江苏省水路交通运输管理条例立法说明

　附件3

　关于《江苏省水路交通运输

　管理条例（草案）》的说明

　江苏省交通运输厅

　（2017年 月 日）

　为了合理开发利用水运资源，维护水上交通秩序，保障水上交通安全，促进水路交通运输事业发展，推进建设交通强省，依据《中华人民共和国航道法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《国内水路运输管理条例》等法律、行政法规，结合江苏实际，我厅组织对《江苏省内河交通管理条例》《江苏省航道管理条例》和《江苏省港口条例》进行了修订整合，并起草了《江苏省水路交通运输管理条例（草案）》（以下简称《条例》）。现就《条例》，作如下说明：

　一、立法的必要性

　江苏是水运大省，具有通江达海、承西启东的区位优势。境内拥有2.4万公里内河航道、1000多公里长江岸线和1000多公里的海岸线，航道里程占全国的20%、内河岸线占全国的35%、沿海岸线占全国的3.2%；拥有港口码头泊位7278个，其中万吨级以上泊位480个，综合通过能力19.4亿吨，其中集装箱通过能力1452万TEU；拥有运输船舶4.1万艘、4459万净载重吨，水运发展资源优势显著。2016年，全省水运货运量7.9亿吨、货物周转量5225亿吨，占综合交通的37%和63%，港口吞吐量24亿吨，水路交通运输事业的长足发展，对全省经济社会的发展起到了有力的支持和保障作用，为建设交通强省奠定了重要的基础。

　为了加强水路交通运输管理，促进和保障水路交通运输事业发展，我省先后出台了《江苏省内河交通管理条例》《江苏省航道管理条例》和《江苏省港口条例》。这些条例的颁布实施，为规范和加强我省航道、港口、水路运输和水上交通安全管理，促进我省水路交通运输事业发展，起到了积极的作用。在当前我省建设交通强省、构建综合交通运输体系、推进交通运输综合执法改革的新形势下，水路交通运输面临着快速发展的重大机遇，各项工作任务日益繁重，同时，也出现了一些新情况和新问题，迫切需要对现行有关条例进行修订，制定综合性的水路交通运输地方性法规，进一步明确相关措施，落实安全监管责任，促进航道、港口健康快速发展和水路运输安全有序运行，为我省建设交通强省提供制度保障。

　一是适应建设交通强省、推进综合执法改革的新要求。党的十九大提出建设交通强国的战略思想，要求加强铁路、公路、水运、航空、物流等基础设施网络建设。落实到江苏的一个首要任务就是要加快建设交通强省。党的十八大作出了全面深化改革和全面推进依法治国的重大战略部署，明确了“深化行政执法体制改革”等重大决策。省委、省政府和交通运输部制定了有关深化改革的贯彻落实意见，提出了重点在交通运输等多个领域推行综合执法的要求。按照国家和省的统一部署，我省交通运输领域已经完成省级层面的综合执法改革，市县级交通运输部门综合执法改革也即将推进到位。在建设交通强省的新形势下，结合交通运输领域综合执法改革的新要求，现行有关地方性法规设立的水路交通运输管理体制、机制已不适应新形势、新要求，迫切需要重新调整定位。

　二是细化落实上位法有关水路交通运输的新规定。近年来，国家先后制定和修订了《中华人民共和国港口法》（以下简称《港口法》）、《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）、《危险化学品安全管理条例》和《国内水路运输管理条例》等法律、行政法规，并持续推进“放管服”改革，对水路交通运输提出了很多新的要求，作出了一系列新的规定，需要在水路交通运输管理实践中全面落实，如航道保护、航道通航条件影响评价、港口规划制定、危险货物港口建设项目安全条件审查、港区内危化品储存管理、港口理货经营许可等有关制度，亟需结合江苏实际，通过地方立法予以细化、明确。

　三是解决水路交通运输管理实际中出现的新问题。

　1、现行航道建管养体制已不适应国家政策要求和实际需要，表现在航道建设省市县三级有关职责需要重新界定，以及航道养护的资金渠道和标准不明确，导致部分航道欠养，航道利用率下降等。上位法设定的航道通航条件影响评价审核、危险货物港口建设项目安全条件审查等新制度缺乏相应的配套规定。港口管理体制、机制有待进一步理顺，港口岸线使用效率不高，港口经营许可工作中存在一些不科学、不合理情况等。总体上，水路交通基础设施建管养水平仍然不能完全满足建设交通强省的需求。

