乡村振兴暨教育基础设施提升改造项目财政承受能力论证报告

　某某市某某区乡村振兴暨教育基础设施提升改造项目

　财政承受能力论证报告

　委托单位：某某区教育体育局

　编制单位：某某投资咨询有限公司编制时间：二

　○ 一九年五月报告编号：

　编 审 人 员

　 项目名称：某某市某某区乡村振兴暨教育基础设施提升改造项目委托单位：某某区教育体育局 编制单位：某某投资咨询有限公司某某省 PPP 咨询机构入库批文：

　批准机关：某某省财政厅

　 报告编制人：

　 报告审核人：

　报告审定人：

　 目

　录

　第 1 章 财政承受能力论证总论 .................................................................................. 1 1.1 项目概况 ................................................................................................................. 1 1.2 项目运作方式 ......................................................................................................... 2 1.2.1 项目实施方式 .................................................................................................................. 2 1.2.2

　合作期限 ......................................................................................................................... 3 1.2.3

　投资、融资 ..................................................................................................................... 3 1.3 项目回报机制 ......................................................................................................... 5 1.3.1 项目回报内容 .................................................................................................................. 5 1.3.2 项目回报方式 .................................................................................................................. 5 1.3.3

　项目回报计算 ................................................................................................................. 9 1.4

　财政承受能力论证的目的和依据 ........................................................................ 9 1.4.1

　目的 ................................................................................................................................. 9 1.4.2

　依据 ............................................................................................................................... 10 1.5

　财政承受能力论证的工作流程 .......................................................................... 12 1.5.1

　责任识别 ....................................................................................................................... 12 1.5.2

　支出测算 ....................................................................................................................... 13 1.5.3

　能力评估 ....................................................................................................................... 13 1.5.4

　信息披露 ....................................................................................................................... 13 1.6

　财政承受能力论证的基本方法 .......................................................................... 13 1.6.1

　定性分析 ....................................................................................................................... 13 1.6.2

　定量分析 ....................................................................................................................... 17 第 2 章 识别财政支出责任 ........................................................................................ 18 2.1 股权投资 ............................................................................................................... 18 2.2 运营补贴 ............................................................................................................... 18

　2.2.1

　使用者付费模式（User Charges）

　.............................................................................. 18 2.2.2

　政府付费模式（Government Payment）

　................................................................... 18 2.2.3

　可行性缺口补助模式（VGF：Viability Gap Funding）

　.............................................. 18 2.3

　风险承担 .............................................................................................................. 19 2.3.1

　政策、法律变化风险 ................................................................................................... 20 2.3.2

　土地获取风险 ............................................................................................................... 20 2.3.3

　审批延误风险 ............................................................................................................... 21 2.3.4

　政府决策风险 ............................................................................................................... 21 2.3.5

　政府支付风险 ............................................................................................................... 21 2.3.6

　合约/管制风险 ............................................................................................................. 22 2.3.7

　项目管理风险 ............................................................................................................... 22 2.3.8

　生命周期风险 ............................................................................................................... 22 2.3.9

　社会其他影响风险 ....................................................................................................... 23 2.3.10

　不可抗力风险 ............................................................................................................. 23 2.4

　配套投入 .............................................................................................................. 24 第 3 章 研究确定股权投资支出与运营补贴 ............................................................ 25 3.1 确定本项目股权投资支出 ................................................................................... 25 3.2

　本项目政府付费与补贴方式分析 ...................................................................... 25 3.3

　本项目政府付费与补贴计算 .............................................................................. 25 3.3.1

　政府付费与补贴内容 ................................................................................................... 25 3.3.2

　关于可行性缺口补助的计算 ....................................................................................... 26 3.3.3

　关于运营绩效服务费的计算 ....................................................................................... 28 3.3.4 使用者付费计算 ............................................................................................................ 30 3.3.5

　项目合作期内政府可行性缺口补助计算结果 ........................................................... 31 3.3.6

　其他相关约定 ............................................................................................................... 31 第 4 章 测算政府风险或有支出与配套投入 ............................................................ 36

　4.1 识别政府承担的风险 ........................................................................................... 36 4.1.1 项目风险分配原则 ........................................................................................................ 36 4.1.2

