重残无业人员机构养护-中国残疾人联合会

　政府购买残疾人服务试点项目典型案例

　重残无业人员机构养护

　中国政府在2004 年提出服务型政府的建设，把政府的主要职能转向社会管理和公共服务。“购买”是指政府（本案例中即指上海市残疾人联合会，以下简称市残联）将一些公共服务事项委托给有资质的机构去做，并为此而支付费用。在购买过程中，政府是付账者，有资质的机构（在本案例中即指各托养机构）是承接者。

　一、购买服务项目的提出与背景

　本市有3万多名重残无业人员，他们生活不能自理，靠家人或亲属的照料得以生存。随着本市经济社会的发展，残疾人保障体系逐步走出传统的家庭模式，开始进入社会化保障网络，残疾人的家庭养护功能也逐步外移。

　2004年，上海市人民政府办公厅转发市残联、市民政局、市卫生局、市财政局、市公安局、市发展改革委、市教委等七部门关于《进一步加强本市残疾人康复工作意见》（沪府办发〔2004〕8号）文件中明确提出的总体目标为：“逐步形成以政府为主导，各部门分工协作，各司其职，社会各界广泛参与的残疾人康复工作格局，建立和完善残疾人社会化康复工作体系。以社区为载体，家庭为依托，康复机构为骨干，充分利用社会资源，坚持“以人为本”，提升康复技术水平，增强康复服务能力，拓展康复服务范围，丰富康复服务内容，力争到2012年，实现本市残疾人“人人享有康复服务”的目标。”

　根据文件精神，市残联从2004年4月开始对本市有需求的重残无业人员实施养护试点工作，即通过依托社区福利院等专门机构，采取政府购买服务的方式，对本市有需求的重残无业人员实施养护服务。2006年，与中央和地方政府的实现残疾人“人人享有康复服务”的目标相适应，“为3500名重残无业人员提供机构养护服务”被列为2006年市政府实事项目，同年，上海市残联、市民政、市财政联合印发关于《上海市实施重残无业人员养护服务方案》的通知（沪残联〔2006〕50号），依托残疾人养护基地、社区养老机构等专门养护服务机构，通过政府购买服务的形式，对经审核符合条件的重残无业人员提供养护服务。方案明确了指导思想和工作目标、确立了组织机构及各部门工作职责、落实了资金来源，为项目的有效实施奠定了基础。

　购买服务基本情况

　（一）机构养护服务承接者的选择

　市残联对利用空余养老机构床位为重残无业人员提供养护服务的机构均制定了相应的制度，符合条件并通过申请审批的机构即成为市残联约定的养护服务机构。目前共有养护约定机构370家，为5900余名残疾人提供机构养护服务。

　2006年起，市残联选取了一些入住残疾人相对集中（50人以上）、建设残疾人养护床位数在100张以上，具有示范作用的的养护机构，采取培育和扶持的方式，逐步建设成融养护、康复、教育、劳动为一体的综合性的残疾人养护基地，以满足残疾人多元化的需求。至今，市残联分别在浦东、宝山、松江、奉贤、青浦、崇明等地挂牌了17家具有示范和引领作用的“上海市残疾人养护基地”，目前养护基地共入住残疾人约1680名，占养护总人数的28%。

　购买服务方法与过程

　 1、养护机构约定条件：

　a、具有与开展残疾人养护服务相适应的专业服务人员，能为养护残疾人提供针对性的养护和康复等服务；

　b、有适宜残疾人的无障碍设施和一定的康复器材，便于养护残疾人的生活起居和康复训练。

　符合条件的各类机构，可向机构所在地的区（县）残联提出申请。

　机构补助办法：

　 经市残联约定的残疾人养护基地，建设残疾人养护床位数100张以上，由市残联按每张床位10000元的标准给予一次性建设经费补贴（提供养护服务10年）；对社区养老机构利用空余床位为残疾人提供养护服务的，由市残联按每年每床1000元的标准给予补贴。

　3、建设残疾人养护基地及购买养护床位的操作程序

　A.申请

　凡符合残疾人养护服务约定机构条件的各类机构，可向机构所在地的区（县）残联提出申请，并提交以下材料复印件：

　《上海市社会福利机构执业证照》；

　机构的管理制度、服务项目以及收费标准；

　与开展服务相适应的管理人员、服务人员以及服务设施的配备情况；

　上海市约定重残无业人员养护服务机构申请表（上海市残疾人养护基地审核表）（一式三份）。

　 B.受理和审批

　 由机构法人（负责人）填写“上海市约定重残无业人员养

　护服务床位补贴资金机构申请表（上海市残疾人养护基地审核表）”（一式三份），经机构所在地的区（县）残疾人康复服务指导中心初审后，报市残疾人康复服务指导中心审核。

　区（县）残疾人康复服务指导中心在收到申请材料后，进行资料的审查和现场核实，并做出初审意见报市残疾人康复服务指导中心。经市残疾人康复服务指导中心审核后，将结果以书面形式通知区（县）残疾人康复服务指导中心。由区（县）残疾人康复服务员指导中心通知申请机构。

