某某省某某市国道G107邯邢界至马头段改建工程（国道G107邯邢界至北张庄段改建工程）PPP项目财政承受能力论证

　 财政承受能力论证报告 1

　国道

　G107

　邯邢界至马头段改建工程 （国道

　G107

　邯邢界至北张庄段改建工程 ）

　PPP 项目

　财政承受能力论证报告

　论证部门：某某市财政局

　实施机构：某某市交通运输局

　咨询机构：某某

　二〇一七年十一月

　 财政承受能力论证报告 2

　目

　录

　一、财政承受能力论证背景 ........................................................................................ 3 二、项目概况 .............................................................................................................. 3 1、建设内容及规模 .............................................................................................. 3 2、项目总投资 ..................................................................................................... 4 3、技术标准 ......................................................................................................... 5 4、建设 - 运营 - 移交（BOT）模式 ..................................................................... 6

　5、项目运作实施流程 ........................................................................................... 6 三、财政支出责任识别 ............................................................................................... 7 1、股权投资支出 .................................................................................................. 7 2、运营补贴支出 .................................................................................................. 7 3、风险承担支出 .................................................................................................. 8 4、配套投入支出 .................................................................................................. 9 四、财政支出测算..................................................................................................... 10 1、股权投资支出测算 ......................................................................................... 10 2、运营补贴支出测算 ......................................................................................... 10 3、风险承担支出测算 ......................................................................................... 12 4、配套投入支出测算 ......................................................................................... 12 5、财政支出测算 ................................................................................................ 12 五、财政承受能力评估 ............................................................................................. 13 1、支出能力评估 ................................................................................................ 13 2、本项目全生命周期政府承担的财政支出 ......................................................... 13 3、 某某市本级项目政府承担财政支出 .............................................................. 15 4、行业和领域均衡性评估 .................................................................................. 16 六、评估结论 ............................................................................................................ 16

　 财政承受能力论证报告 3

　一、财政承受能力论证背景

　某某市国道 G107 邯邢界至马头段改建工程（国道 G107 邯邢界至北张庄段改建工程）PPP 项目（以下简称“本项目”），已完成可行性研究报告的批复以及《实施方案》的编制等工作。经过物有所值专家评审，本项目是物有所值的（详见《物有所值评价报告》）。

　根据《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法> 的通知》（财金[2016]92 号），经审核通过物有所值评价的项目，组织开展编制财政承受能力论证工作。

　财政承受能力论证旨在通过项目实施后对政府方财政支出责任识别、测算实施各年的财政支出，评价项目实施对当前及今后财政一般公共预算支出的影响，从而得出财政承受能力结论。

　本论证报告根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》

　（财金〔2015〕21 号）文件要求及某某院、国家各部委关于政府与社会资本合作（PPP）的系列文件编制，测算中的数据来源于近年某某市一般财政预算支出数据、可行性研究报告、施工图预算等文件。

　二、项目概况

　1、建设内容及规模

　本项目里程为 54.270km（其中新建里程长 44.257km，改建里程长

　10.013km）。全线共设特大桥 1 座，为南湖特大桥 1367m；大桥 965.18m/2 座；中桥 264m/6 座；小桥 123.18m/9 座；涵洞 73 道。分离式立交 2 处；

　 财政承受能力论证报告 4

　互通式立交 10 处（7 处新建，其中与青兰高速公路互通设收费站 1 处；2 处完全利用；国道 G107 互通 1 处计入国道 G309 某某绕城段改建工程中）； 平面交叉 111 处，其中与等级公路交叉 13 处，与非等级公路交叉 98 处； 新增永久占地 4196.3 亩，临时占地 1726.8 亩；养护道班 2 处。