　政府承担风险的一般识别 ........................................................................................... 36 4.2

　识别本项目政府承担风险 .................................................................................. 36 4.2.1

　由政府承担的风险 ....................................................................................................... 36 4.2.2

　由政府与社会资本方共同承担的风险 ....................................................................... 38 4.3

　风险承担支出测算方法 ...................................................................................... 38 4.3.1

　比例法 ........................................................................................................................... 38 4.3.2

　情景分析法 ................................................................................................................... 38 4.3.3

　概率法 ........................................................................................................................... 39 4.4

　本项目政府风险承担支出测算 .......................................................................... 39 4.4.1

　法律变更风险或有支出 ............................................................................................... 39 4.4.2

　土地获取风险或有支出 ............................................................................................... 40 4.4.3

　项目审批风险或有支出 ............................................................................................... 41 4.4.4

　政府支出风险或有支出 ............................................................................................... 41 4.4.5

　非竞争性风险或有支出 ............................................................................................... 42 4.4.6

　合约/管制风险或有支出 ............................................................................................. 42 4.4.7

　生命周期风险或有支出 ............................................................................................... 43 4.4.8

　社会其他影响风险或有支出 ....................................................................................... 44 4.4.9

　不可抗力风险或有支出 ............................................................................................... 45 4.5

　分析项目配套投入内容 ...................................................................................... 46 4.5.1 PPP

　项目配套投入内容 ................................................................................................ 46 4.5.2

　本项目配套投入内容 ................................................................................................... 46 4.6

　政府配套投入计量 .............................................................................................. 46 第 5 章 财政承受能力评估 ........................................................................................ 48 5.1 政府年度支出分析与计量 ................................................................................... 48 5.2

　财政支出能力评估 .............................................................................................. 49

　5.2.1

　财政支出能力基本判断 ............................................................................................... 49 5.2.2

　财政支出能力分析与预测 ........................................................................................... 49 5.2.3

　项目财政支出责任占政府一般财政预算支出比例分析 ............................................ 50 5.3

　行业和领域均衡性评估 ...................................................................................... 53 5.3.1 PPP 模式适用的行业和领域范围 ................................................................................. 53 5.3.2 本项目行业和领域均衡性评估 .................................................................................... 54 第 6 章 财政承受能力论证结果与信息披露 ............................................................ 55

　第

　1 章

　财政承受能力论证总论

　1.1 项目概况

　本项目总用地面积183477 平方米，总建筑面积151100 平方米。主要建设某某二中、松山小学、燕子山小学、袁河学校。

　1、某某二中

　位于站前西路延伸段以南、翠湖天地以西、白竹路以北的白竹路片区 1-3-02 地块。规划用地面积 52694 ㎡，总建筑面积 49000 ㎡，地上建筑面积 44000 ㎡，其中教学楼及教学辅助用房 24400 ㎡，办公用房 1600 ㎡，生活用房 17000 ㎡，架空层 1000 ㎡，地下建筑面积 5000 ㎡。配套建设校园内道路、绿化、给排水等基础设施。办学规模 66 个班， 3300 人。

　2、松山小学

　位于北湖东路以南、丰源南路以西、劳动北路以东的孔目江片区 KMJ03-C13 地块， 规划用地面积 31572 ㎡，总建筑面积约 22100 ㎡，其中教学楼及教学辅助用房 12300 ㎡，办公用房 3550 ㎡，生活用房 1600 ㎡，架空层 4650 ㎡。配套建设校园内道路、绿化、给排水等基础设施。办学规模 42 个班，1890 人。

　3、燕子山小学

　为改扩建项目，位于仙来西大道以北、五一路以西的北湖片区 BH08-B05 地块。规划用地面积 44633 ㎡，总建筑面积约 40000 ㎡，地上建筑面积 32100 ㎡，其中教学楼及 教学辅助用房 23000 ㎡，办公用房 1300 ㎡，生活用房 7000 ㎡，架空层 800 ㎡，地下建筑面积 7900 ㎡。配套建设校园内道路、绿化、给排水等基础设施。办学规模 42 个班，