　2、水上交通安全管理投入偏少、监管手段和方式难以适应管理要求，有关法律法规的规定不够全面，如非营运船舶管理职责不清、安全责任难以落实。船舶大型化发展与水路交通设施建设滞后的矛盾日趋尖锐，运输船舶超吃水、超长、超宽、超高等超航道等级使用航道的现象普遍存在，存在一定的安全隐患。

　3、水运经济持续低迷，水运企业安全管理投入减少，安全生产管理制度落实不到位，有关从业人员安全意识淡薄，水上安全生产监管面临着一系列挑战。同时，船舶转型升级迟缓，水运设施与设备的缺陷难以有效消除，大小事故容易引发各类经济纠纷。

　二、《条例》的起草过程

　为做好《条例》立法前期工作，2017年初，我厅组织开展了《江苏省航道管理条例》《江苏省港口条例》立法后评估工作，分别进行航道、港口管理单位自评、社会评估和省厅综合评估，并分成三组分赴苏南、苏中、苏北进行实地调研，听取基层一线同志的意见，分析这两部地方性法规施行以来的执行情况，特别是对各项制度措施的实施效果进行相关评估，形成评估意见并提出修订建议。在此基础上，结合我省交通运输领域综合执法改革推进进程，研究确定《条例》立法思路、框架结构和主要内容。2017年9月，组织厅有关处室（部门）、单位起草形成了《条例（草案）》（征求意见稿），并在交通运输系统内征求意见。2017年10月，在汇总各地各部门的反馈意见后，我厅组织进行了认真梳理和研究，并对合法、合理的建议尽量予以采纳。2017年11月，我厅召开专题研讨会，邀请人大、政府法制、高校、基层单位等方面的专家学者和代表对《条例（草案）》（修改稿）进行咨询论证，进一步在条例立法中落实建设交通强省的要求。2017年 月，结合调研论证情况，并借鉴兄弟省市的经验和做法，我厅组织对《条例（草案）》再次进行修改和完善。2017年 月 日，经第 次厅务会审议通过后，形成《条例（草案）》（送审稿）报送省政府。

　三、需要说明的有关问题

　（一）关于调整范围

　为落实建设交通强省的要求，推进我省交通运输综合执法改革实施，《条例》对《江苏省内河交通管理条例》《江苏省航道管理条例》和《江苏省港口条例》的有关规定进行了整合，并结合新形势、新要求，界定了水路交通运输管理的相关内容，主要包括三个方面：一是水路交通基础设施管理，《条例》明确了本省行政区域内从事港口、除长江以外内河航道的规划、建设、养护、管理的相关规定，以支持和保障航道和港口事业发展。二是水路运输经营与管理，《条例》明确了水路运输经营和管理的有关要求，以及促进水运运力发展的具体措施等，以规范和加快我省水运业发展，服务和支撑国民经济社会发展。三是水上交通安全管理。《条例》明确了船舶航行安全管理、水上交通事故处理、渡口管理等相关规定，以加强水上交通安全管理，保障水路交通运输健康有序发展。

　（二）关于管理主体

　依据我省综合执法改革方案，现有交通运输承担行政职能的管理机构将整合成一个综合执法机构，并将养护、服务等职能转由公益性事业单位承担。鉴于省级综合执法改革近期内实施到位，市县级改革还有一个推进过程，在一段时期内交通运输综合执法机构与航道、港口、水路运输、地方海事等管理机构并存的实际状况，为了推进和引领改革发展，同时兼顾现状，《条例》第四条明确“交通运输主管部门负责水路交通运输管理的部门或者机构（以下统称“负责水路交通运输管理的部门”）依照本条例规定，具体负责水路交通运输管理工作，但水路交通运输监督检查、行政处罚、行政强制等执法工作，由交通运输主管部门的综合执法机构或者承担相应水路交通运输管理职能的航道、地方海事、水路运输等管理机构和港口行政管理部门（以下统称为“交通运输执法机构”）依照本条例规定具体负责。”