　2 2 、项目总投资

　本项目已经批复的施工图预算静态投资总额约为 282595.18 万元（含

　99890.53 万元土地征用及拆迁补偿费），其中沿线各区政府承担 30%即

　29967.16 万元，项目公司承担 70%即 69923.37 万元）。扣减 30%征地拆迁

　费用后项目静态投资总额约为 252628.02 万元。其中：建筑安装工程费

　161971.63 万元，设备及工具、器具购置费 641.46 万元，工程建设其他费

　用约为 81783.99 万元，基本预备费约为 8230.93 万元。

　纳入 PPP 项目范围内的静态总投资 252628.02 万元， 动态总投资258913.20 万元。

　项目总投资使用计划与资金筹措表

　单位：万元

　 序号

　项目

　合计 建设期 2017 年 2018 年 2019 年

　3 个月 12 个月 9 个月

　1 动态总投资 258913.20

　101836.85

　77948.94

　79127.41

　静态总投资 252628.02

　投资比例

　40.00%

　30.00%

　30.00%

　1.1 建设投资 252628.02

　101051.21

　75788.41

　75788.41

　1.2 建设期利息 6285.18

　785.65

　2160.53

　3339.00

　1.3 流动资金

　 2 资金筹措

　 财政承受能力论证报告 5

　2.1 项目资本金 178745.12

　69769.62

　53898.51

　55076.98

　2.1.1 用于建设投资 172459.94

　68983.98

　51737.98

　51737.98

　2.1.2 用于建设期利息 6285.18

　785.65

　2160.53

　3339.00

　2.1.3 用于流动资金

　 2.2 债务资金 80168.08

　32067.23

　24050.42

　24050.42

　2.2.1 用于建设投资 80168.08

　32067.23

　24050.42

　24050.42

　 估算建设期利息 6285.18

　785.65

　2160.53

　3339.00

　2.2.2 用于流动资金

　0.00

　0.00

　0.00

　 3 3 、技术标准

　本项目技术标准根据《公路工程技术标准》（JTGB01－2014）确定， 本项目采用一级公路，80Km/h 的设计速度，路基宽度33m/25.5m。项目主要技术指标如表1-1：

　主要技术指标表

　设计指标 规范值 采用值 1

　设计速度(km/h) 80 80

　 2

　路基宽度 整体式路基(m) 33/25.5 33/25.5

　 整体路基 行车道宽度(m) 3×3.75/2×3.75 3×3.75/2×3.75 中央分隔带(m) 2

　2

　左侧路缘带(m) 2×0.5 2×0.5 硬路肩(m) 2×3.0 2×3.0 土路肩(m) 2×0.75 2×0.75 3

　路面 整体式路基(m) 29.5/22 29.5/22

　 4

　桥梁、涵洞宽度(m) 桥梁净宽与路面同宽、涵洞与路基同宽 桥梁净宽与路面同宽、涵洞与路基同宽

　 5

　线形要素 停车视距(m) ＞110 ＞110

　 平曲线半径 一般最小半径(m) 400 800 不设缓和曲线超高最小 半径(m)

　 2500

　 2500 最大超高(%) 8

　4

　纵坡 最大纵坡（%) 5

　2.93 最小坡长(m) 200 200

　 财政承受能力论证报告 6

　竖曲线要素

　 凸型 一般最小值(m) 4500

　 6500 极限最小值(m) 3000

　 凹型 一般最小值(m) 3000

　 4624.18 极限最小值(m) 2000 竖曲线最小长度 (m) 70 109.756

　6

　路面设计标准轴载 BZZ-100 BZZ-100

　7

　汽车荷载等级 公路－Ⅰ级 公路－Ⅰ级

　4 4 、建设- - 运营- - 移交（ BOT ）模式

　本项目为新建公路项目，适合采用建设-运营-移交（BOT）的运作模式。

　BOT 模式是指，政府方通过公开招标引入社会资本，与政府方出资代表共同组建 PPP 项目公司。PPP 项目公司负责项目的投融资和建设施工；项目建成验收后，道路设施投入公共使用；项目公司负责道路及附属设施的运营维护，并根据《PPP 项目合同》获得政府按期支付的服务费。合作期满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府方。