　2100 人。

　4、袁河学校

　位于抱石大道以北、经十二路以东、经七路以西、纬九路以南的袁河生态新城

　B-13-01 地块。规划用地面积 54578 ㎡，总建筑面积约 40000 ㎡，地上建筑面积 33168

　㎡，其中教学楼及教学辅助用房 24068 ㎡，办公用房 1300 ㎡，生活用房 7000 ㎡，架空层 800 ㎡，地下建筑面积 6832 ㎡。配套建设校园内道路、绿化、给排水等基础设施。办学规模 42 个班，2100 人。

　项目用地的具体位置、范围以有权机关审批的用地红线图为准，具体建设内容及规模以经施工图审查合格的设计图纸及设计变更为准。

　1.2 项目运作方式

　1.2.1 项目实施方式

　（1）项目采用 PPP 实施方式，即政府与社会资本合作方式。

　本项目符合财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113 号文）和国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号文）等相关文件关于推广实施 PPP 模式的领域要求，适合采用 PPP 实施方式。

　（2）由某某区政府授权某某区教育体育局作为本项目的实施机构，通过公开招标方式依法选择合格的社会资本方。

　（3）由某某区政府授权某某区投控集团作为政府方出资代表，与中标社会资本方共同出资组建项目公司，项目公司负责项目的建设、运营、移交等工作。

　（4）政府通过特许经营方式，与社会资本方建立风险分担的长期合作关系。社会

　资本方应充分发挥其在设计、投融资、建设管理和专业运营管理等方面的优势，政府需有效运用其统筹、引导和监管功能，保证公共利益最大化，以使项目采用 PPP 实施方式符合物有所值要求。

　（5）合作期间，政府方根据绩效考核情况支付可行性缺口补助。

　（6）合作期届满后，项目公司须将项目资产完好、无偿地移交给区政府指定的承接机构。

　1.2.2 合作期限

　本 PPP 项目合作期限拟确定为 25 年，其中项目建设期 3 年，运营期 22 年。

　1.2.3 投资、融资

　1 、项目投资总额

　 （1）项目投资总额

　根据可研报告提供的数据结合项目实际，本 PPP 项目估算总投资 62712.41 万元， 其中：工程费用 39557.69 万元，工程建设其他费用 15177.36 万元，预备费用 4378.8 万元，建设期贷款利息 3598.56 万元。

　工程费用以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准。

　（2）建设期财务费用计算规则

　建设期财务费用（建设期利息）为项目的融资资金在项目建设期内的财务费用，根据资金实际占用金额与时间（实际占用金额按每笔资金进入本项目开设的专户金额为准， 占用起算时间为资金进入专户的时间），按照中国人民银行发布的 5 年期以上贷款基准利率上浮 2%计算（暂按 4.998%测算）；如遇中国人民银行调整贷款基准利率，则按照中国人民银行规定的贷款基准利率调整原则和起止时间作相应调整。

　（3）前期费用的处理

　社会资本方未确定前政府已完成的包括但不限于征地拆迁、项目咨询、初步方案设计、监理、招标代理等前期工作，社会资本方应予以认可。其费用可作为项目资本金， 在社会资本方确定后，由社会资本方（或项目公司）以货币形式返回给政府相应部门， 或用以抵减项目可用性服务费计算基数，政府应提供能证明已支付前期费用金额的有效凭据。

　2 、项目资本金比例及资金筹措

　根据国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发【2015】51 号文）：①城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由 25%调整为 20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由 30%调整为 25%，铁路、公路项目由 25%调整为 20%； ②房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持 20%不变，其他项目由 30% 调整为 25%；③产能过剩行业项目：钢铁、电解铝项目维持 40%不变，水泥项目维持35%不变，煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持 30%不变；④其他工业项目：玉米深加工项目由 30%调整为 20%，化肥（钾肥除外）项目维持 25%不变； ⑤电力等其他项目维持 20%不变。本项目资本金比例须不低于 20%。

　为了保障项目顺利实施，本 PPP 项目须按投资总额的 23.46%（约 14712.41 万元）

　投入项目资本金，其中，政府方出资 49%，约 7209.08 万元，社会资本方出资 51%，约7503.33 万元。在本项目建设期内，项目资本金须按照项目实施机构批准的建设资金需求计划时间节点及时足额到位。若在项目建设期间，由于物价上涨、国家政策性调整引起征地拆迁的概算增加等原因造成项目总投资增加的，项目公司股东应相应增加项目资本金投入金额。

