刍议政府间转移支付制度缺陷：地方财政视角,蛙鸣博弈

　刍议政府间转移支付制度缺陷：地方财政视角_蛙鸣博弈

　论文导读:：应“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度。跑项目、跑专项”的“跑步前进”成了地方财政工作的一项重要内容。运用蛙鸣博弈模型。论文关键词：转移支付制度，地方财政，蛙鸣博弈

　在构建和谐社会和完善公共财政体制的背景下，需要建立有效的资源配置机制和合理的利益协调机制，以不断消除不和谐因素，保证社会的公平正义。政府间转移支付制度作为调节各地区财政能力差异、实现基本公共服务均等化的重要手段，已经成为统筹区域发展，缩小地区差距的必然选择。党的“十七大”报告明确指出，应“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”。但是，目前我国转移支付制度的在科学、合理、规范、公正、透明等多方面存在尚不尽如人意，在某些地区，“跑项目、跑专项”的“跑步前进”成了地方财政工作的一项重要内容。[1]在这种情况下，通过地方财政视角研究现行政府间转移支付制度，能够为我国正在深入推进的政府间转移支付制度改革提供有价值的理论参考。

　一、理论研究综述 以往国内外学者的研究主要集中于财政转移支付的均等化效应及其对地区经济收敛的影响，对财政转移支付对地方财政行为影响的考察上比较缺乏。西方研究转移支付，主要是围绕“粘蝇纸效应”展开。该理论认为蛙鸣博弈，中央政府拨付的钱会粘在它到达的地方部门，从

　而增加这个地方政府的支出，而增加的支出水平大于本地政府税收增加带来的地方政府公共支出水平。Gramlich(1977)[2]就是说，地方公共部门获得的中央补助趋于留在公共部门，地方政府获得的财力增加被以不恰当的比例运用于公共开支，而不是通过合理削减地方税收等形式让利于地方居民。美国学者 Mun Tsang 和 Henry Levin（1983）在对转移支付对教育支出行为影响的研究中，借用了经济学分析中消费者行为理论。研究发现：转移支付会对地方政府的偏好、公共物品提供的价格和收入制约产生影响。众多的文献研究都表明，转移支付对地方政府的财政支出行为产生替代还是刺激的影响，在一定程度上取决于转移支付的制度设计。国内“转移支付与县乡财政研究”课题组在研究转移支付对县乡财政支出的影响研究中也发现，县乡政府在转移支付的使用上，获得最大优先待遇的是“保工资、保运转”的首要之地行政管理部门，“促发展”的基本建设成为第二优先，然后才是“保民生”的教育、医疗卫生等部门。郭庆旺和贾俊雪则指出,财政转移支付资金分配总体上没有很好地顾及各地区的公共服务需求和财力状况,考虑最多的是地方政府的政治影响力。[3]Martinez-Vazquez 等通过对中国省级政府在财政均等化中所扮演角色的研究,指出中央政府的财政转移支付经常会受到与地方政府的谈判及寻租活动的影响免费论文下载。[4]而很多学者们主要从博弈的角度进行分析和研究。如：陈欣（2007）通过建立财政转移支付的 KMRW 模型，分析了中央与地方政府间财政转移支付的动态博弈过程。中央的激励机制设为模型的假设条件，这为改善现行财政转移支付制度提供了另一视角的思路。

　薛黎明、王宁（2002）对两类地方政府争取中央财政转移支付的博弈状况进行了经济分析，说明中央应该把地方政府的收入努力程度作为衡量转移支付量的重要依据，这样才能使地方努力增加财政收入，使中央有限的转移支付量在地方政府之间分配得更加有效率、公平。陈志楣，龙花兰（2007）运用博弈论思想，分析了纵向财政转移支付制度下中央与地方的博弈关系，解释了由于转移支付制度设计的缺陷，地方政府在与中央政府的博弈过程中过分追求地区利益最大化，影响了财政均等化目标和中央政策目标的实现。

　相关文献为进一步研究中国财政转移支付的影响因素奠定了良好的基础，本文针对我国转移支付制度对地方财政影响的现况，运用蛙鸣博弈模型，系统分析地方政府不合理的财政“钓鱼”、“藏富不露”、争取外税源和“挪作他用”等行为出现的原因，并提出相应的对策建议。