　5 5 、项目运作实施流程

　本项目运作实施流程如下：

　（1）市交通运输局通过公开招标方式引入社会资本，由中选社会资本与政府方出资代表共同组建 PPP 项目公司。

　（2）市交通运输局与 PPP 项目公司签署《PPP 项目合同》，由 PPP 项目公司负责项目的投融资、建设、运营等工作。

　 财政承受能力论证报告 7

　（3）项目公司负责全部设施的运营维护，运营期内根据运营绩效考核结果支付可用性服务费和运营维护服务费。

　（4）合作期满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府方。

　（5）本项目合作期为 12 年（其中建设期 2 年，运营期 10 年），其中建设期自本项目 PPP 项目合同签署生效日起算，运营期自验收通车日起算。

　三、财政支出责任识别

　某某市国道 G107 邯邢界至马头段改建工程（国道 G107 邯邢界至北张庄段改建工程）PPP 项目（以下简称“本项目”）属于交通基础设施行业的公用事业项目，政府方在本项目合作期内，全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四个方面。

　1 1 、股权投资支出

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

　根据本项目的实际情况，政府方出资代表（某某市恒质筑路有限公司）

　和社会资本方共同组建 PPP 项目公司，社会资本方以货币形式出资50782.64万元，占98%的股权比例；政府方出资代表出资1000万，占2%的股权比例。政府方出资代表参与项目公司分红和其它经济利益的分配。

　2、运营补贴支出

　 财政承受能力论证报告 8

　运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下， 政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目属于无经营性收入的公益性项目，社会资本不仅要维持道路正 常运营的成本，还要回收项目的建设投资。政府按照“政府付费”原则由政府根据绩效考核结果每年向项目公司支付一定的道路服务费，由基于项目的可用性服务费和基于绩效的运营维护服务费组成，包括建设投资、运营维护服务费及合理利润。本项目的政府应付服务费列入各年度财政预算， 按时支付。

　3 3 、风险承担支出

　风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。按照对风险最有控制力的一方承担相应的风险、风险收益对等和风险可控等原则，项目融资和运营维护、管理等商业风险应由社会资本承担；政府方承担法律、政策等风险；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。针对本项目项目情况，结合行业特点，政府方与社会资本的风险分担见下表，当由法律、政策、不可抗力等风险给项目公司造成损失时， 政府需承担相应的支出责任。

　项目风险识别分配表

　、

　风险类别

　政府

　社会资本

　双方共担

　应对措施

　政治和法律风险 审批延误 √

　在项目协议中规定发生政治风险时对社会资本方的补偿措施 事权上收 √

　 财政承受能力论证报告 9

　，

　4 4 、配套投入支出

　配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括：土地征收和整理、红线外工程配套设施建设投资、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

　风险类别

　政府

　社会资本

　双方共担

　应对措施

　 法律、法规和政策变更 √

　政府方应执行项目回购的条件明确规定合同存续期间执行的法律法规、行业标准版本 合同文件规定不详尽带 来的风险

　√

　法律体系不完善带来的 风险

　√

　 建设风险 设计变更 √

　对双方皆不可控的因素引起的损失由双方共担，并约定合同修约触发条件；政府方提供的保障条件出现问题，导致的损失由政府方承担；政府应为社会资本融资提供便利；部分建设风险可转移至项目边界外 融资风险

　√

　 文物/生态保护限制

　 √

　分包商违约

　√

　 劳工争端/罢工

　√

　 施工安全风险

　√

　 建设成本超支

　√

　 延期完工

　√

　 工程未通过验收

　√

　 运营风险 运营成本超支

　√

　 明确服务质量标准，量化绩效考核管理办法，对社会资本给予适当的投资回报激励 设备维护超支

　√

　 运营维护不达标

　√

　 政府方提高服务标准 √

　经营权收回 √

　项目公司破产

　√

　 服务价格二次谈判

　 √

　 培养契约精神，灵活运用调价机制保障合理收益 政府支付服务费用拖欠 √

　税收变更 √

　 宏观经济风险 通货膨胀

　 √

　 通过定期调价机制应对通胀风险 利率变化

　 √

　汇率风险

　√

　 其他风险

　不可抗力

　√

　通过购买保险转移风险，制定应 急措施减小损失

　 财政承受能力论证报告 10

　在本项目中，配套投入为沿线各政府承担的 30%征地拆迁费用及省、部专项补助资金。但该项费用由沿线各区政府承担、省及交通部专项补助， 不增加市级财政支出责任。本项目中配套投入支出考虑为零。