　3 、项目融资结构与融资方式

　本 PPP 项目投资总额与项目资本金的差额部分由社会资本方负责融资，融资资金须按照项目实施机构确定的建设资金需求计划时点及时足额到位。

　本项目可以采用项目融资方式，社会资本方以其依法享有的本项目全部权益及收益形成的应收账款向银行等金融机构提供质押担保（需在人民银行征信中心应收帐款质押登记公示系统中办理质押登记）；若无法实现项目融资，社会资本方须向金融机构增加提供其他形式的担保或抵押，或以自有资金的方式按项目需要及时将资金筹集到位，以确保项目的顺利进行。

　1.3 项目回报机制

　1.3.1 项目回报内容

　根据财政部颁发的《PPP 项目合同指南》（试行）“关于不同付费下的核心要素” 的规定，本项目属于准经营性项目，适宜采用“可行性缺口补助”的回报机制，项目回报 （可用性服务费和运维绩效服务费之和）扣减经营收入部分即为可行性缺口补助。

　即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，项目可用性服务费和运营绩效服务费由政府根据绩效考核情况、经营收入情况支付。

　1.3.2 项目回报方式

　1 、可用性服务费

　可用性服务费包括建设补贴及综合投资回报。其中，建设补贴计算基数为根据本项目运营起初的投资总额（不含政府方出资的项目资本金），自运营期第 1 年起（指运营年度，非日历年度），分 22 期，每年年末根据绩效考核情况核定金额；综合投资回报以每个运营年度年初本项目未支付的建设补贴余额为计费基数，按照社会资本方投标文

　件中标明的综合回报率计算，于每个运营年度年末根据绩效考核情况核定。则，该项目运营期可用性服务费计算公式如下：

　C n =P/n+[P-(P 0 +……+P n-1 )] ×i

　①C 为各年可用性服务费支出金额；

　②P 为可用性服务费的计算基数，是运营期初投资总额（不含政府方出资的项目资本金），即：P=工程费用+工程建设其他费用+建设期财务费用-政府方出资的项目资本金；其中，工程费用以财政评审结算价为准，工程建设其他费用以实际发生金额为准； 建设期财务费用按照中国人民银行发布的同期 5 年期以上贷款基准利率上浮 2%计算， 政府方出资的项目资本金以实际发生金额为准； ③n 为运营期年限，本项目运营期为 22 年，则 n=22，在实际过程中，若项目运营期年限有调整，n 相应变化； ④P n

　为各个运营年度建设补贴支付金额：本项目建设期不支付建设补贴，因此，建设期的建设补贴支付金额为零，即 P 0 =0；自进入运营期后开始支付建设补贴，P 1

　为运营期第 1 年建设补贴支付金额，P n-1

　为运营期第 n-1 年建设补贴支付金额。

　⑤i 为综合回报率，以 5%作为招标最高控制线，以中标社会资本方投标文件中标明的综合回报率为准。

　2 、运营绩效服务费

　（1）养护管理范围的确定

　本项目基础设施的运营维护管理责任主体为项目公司，项目公司可自行开展项目日常维护管理事项；也可根据实际需要，委托具备相应能力的单位开展项目日常维护管理事项，但不因此免除项目公司相应义务和责任，项目公司需承担对维护管理单位维护管

　理情况的监督和管理责任。

　（2）运营绩效服务费的确定

　维持项目可用性所需的运营绩效服务费，是指为维持本项目可用性之目的提供的符合《PPP 项目合同》规定的绩效标准的维护管理服务而需要获得的服务收入，主要包括各项维护管理成本、税费及必要的合理利润。