　 （三）购买服务的利益相关方

　1、参与项目设计、实施的相关政府部门

　市残联、区县残联、市民政局、区（县）民政局、市財政局、区（县）财政局。

　2、提供养护服务单位

　提供残疾人养护床位的社区养老机构、养护基地。

　3、项目的受益者

　购买服务项目的直接受益者为重残无业人员。重残无业人员直接入住养护服务机构接受相关养护服务，得到了“人性化”的照料，改变了必须靠家人或亲属的照料赖以生存的局面，使残疾人找回了生活的信心，生活得更有尊严。而项目的间接受益者残疾人其家属由此减轻了沉重的经济负担及精神压力，使家属得到了解放，从而能正常的生活与工作。

　4.其他利益相关者

　实施残疾人社会保障体系和服务体系，逐步走出传统的家庭保障模式，把生活在社会最底层、生活最困难、最需要帮助的群体的关爱落实到实处，是社会的进步，是上海构建和谐城市的必然；让我们的公众相信政府建立的残疾人养护制度，将使我们的社会发展更加有序、健康。

　三、购买服务监督与管理

　（一）监管规范

　为保证项目的实施所建立的制度有：《上海市实施重残无业人员养护服务方案》、《上海市重残无业人样养护服务实施细则》、《关于本市建设残疾人养护基地及购买养护床位实施补贴的意见》、《上海市残疾人养护基地建设标准》、《残疾人养护机构服务规范》、《上海市残疾人养护机构服务质量评估细则》以及建立了能动态归集重残无业人员入住养护机构的全面信息的数据库。这些系统化制度涵盖了：决策制度、分工职责、各类工作流程、各类审批手续、数据统计分析、回访反馈、工作评估总结等相应制度及措施，以保证项目有序、有效、合规的实施，为服务过程的监督提供制度保障。

　（二）绩效评估

　在此项服务购买中所涉及到的主体有：市残联作为委托方，负责拟定工作任务，确定资金补助标准，监督管理工作落实和审核资金运营情况；各养护机构作为服务承接方，主要负责住养残疾人的生活自理能力和社会适应能力。

　购买养护服务的受益对象广泛且特殊（包含各类别残疾人），购买经费来源于公共财政，因此，市残联不仅要当好服务项目的策划者，还要当好服务项目的监管者，保障服务对象得到满意的服务。

　 2010年起，市残联组织委托第三方评估机构，依据一定的科学评估指标和标准，围绕该项目的项目决策、项目管理、项目绩效，同时针对承担政府购买服务任务的养老服务机构，对于其服务是否符合基本服务要求及服务质量标准进行评估，并对残疾人及家属开展满意度调查。

　绩效评估及调查结果显示，全市凡有入住机构养护需求的重残无业人员基本都能得到安排。入住养护机构重残无业人员绝大部分认为，他们在日常康复、生活质量、精神状态、身体素质及安全保障方面，得到了改善和提高。对入住养护机构重残无业人员家属们均认为，减轻了他（她）们的精神压力、日常体力消耗、增加了工作或休息时间、减缓了家庭矛盾。对入住养护机构的重残无业人员的问卷调查显示，大部分表示较为满意。未入住养护机构的重残无业人员，就该政策的合理性、政策宣传及上门调查的及时性、申请程序的简便程度、养护机构服务质量以及补贴额度进行了询问，也均表示较为满意。通过对相关政策管理层的满意度的问询，其结果也较为满意。

　可持续发展

　购买服务已成为目前政府提供服务的新常态，从时间跨度讲，这将是一个很长的阶段。这个阶段不仅仅是处于经济的考虑，它还是政治的、社会的，同时伴随着政府自身的成长。调查显示，无论提供养护服务的机构是公办或是民营的，均认为创办养护机构是一个社会使命，对项目的持续发展有较高信心。

　为了提升养护服务质量，掌握残疾人养护服务需求及变化，市残联依据《残疾人机构养护服务规范》地方标准制定《上海市残疾人养护机构服务质量评估细则》，对养护基地的工作职责、管理与服务实施程序、对养护机构服务质量的规范管理等各项内容执行情况跟踪与反馈。

　四、购买服务基本经验

　1、以残疾人养护需求为导向，提高政府供给服务的针对性，促使养护机构提升服务质量。

　2、“政府主导、社会参与、共享资源、多方配合”为项目的成功实施奠定了基础。

　3、项目实施的制度健全，为项目实施建立了有序、有效的轨道。

　4、开发应用规范的数据库是项目有效管理的重要工具。