　四、财政支出测算

　1 1 、股权投资支出测算

　某某市国道 G107 邯邢界至马头段改建工程（国道 G107 邯邢界至北张庄段改建工程）PPP 项目，政府方出资代表（某某市恒质筑路有限公司）

　和社会资本方共同组建 PPP 项目公司，政府承担股权投资支出为 1000 万元。

　2 2 、运营补贴支出测算

　（1)可用性服务费

　对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：可用性服务费和运营维护服务费， 根据本项目实施方案，年可用性服务采用现值年金函数计算，具体公式如下：

　年可用性服务费  经财政评审确认的动态投资总额年化收益率  （ 1

　

　年化收益率）N

　 (1

　

　年化收益率）N

　-1

　 在本项目中，动态投资总额为258913.20万元，年化收益率考虑为6%

　（含税），运营年限为10年。年度可用性服务费金额计算如下：

　年可用性服务费

　 （ 258913.20

　-126962.48 ）

　 6%

　 （ 1

　

　6% ）10

　（ 1

　

　6% ）10

　 -1

　 17927.87万元

　（2）运营维护服务费

　 财政承受能力论证报告 11

　日常运营养护费用为 12 万元/公里·年，在大、中修年度，日常运营养护费用减半。日常运营养护费涵盖全部运营服务内容，包括日常运营养护费用、预防性养护工程费用、专项维修工程费用等。

　日常养护管理费用考虑通货膨胀物价上涨等综合因素，在基年基础上每年增长 2%，超出部分的风险由社会资本承担。

　运营维护服务费

　 序号 费用（万元）

　运营期 第 1 年 第 2 年 第 3 年 第 4 年 第 5 年 第 6 年 第 7 年 第 8 年 第 9 年 第 10 年 1

　大修费

　24421.50 2

　中修费

　 9768.60

　 3

　日常运营 养护费

　651.24

　664.26

　677.55

　691.10

　352.46

　719.02

　733.40

　748.07

　763.03

　389.15

　4

　年费用小 计

　 651.24

　664.26

　677.55

　691.10

　10121.06

　719.02

　733.40

　748.07

　763.03

　24810.65

　（3）根据实施方案方案，年可用性服务费及运营维护服务费分年统计如下：

　运营年限

　可用性服务费

　运营维护服务费

　服务费用合计

　备注

　第

　1 年

　17927.87 651.24 18579.11

　第

　2 年

　17927.87 664.26 18592.14

　第

　3 年

　17927.87 677.55 18605.42

　第

　4 年

　17927.87 691.10 18618.98

　第

　5 年

　17927.87 10121.06 28048.94 含中修工程费用 第

　6 年

　17927.87 719.02 18646.90

　第

　7 年

　17927.87 733.40 18661.28

　第

　8 年

　17927.87 748.07 18675.94

　第

　9 年

　17927.87 763.03 18690.91

　第

　10 年

　17927.87 24810.65 42738.52 含大修工程费用 合计

　179278.74

　40579.39

　219858.13

　 财政承受能力论证报告 12

　 3 3 、风险承担支出测算

　项目公司破产、政府回收项目、不可抗力等风险，其支出数额和概率难以准确量化预测，结合行业特点，采用比例法估算。政府在建设期内建设成本的 10%考虑为建设期风险成本，在运营期内按照道路服务费的 5%计算风险支出。政府自留风险按照项目全部风险承担成本的 25%计算。

　4 4 、配套投入支出测算

　在本项目中，沿线各区政府负责征地拆迁工作并承担 30%征地拆迁费用约为 29967.16 万元，省、部补助资金 126962.48 万元。该项费用支出责任未来不增加市本级财政支出责任。