　本项目运营期政府支付的运营绩效服务费包含日常维护管理费用；可能产生的中修、大修等专项维护费用另计。

　日常维护管理计划由社会资本方组织编制并上报行业主管部门审批；社会资本方按照批准的日常维护管理计划，组织编制年度日常维护管理费用计划，维护管理费用参照 《某某省市政工程及园林工程费用定额》（2006 年）、《某某省建筑安装工程费用定额》(2004 年版)等进行测算，先报项目实施机构初审后，再报区财政审定后作为运营绩效服务费的支付依据。社会资本方应按计划实施基础设施的维护管理，社会资本方的维护管理情况由项目实施机构和行业主管部门组织考核，在每个运营年度运营绩效服务费未审定拨付前，社会资本方应先行筹措到位项目养护资金。自本 PPP 项目运营期第 1 年 （指运营年度，非日历年度）起，政府方每年需根据绩效考核情况、经营情况向社会资本方支付项目维持可用性所需的运营绩效服务费。

　3 、经营收入

　营业收入主要考虑学校物业管理和食堂租赁收入。

　4 、绩效考核付费机制

　为通过绩效考核机制的科学设计，鼓励、引导社会资本充分发挥其专业优势，开展项目建设、运营、移交全生命周期资源整合，强化项目管理，降低项目成本，达到提高

　项目效益，促进项目可持续发展的目标。本项目可用性服务费和运营绩效服务费的计算时将与运营期的当年绩效考核情况直接挂钩，则运营期可用性服务费和运营绩效服务费计算公式如下：当年的可用性服务费和运营绩效服务费=当年度经审定的可用性服务费的 70%+ 当年度经审定的可用性服务费的 30%×运营期当年绩效考核系数 A 1 +运营绩效服务费用×运营期当年绩效考核系数 A 2

　公式中运营期当年绩效考核系数 A1、运营期当年绩效考核系数 A2，由绩效考核小组依据考核办法确定的绩效考核指标及评分细则对社会资本方在运营期的养护管理情况进行考核打分后综合确定，满分为 100 分。其中，考核结果分 S≥90、80≤S＜90、70≤S＜80、60≤S＜70、S＜60 共 5 个等级：若该年度考核打分 S≥90，绩效考核系数A1 和绩效考核系数 A2 均为 100%；若该年度考核打分 80≤S＜90，绩效考核系数 A1 为 90%，绩效考核系数 A2 为 90%；若该年度考核打分 70≤S＜80，绩效考核系数 A1 为 85%，绩效考核系数 A2 为 85%；若该年度考核打分 60≤S＜70，绩效考核系数 A1 为 80%，绩效考核系数 A2 为 80%；若该年度考核打分 S＜60，实际支付=70%*当期基准可用性付费金额。如未能按照运营维护期绩效考核指标所列修复要求对缺陷进行及时修复的，政府方可根据 PPP 合同介入项目运营或临时接管项目，并提取运营维护保函项下的相应金额。绩效考核分值及相应的等级如下表所示。

　表 1-2 绩效考核系数表

　序号

　该年度考核打分

　绩效考核系数

　A1

　绩效考核系数

　A2

　1 S≥90 100% 100% 2 80≤S＜90 90% 90% 3 70≤S＜80 85% 85% 4 60≤S＜70 80% 80% 5 、关于增值税的说明

　根据规定，政府支付给社会资本方的可用性服务费和运营绩效服务费包含应缴纳的增值税，其计算方式和适用税率按照现行的税收政策执行。同时，鉴于目前全国各地对于PPP 项目政府付费适用的税收政策的认定尚未有专门的针对性规定，若有新政策规定出台，按新政策规定执行。

　1.3.3 项目回报计算

　本项目属于“可行性缺口补助”项目，政府补贴=可用性服务费+运营绩效服务费

　－使用者付费。根据项目实施方案，综合考虑项目特点及当地财政情况，本报告以项目合作期 25 年作为计算期限，根据实施方案，在不考虑运营绩效扣费的情况下，初步测算得出，某某区财政在合作期内合计需支付政府可行性缺口补助总额（可用性服务费+ 运营绩效服务费-使用者付费）83507.73 万元，可用性服务费为 87417.79 万元，运营绩效服务费为 10289.84 万元，使用者付费为 14199.9 万元，使用者付费占比 14.53%。在绩效考核 60 分~70 分情况下，某某区财政在合作期内合计需支付政府可行性缺口补助总额（可用性服务费+运营绩效服务费-使用者付费）76204.85 万元，可用性服务费为82172.79 万元，运营绩效服务费为 8231.96 万元，使用者付费为 14199.9 万元。