　（三）关于航道管理

　《航道法》施行后，航道通航条件影响评价审核和航道保护范围确定等两大核心制度亟需地方进行细化。《条例》从我省航道工作的现实需求出发，重点细化了这两方面制度：一是明确了航道通航条件影响评价审核省、市、县三级审核主体、审核范围，《条例》规定“发展规划技术等级为五级及以上的航道，由省交通运输主管部门负责审核，其他等级的航道由设区市交通运输主管部门或者航道管理机构负责审核。”二是明确了不同等级航道保护范围划定的主体、公布程序，《条例》分别明确了四级以上航道、五至六级航道和七级以下航道的航道保护范围分别由省、设区市和县（市）交通运输主管部门会同水行政、国土资源主管部门和有关地方人民政府划定公布。

　（四）关于港口管理

　根据《港口法》及相关配套制度修订后的有关要求，《条例》从我省港口管理的现实需求出发，重点细化了以下三方面规定：一是完善了港口工程设计许可制度，《条例》第二十七条明确“新建港口建设项目应当实行初步设计、施工图设计节能篇章专项审查，危险货物港口建设项目应当实行初步设计阶段安全设施设计篇章专项审查。未应用绿色循环低碳港口建设技术，达不到节能减排、扬尘防治和安全运行要求的，交通运输主管部门或者港口行政管理部门不得通过审查。”二是完善了港口经营许可制度，《条例》第二十九条明确“港口经营人取得港口经营许可后，经向其他港口所在地交通运输主管部门或者港口行政管理部门备案，可以在本省行政区域内其他港口从事除港口装卸和仓储外的其他港口理货经营活动。”三是增加了港口节能减排及扬尘防治要求，《条例》第三十三条规定“港口经营码头、港口工程建设工地的物料堆放场所应当按照要求进行地面硬化，并采取密闭、围挡、遮盖、喷淋、绿化、设置防风抑尘网等措施。物料装卸可以密闭作业的应当密闭，避免作业起尘。大型散货堆场应当建立密闭料仓与传送装置。”

　（五）关于水路运输管理

　依据《国内水路运输管理条例》及其配套制度的规定，《条例》从我省水路运输管理的现实需求出发，重点解决了三方面问题。一是落实行政审批制度改革要求，规范我省水路运输和水路运输辅助业务的许可和备案主体，并将国务院下放地方实施的有关水路运输许可事项明确由设区市级交通运输主管部门或者负责水路交通运输管理的部门实施，同时按照商事制度改革要求，全部改为后置审批。二是明确水运市场宏观调控措施，授权省级交通运输主管部门在省际普通货物运输、省内水路旅客班轮运输和散装液体危险货物运输出现运力过剩，影响或者可能影响公平竞争和水路运输安全时，可以采取暂停企业新增和运力新增许可的措施，对市场进行宏观调控等；并对宏观调控措施运用的原则、范围和程序要求等进行了规范。三是严格水路运输服务质量管理，完善水路运输服务质量管理制度，明确水路运输经营者和水路运输辅助业务经营者的服务要求，同时，设定水路旅客班轮运输信息发布制度，提高服务水平，切实保护旅客的合法权益。

　（六）关于水上交通安全管理

　建设交通强省，安全保障是前提和基础。《条例》结合江苏实际，对水上交通安全监管相关规定进行了明确。重点解决三方面突出问题：一是鼓励和支持先进科学技术在水上交通安全管理工作中的应用，并通过加强信用管理体系建设，强化多种渠道多方式的协同监管。二是强化运输经营单位主体责任，落实《安全生产法》规定的安全生产制度和具体措施，推行安全生产责任保险，减少侵权责任纠纷。三是完善水上交通安全监管工作机制，包括：明确通航水域外，非运输船舶管理职责和监管责任边界，防止管理真空和互相推诿；建立安全通航尺度适时发布机制，发挥航道通航的最大效率，服务地方经济发展；明确水上交通应急和事故处置措施，强调当事人的责任和义务，以及在交通事故侵权损害赔偿中事故调查结论的证据作用。