　本项目配套投入支出按零考虑。

　5 5 、财政支出 测算

　汇总以上四项支出测算，本项目全生命期内，政府支出责任如下：

　全生命期政府承担的财政支出汇总表 单位：万元

　年份 股权投资支出 运营补贴支出 其他或有风险支出

　④配套投入支出

　合计 2017 1000

　2545.92 0

　3545.92 2018

　 1948.72

　1948.72 2019

　 1978.19

　1978.19 2020

　18579.11 8.14

　18587.25 2021

　18592.14 8.30

　18600.44 2022

　18605.42 8.47

　18613.89 2023

　18618.98 8.64

　18627.62 2024

　28048.94 126.51

　28175.45 2025

　18646.9 8.99

　18655.89 2026

　18661.28 9.17

　18670.45 2027

　18675.94 9.35

　18685.29 2028

　18690.91 9.54

　18700.45

　 财政承受能力论证报告 13

　2029

　42738.52 310.13

　43048.65 合计

　1000

　219858.14

　6980.07

　0 0

　 227838.21

　五、财政承受能力评估

　 财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。其中支出能力评估，是根据本项目的政府支出责任，评估项目实施后对当前及今后年度财政支出的影响。行业和领域均衡性评估，可防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

　1 1 、支出能力评估

　据统计，在 2011 ～ 2016 年期间，某某市一般公共预算支出如下表所示：

　某某市市年度一般财政支出金额 单位：万元

　年度

　2016 年

　2015 年

　2014 年

　2013 年

　2012 年

　平均

　一般公共预算支出

　858335

　930206

　731917

　654954

　782664

　791615.2

　增长率

　-7.73%

　27.09%

　11.75%

　-16.32%

　-

　3.70% 2012 ～ 2016 一般公共预算支出起伏较大，2013 年预算支出较 2012 年支出金额有大幅回落；2014 年财政支出较 2013 又有大幅度增长，2015 年较 2016 又有较大幅度增长，但 2016 年较 2015 年又有大幅回落。由此可见，

　某某市财政支出 2017 年增长幅度较大。按照谨慎原则，自 2017 年以后，以上年一般财政支出 8％的增长率估算项目合作期内的一般公共支出。

　2 2 、本项目全生命周期政府承担的财政支出

　本项目全生命周期政府承担的财政支出所占某某市本级一般公共预算

　 财政承受能力论证报告 14

　支出比例如下：

　项目生命周期内财政支出占比预测表

　单位：万元

　 序号

　年份 一般公共预算支出（万元）

　增长率% 政府承担的财政支出（万元）

　占比% - 2012 782664 - - - - 2013 654954 -16.32% - - - 2014 731917 11.75% - - - 2015 930206 27.09% - - - 2016 858335 -7.73% - - 1 2017 927001.8 8.00% 3545.92 0.000% 2 2018 1001161.94 8.00% 1948.72 0.000% 3 2019 1081254.9 8.00% 1978.19 0.18% 4 2020 1167755.29 8.00% 18587.25 1.59% 5 2021 1261175.71 8.00% 18600.44 1.47% 6 2022 1362069.77 8.00% 18613.89 1.37% 7 2023 1471035.35 8.00% 18627.62 1.27% 8 2024 1588718.18 8.00% 28175.45 1.77% 9 2025 1715815.63 8.00% 18655.89 1.09% 10 2026 1853080.88 8.00% 18670.45 1.01% 11 2027 2001327.35 8.00% 18685.29 0.93% 12 2028 2161433.54 8.00% 18700.45 0.87% 13 2029 2334348.22 8.00% 43048.65 1.84% 合计 19926178.56

　227838.21 1.14% 通过对上表分析，政府付费金额占全年某某市财政一般预算支出比例逐年下降；项目运行第十年占比最高，约为 1.84%。项目全生命周期内， 政府应承担的财政支出占一般财政公共预算的 1.14%。