　1.4 财政承受能力论证的目的和依据

　1.4.1 目的

　PPP 项目财政承受能力论证旨在更好地明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，既为政府履行合同义务并实施 PPP 项目财政管理提供依据，又有利于有效防范和控制财政风险， 促进 PPP 可持续发展。

　论证的内容和方法包括五方面，一是，识别和测算本项目中政府方的各项财政支出

　责任；二是，分析某某区过去和现在的财政状况；三是，预测本项目实施期间区财政收支情况；四是，科学评估本项目实施对某某区当前及今后年度财政支出的影响；五是， 分析财政的承受能力。论证包含五个环节，即：责任识别、支出测算、能力评估、信息披露和公布结论等。

　1.4.2 依据

　（1）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）； （2）《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113 号）；

　（3）

　《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》 （财金[2014]156 号）；

　（4）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）； （5）《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）； （6）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）；

　（7）《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167 号）；

　（8）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015 年第 25 号令）；

　（9）《中华人民共和国政府采购法实施条例》；

　（10）《中华人民共和国招标投标法实施条例》；

　（11）《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金

　[2016]90 号）；

　（12）《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通

　知》（财金[2016]91 号）；

　（13）《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金[2016]92 号）； （14）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）； （15）国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231 号）； （16）国家发展改革委、中国证监会《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作

　（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资[2016]2698 号）；

　（17）财政部、中国人民银行、中国证监会《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金[2017]55 号）； （18）财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50 号）； （19）《某某省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发[2015]25 号）； （20）国务院办公厅《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》（国办发

　[2016]35 号）；

　（21）某某省政府《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的实施意见》（赣府发[2015]36 号）； （22）《某某市某某区学校建设项目可行性研究报告》；

　（23）《某某市某某区学校建设项目 PPP 实施方案》；

　（24）业主方提供的其他资料。

　1.5 财政承受能力论证的工作流程

　财政承受能力论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估（财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估）和信息披露四个环节（财政承受能力工作流程图如图 1-2 所示）。

　 图 1-2：财政承受能力工作流程图 1.5.1 责任识别

　识别 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、

　风险承担、配套投入等。

　1.5.2 支出测算

　综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。

　1.5.3 能力评估

　在识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的 PPP

　项目，进行财政承受能力评估。

　财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。

　1.5.4 信息披露

　通过统一信息平台（PPP 中心网站）公布财政承受能力评估结论。

　1.6 财政承受能力论证的基本方法

　财政承受能力论证采用定性和定量分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关， 统筹处理好当期与长远关系，严格控制 PPP 项目财政支出规模。

　财政承受能力论证通过的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

　财政承受能力论证未通过的项目，不宜采用 PPP 模式。

　1.6.1 定性分析

　定性分析就是依据相关信息、资料，借助专家的经验就区财政对本项目实施是否具有支出责任及是否具备财政承受能力进行分析和判断。

　1、本项目采用 PPP 模式的必要性

　根据财政部颁布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域项目，积极推动社会资本参与基础设施及公共服务领域项目的建设运营， 提升基础设施建设和公共服务的质量和效率。对照财政部文件，本项目采用 PPP 模式是有必要的。

　首先，采用 PPP 模式运作本项目是解决项目融资的客观需要。本项目需要的资金数额较大，地方政府近期可安排于本项目的资金有限，传统政府投资和银行贷款等融资方式， 已经无法满足项目对资金的需求，一定程度上影响项目的顺利推进，迫切需要政府转变观 念，推动建设主体多元化改革，建立以政府引导，社会资本参与的融资模式， 发挥财政资金的“杠杆”作用，能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金，利用 PPP 融资模式有效解决当前资金难题。同时，采用 PPP 模式实施本项目符合国家的政策取向，项目的实施既可以减轻政府的资金压力，又能够充分发挥社会资本在项目建设中的资金、技术、建设 管理、运营维护等方面的优势，对加快项目建设和社会经济发展具有十分重要的作用。

