 62 万人（含外来人口），城镇化水平约 54%；2020 年 XX 市总人口规模为 150-180 万人，推荐总人口为160 万人，其中城镇人口 120 万人，城镇化水平 75%。

　29 第五章

　土地利用战略制定说明

　 在ＳＷＯＴ分析的基础上，通过对 XX 市土地利用现状特征及面临问题的解析，和对 XX 下一步发展机遇和挑战的把握，针对现行规划实施中存在的问题，在国家、省、市相关政策和 XX 市城市发展战略、XX 市城市发展战略指导下，依据《XX 市土地利用总体规划大纲》的相关要求制定。

　 图 5-1

　土地利用战略制定框架

　30 一、ＳＷＯＴ分析

　（一）优势 1、生态环境容量较高 2、交通与区位优势凸现 3、经济发展基础和势头良好 4、发展定位明确、发展战略清晰 （二）劣势 1、土地利用集约水平不高 2、农村居民点布局分散，整合难度较大 （三）机遇 1、“和谐社会”、“协调发展”的宏观背景 2、建设“节约型社会”国家战略的提出 3、《XX 三角洲地区改革发展规划纲要（2008）》的实施 4、XX“东进”发展战略的迅速推进 5、XX 镇级行政区划调整的重大机遇 （四）挑战 1、发展战略全面落实与生态保护的矛盾 2、基本农田保护的巨大压力 3、XX 南北发展不均衡的挑战

　31 表 5-1 XX 市土地利用规划 SWOT 分析矩阵

　优势（S ）

　1、生态环境容量较高 2、交通与区位优势凸现 3、经济发展基础和势头良好 4、区域发展定位明确 劣势（W ）

　1、土地利用集约水平不高 2、农村居民点布局分散，整合难度较大 机遇（O ）

　1、“和谐社会”、“协调发展”的宏观背景 2、建设“节约型社会”战略的提出 3、《XX 三角洲改革发展纲要（2008）》的实施 4、XX“东进”发展战略的迅速推进 5、XX 镇级行政区划的调整 SO 战略：

　发挥优势、利用机遇 WO 战略：

　利用机遇、克服劣势 挑战（T ）

　1、发展战略全面落实与生态保护的矛盾 2、基本农田保护的巨大压力 3、南北发展不均衡的挑战 ST 战略：

　发挥优势、迎接挑战 WT 战略：

　克服劣势，迎接挑战

　二、城市发展战略

　（一）城市发展战略

　《新穗东、新 XX——XX 市城市发展战略》，明确了 XX 市城市总体发展战略为：

　战略一：统筹兼顾，协调发展 从东江大潮走向增江情怀，从南部工业走向北部生态， 从工业强市走向文化兴市，从城镇主导走向城乡统筹。

　战略二：构建南中北三大功能区 结合主体功能区的战略思想和 XX 经济功能分区明显的发展现状，将 XX 划

　32 分为南、中、北三大功能区（无禁止开发区域）。

　战略三：组团整合，中心带动 构筑南中北三大经济圈，以“两城三中心”带动全市协调发展。

　（二）城市发展目标

　《新穗东、新 XX——XX 市城市发展战略》确定了 XX 市城市发展目标——XX 东部现代化生态新城区。

　XX 以建设“新穗东、新 XX”为要求，树立“以人为本、城乡统筹、营造环境、发展产业、促进创业、解决就业、富民强市”的发展理念，积极推进南中北三大主体功能区建设，大力转变经济发展方式，建设 XX 东部现代化生态新城区。

　三、现行规划实施效果

　通过“查清新增建设用地总量与社会经济目标对照检查、查清闲置低效用地与节约用地挖潜目标对照检查、查清耕地和基本农田与规划保护目标对照检查、查清违法用地数量与处理要求对照检查”的“四查清、四对照”工作，《XX市地利用总体规划（1997－2010 年）》实施主要的成效和面临的问题为：

　1、建设用地总量突破规划目标，但新《土地管理法》颁布后新增建设用地增长得到有效控制，用地增长与经济社...