　二、现行转移支付制度存在的问题 1、转移支付依据不清 政府间转移支付的依据是合理划分后的各级政府的事权与财权。目前分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方政府上下级之间还存在着事权不清，交叉重叠的现象，经常会因财权与事权不统一，造成部分财政支出的责任不清和上下级政府之间的矛盾。这一方面加大了上级财政的压力，另一方面下级财政支出却超出了公共服务的范围蛙鸣博弈，难以保证转移资金的合理使用。由于财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，

　拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。同时，也由于财权与事权的划分不清，使得转移支付在测算时无从着手，造成测算不准，使得转移支付额无法将财权与事权有机的融合。这种状况对地方政府编制预算和执行预算都带来较多的不利影响，加速了地方财政风险的形成。

　2、转移支付方式不规范 我国现行转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级流动现象，不利于提高财政资金的使用效率，也不利于中央政府实施宏观调控。税收返还是以保证地方既得利益为依据的，它将原有的财力不均问题带入分税制财政体制中，使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题未能解决，不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准，与中央和地方事权划分的原则不相适应。总之，政府转移支付的不规范不仅影响到转移支付制度的完善和实施，而且使得一些地方政府借机产生了许多不利于经济和社会发展的财政行为，这些行为也正在不断加剧政府间财政的不平衡性。

　3、转移支付资金分配不规范

　在政府间财政关系不断变化的情况下，尽管政府转移支付规模在不断扩大，但是，在资金分配过程中仍然产生出了许多问题。一方面，目前现行的转移支付，在测算级次上，只是以省为单位进行测算，而没有考虑不同级次政府支出标准的差异，这样对测算的准确度难免有一些影响，容易产生不合理的分配结果。此外，在因素的选择上，对一些地区的特殊因素考虑较少蛙鸣博弈，有些因素的选择和确定还需要进一步的数据支持。税收返还是我国财政转移支付的主要形式，为保护各地区的既得利益，分税制改革方案中对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留，形成了一省(地)一率、一省(地)一额的非常不规范的转移支付制度，按“基数法确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。这导致了不规范的分配模式。不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。2007 年，中央财政安排专项转移支付6891.5 亿元，占转移支付总额的 49.2%；财力性转移支付 7125.37 亿元，但其中一般性转移支付仅2503.82亿元，占转移支付总额的17.9%，少于按因素法测算的 25 个省（区、市）标准收支缺口。[5] 另一方面，转移支付资金在上解与拨付间层层受控，历时较长。这种资金运转方式，使得转移支付资金在各级政府间被无意义停留、占用，直接影响资金的及时使用。而且，在层层上解与下拨过程中，所用到的人力、物力等各方面费用直接构成了转移性支出的成本。更甚者，在规范程度较低的背景下，争取上级资金拨付而投入的其他交易成本也因层层控制的体制而增多。

　4、转移支付管理不规范 转移支付管理不规范，转移支付资金未能全部纳入地方预算管理。就目前情况看，转移支付各形式中，只有一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算，纳入了地方各级人民代表大会审议、监督的范围，地方预算编报的中央转移支付的项目和数额很不完整免费论文下载。这是由于中央对地方财政转移支付指标下达时间晚，使得地方预算的编制、审批和执行无法按时进行，地方人民代表大会审议通过的实际上是很不完整的预算方案，等到上级转移支付指标下来后，又无法再召开人代会审议，只好由行政首长和财政部门自由裁量。中央会转移支付多少，什么时候拨下来，地方在编制预算时并不清楚，只有凭经验留缺口蛙鸣博弈，而且这个缺口并不小，在一些省份占年度总额的40%~50%。也就是说，有的省(区、市)每年有 40%~50%的财政收入不能纳人人代会的年度预算审议，这在客观上大大削弱了人大的监督作用，扩大了政府对财政资金分配和使用的自由裁量权。这与《宪法》、依法治国方略和《预算法》都是不相容的。[6] 中央专项补助由财政部下达指标到省级财政部门后，各级政府地方财政部门对无法将中央专款的分配置于同级财政部门的监督管理之下，个别职能部门、业务主管单位在专款再分配的过程中厚此薄彼、为维护自身利益将下级单位的专款用于自身经费支出等现象时有发生。