　其次，本项目的实施可以较好地减轻政府的财政压力。通过实施 PPP 合作模式， 政府将当期的财政压力转化为分 10 年以上提供政府付费的责任，有效地缓解了当期财政支出的负担，同时可以通过引入竞争机制和项目具体合作边界的合理设计，统筹融资成本、建设成本、运营成本，使用者付费预估等将政府补贴控制在政府可接受的水平之

　内。

　其三，本项目通过引入绩效考核与政府补贴挂钩机制能够有效地提高政府支出效率。本项目设计了建设与运营管理情况绩效考核，通过使用量化指标，明确合作双方的权利、义务及违约责任，由监督管理部门通过常规考核和临时考核等方式对项目建设管理、运 营管理绩效水平进行考核，并将考核结果与政府补贴挂勾。这样的做法可以提升公共服 务的质量和效率，避免不符合绩效要求的财政支出。

　其四，采用 PPP 模式构建了清晰合理的风险分担框架，能够有效的降低项目风险。本项目对项目可能遇到的风险进行了细致的研究，根据“风险由最适宜的一方承担或多方共担”的原则，进行了合理的分配，并将大部分的风险转移给能够对相应风险进行控制和防患的社会资本方，通过对风险产生的原因进行分析并有针对性的采取防控措施， 有可能将风险降到最低点并进行有效的控制。

　2、本项目采用 PPP 模式，政府对项目的支出责任界定清晰

　根据 PPP 模式操作指南等相关规定，在本 PPP 项目实施过程中，政府在项目全生命周期过程中负有财政支出责任，主要包括可行性缺口补助、风险承担和配套投入责任等。

　一是承担可行性缺口补助责任。本项目合作期为 25 年，其中项目建设期 3 年，运营期 22 年，在项目合作期内，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府根据绩效考核、使用者付费情况向社会资本方支付政府补贴。

　二是承担配套投入责任。根据项目的实际情况，实施方案策划中将本项目红线征迁 工作交由政府承担，临时用地由政府指定有关部门负责协调临时用地的租用及拆迁工作， 并协助社会资本方办理相关手续。同时，为了项目的顺利推进，对在设计文件中未列出

　的本项目红线外设施及相关配套，明确由市政、交通、电力等相关单位承担相关费用。三是分担风险的责任。结合项目的具体实际情况，依据风险分配原则，本项目政府 方需承担的风险主要有：政策与法律变更风险、土地获取风险、审批延误风险、政府决策失误风险、政府支付风险、生命周期风险、合约/管制风险及不可抗力风险等。

　3、政府有能力承担本 PPP 项目的财政支出责任

　十二五期间，面对严峻复杂的发展形势和持续加大的经济下行压力，某某区政府在市委、市政府的正确指导下，坚持稳中求进主基调和打基础、谋长远总原则，抢抓机遇， 负重奋进，取得了“十翻番、八突破、三提升”较好成绩，实现了“十二五”圆满收官， 全区经济社会呈现出基础稳固、发展提速、实力增强的良好局面。2018年全区一般公共财政预算收入安排 208030 万元，增长 8%，其中：税收收入安排 173930 万元（国内 增值税 40650 万元、改征增值税 27630 万元、企业所得税 29800 万元、契税 14370 万元、其他各项税收 61480 万元），非税收入安排 34100 万元（专项收入 4200 万元，行政事业性收费收入 5300 万元，罚没收入 2600 万元，其他各项非税收入 22000 万元）。上述公共财政预算收入，加上预计中央、省税收返还、上级财力性补助收入、上年结余，减去 预计上解支出，预计 2018 年全区可安排的收入为 244440 万元，相应安排全年支出预 算 244417 万元。具体支出项目安排如下：一般公共服务支出 31805 万元；公共安全支出 6496 万元；教育支出 41431 万元；科学技术支出 5504 万元；文化体育与传媒支出1889 万元；社会保障和就业支出 21523 万元；医疗卫生与计划生育支出 13992 万元； 节能环保支出 3544 万元；城乡社区支出 24916 万元；农林水支出 26214 万元；交通运输支出 3787 万元；资源勘探电力信息等支出 40113 万元；商业服务业等支出 8813 万元； 住房保障支出 3389 万元；其他各项支出 11001 万元（含预备费 2000 万元）。2018 年