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十三条规定：“财政部门（或 PPP 中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后， 汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP 项目，进行财政承受能力评估”。

　 财政承受能力论证报告 15

　《论证指引》第二十五条要求：“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。本项目支出责任小于 10%。

　3 3 、 某某 市本级项目政府承担财政支出

　项目生命周期内财政支出占比预测表 单位：万元

　 序号

　 年份

　一般公共预算支出（万元）

　一般公共预算支出增长率%

　国道 G107 项目

　某某市餐厨项目财政支出 （万元）

　某某市本级 PPP 项目财政支出合计 财政支出 （万元）

　占比% 财政支出 （万元）

　占比% -

　2012 782664

　-

　-

　-

　 -

　2013 654954

　-16.32%

　-

　-

　 -

　2014 731917

　11.75%

　-

　-

　 -

　2015 930206

　27.09%

　-

　-

　 -

　2016 858335

　-7.73%

　-

　-

　 1

　2017 927001.8 8.00%

　3545.92

　0.000%

　385.25

　3931.17

　0.42%

　2

　2018 1001161.94

　8.00%

　1948.72

　0.000%

　105.25

　2053.97

　0.21%

　3

　2019 1081254.9

　8.00%

　1978.19

　0.18%

　1540.91

　3519.10

　0.33%

　4

　2020 1167755.29

　8.00%

　18587.25 1.59%

　1540.91

　20128.16 1.72%

　5

　2021 1261175.71

　8.00%

　18600.44 1.47%

　1540.91

　20141.35 1.60%

　6

　2022 1362069.77

　8.00%

　18613.89 1.37%

　1540.91

　20154.80 1.48%

　7

　2023 1471035.35

　8.00%

　18627.62 1.27%

　1540.91

　20168.53 1.37%

　8

　2024 1588718.18

　8.00%

　28175.45 1.77%

　1540.91

　29716.36 1.87%

　9

　2025 1715815.63

　8.00%

　18655.89 1.09%

　1540.91

　20196.80 1.18%

　10 2026 1853080.88

　8.00%

　18670.45 1.01%

　1540.91

　20211.36 1.09%

　11 2027 2001327.35

　8.00%

　18685.29 0.93%

　1540.91

　20226.20 1.01%

　12 2028 2161433.54

　8.00%

　18700.45 0.87%

　1540.91

　20241.36 0.94%

　13 2029 2334348.22

　8.00%

　43048.65 1.84%

　1540.91

　44589.56 1.91%

　 合计

　19926178.56

　 227838.21

　1.14%

　17440.51 245278.72

　1.23%

　本项目为某某市公路建设行业第一个PPP 项目，某某市第二个PPP 项目，

　 财政承受能力论证报告 16

　两个项目合作期内累计支出责任占某某市一般公共预算支出的 1.23%，汇总财政支出占比小于 10%。

　4 4 、行业和领域均衡性评估

　本项目的建设成将改善过境车辆对城市交通的干扰，提升国道 G107的整体通行能力。作为连通外围路网的交通主干道，项目的实施将成为周边商业、企业发展的必要保证，也将进一步增强某某市的经济实力和竞争力， 促进某某市在新起点上实现更好更快地发展。

　本项目为某某市国省干道交通领域第一个 PPP 项目，不存在同一行业和领域过分集中的倾向，符合行业和领域的均衡性要求。

　六、评估结论

　本项目政府和社会资本支出责任明确，PPP 合同价格的调整机制设置合理；测算财政支出总规模和分年度支出责任结果合理，风险可控，项目合作期内财政支出责任在财政承受能力范围内，通过财政承受能力论证。

　 财政承受能力论证报告 17

　附件 1：参会人员签到表

　 财政承受能力论证报告 18

　 财政承受能力论证报告 19

　附件 2：专家签到表

　 财政承受能力论证报告 20

　附件 3：专家意见表

　 财政承受能力论证报告 21

　 财政承受能力论证报告 22

　 财政承受能力论证报告 23