　区本级公共财政预算收入安排 65990 万元，其中税收收入 53790 万元（国内增值税 5020 万元，改征增值税 14850 万元，企业所得税 10120 万元，契税 13000 万元，其他各项税收收入 10800 万元）；非税收入 12200 万元，（专项收入 1300 万元，行政事业性收费5300 万元，罚没收入 2600 万元，其他各项非税收入 3000 万元）。上述公共财政预算 收入，加上预计中央税收返还、上级各项补助收入、乡镇上解收入、上年结余，减去预计上解上级支出， 2018 年区本级可安排的收入为 99748 万元。相应安排全年支出预算99725 万元。具体支出项目安排如下：一般公共服务支出 19622 万元；公共安全支出 6196 万元；教育支出 12610 万元；科学技术支出 1353 万元；文化体育与传媒支出 908 万元； 社会保障和就业支出 18112 万元；医疗卫生与计划生育支出 12773 万元；节能环保支出1322 万元；城乡社区支出 732 万元；农林水支出 12496 万元；交通运输支出 1107 万元； 资源勘探电力信息等支出 730 万元；商业服务业等支出 493 万元；住房保障支出 1270 万元；其他各项支出 10001 万元（含预备费 2000 万元）。预期某某区有能力承担本 PPP 项目的财政支出责任。

　1.6.2 定量分析

　定量分析就是在定性判断的基础上，通过对某某区公共财政支出的数量、结构及其变化情况进行具体的计算与分析，得出财政对本项目是否具备承受能力的结论。

　定量分析包括确定财政投资支出比例与金额，运营补贴的金额，项目产品或服务的定价机制及收入、成本计算，风险责任支出计算与配套支出计算等。

　 第

　2 章

　识别财政支出责任

　根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号），PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。结合本项目具体情况，责任识别如下：

　2.1 股权投资

　股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

　根据项目实施方案，本项目合作期内政府承担股权投资支出责任，约 7209.08 万元， 分三年出资。

　2.2 运营补贴

　运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。PPP 模式主要有三种付费机制。

　2.2.1 使用者付费模式（User Charges）

　）

　通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。

　2.2.2 政府付费模式（Government Payment）

　）

　通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化或者市政道路等不具备收益性的基础设施项目。

　2.2.3 可行性缺口补助模式（VGF ：Viability Gap Funding）

　）

　即政府对运营商实施补贴，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化

　及体育场馆、保障房、市政公用项目等。

　图 2-1：PPP 项目收益回收机制

　根据财政部颁发的《PPP 项目合同指南》（试行）“关于不同付费下的核心要素” 的规定，本项目在运营期能够获得一定的经营收入，但收入不足以弥补社会资本对项目的投入，属于准经营性项目，适宜采用“可行性缺口补助”的回报机制。即，本项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，项目可用性服务费和运营绩效服务费由政府根据绩效考核情况、使用者付费情况，向社会资本方支付。

　2.3 风险承担

　项目风险是指项目在特许权授予、项目建设、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。PPP 项目实施之前，应对项目的风险进行识别并分配政府与社会资本方各自应承担的风险责任。

　风险识别是对这类项目运作过程中存在的风险因素进行系统地辨识和归类，并分析产生风险事件的原因。在风险识别的基础上，应按照风险分配优化、风险与收益对等及风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素， 在政府和社会资本方之间合理分配项目风险，并设计和安排如何有效地控制、规避和分担风险的措施。

　原则上，项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。因此，政府在 PPP 实施过程中，必须要承担相应的风险，也必然要承担风险支出责任。承担风险支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。

　结合项目的具体实际情况，本项目政府方需承担的风险主要有：政策与法律变更风险、土地获取风险、审批延误风险、政府决策风险、政府支付风险、合约/管制风险、项目管理风险、生命周期风险、社会其他影响风险、不可抗力风险等。

　2.3.1 政策、法律变化风险

　政策、法律风险指由于非本级政府可控的外部政策、法律环境发生变化或政策、法律主体的作为及不作为等，而对政府方和社会资本方造成负面政策、法律责任或后果的可能性。本项...