政务服务事项清单“四化”梳理

 政务服务事项清单的“四化”梳理 早在2016年4月，国办即发布推进“互联网+政务服务”试点实施方案，要在试点城市实现政务服务事项“一窗受理”。而实现一窗政务改革的最基础抓手就是深化清单梳理。 如何深化清单梳理呢？昨晚一窗研究院咨询师安虎就这个话题进行了社群分享，本文是此次分享的整理。

”大家好！我是一窗研究院的安虎（安较瘦），今天是我在“一窗汇”微信群的第二次分享，主题是《政务服务事项清单的“四化”梳理》，仍旧是和「事项」相关的内容。

什么要聚焦于「事项」，因为它是政务服务很重要的一个核心，围绕事项做深做透，很多问题会豁然开朗！ 以下是我分享的三个部分：溯源、本质、四化。不当之处，欢迎大家 溯 源 只有知道了事情的来龙去脉，才能明晰这么做的价值及未来发展。

一、事项清单的发展历程 我用下面的这张图做总结，分为三个阶段：缘起、兴起、丰富；

 缘起：2004河北原外经贸厅副厅长利用审批进口汽车的权力贪腐4000万，但包括班子成员在内尽然不知道有进口汽车审批这个权限！ 听起来匪夷所思，但真实存在！既是目前这个阶段，权责清单界定清晰了，可能有时候部门人员仍不知道自己部门有某项审批权的情况大有所在。

吸取这件事的教训，2005年河北省发文《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，试点权力事项清单管理。

兴起：2013年新领导班子上台，不到2个月出台《国务院机构改革和职能转变方案》，要求“梳理各级政府部门的行政职权，公布权责清单”；
同年在党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。

  2015年，又公布了两份文件，分别对地方和中央的权责清单编制提出要求，按照文件，到2016年为止，基本权责清单制度全国全覆盖，权力事项定义这个工作算是完成了。

丰富：2016年开始，一是清单的应用范围越来越丰富，清单的思想由规范政务服务事项，拓展到其它领域，比如廉政清单；
二是内部的拓展越来越丰富。原来是权责清单到出现“最多跑一次”事项清单、中介服务清单等等各类对于政务服务事项规范的清单称呼。

二、发展历程的特点 从权责清单，界定内部的边界到政务服务事项、“最多跑一次”事项等规范服务内容的一个转变。

政府的清单制度已成为加强和推进国家治理能力和治理体系现代化的重要抓手，为什么这么讲？ ▲上面是一张维恩图，描述了清单式治理下界定政府、市场、社会关系的各种清单制度。

十八届三种全会提出了全面深化改革，而全面深化改革的核心就是要正确处理好政府、市场与社会的关系，以各种清单为表征的数字化治理工具规范政府权力边界、厘清市场职能范畴、增强社会力量培育将在此过程中发挥重要作用。

本 质 谈论政务服务事项清单梳理的本质之前，有必要在廓清下政务服务事项这个概念。

一、定义 政务服务事项，目前学术或者政策文件中尚无一个准确的定义。

不过有几点毋庸置疑：一是依申请，所以说政务服务事项的时候不用说依申请；
二是不仅包含行政权力类事项还包括公共服务类事项；
三是行政权力类中不仅仅只有许可和其它权力类，还有行政确认、行政征收等。对于事项的界定，决定了我们如何看待集中到位的问题。

二、本质 梳理不是为了梳理而梳理，不是梳理完了束之高阁或者简单的一劳永逸，公布了之，结合演化历程，我认为梳理的本质或者作用有如下三点：
理出边界、规范公开、数字呈现。

特别是数字呈现，要发挥清单在国家治理能力和治理体系现代化中的作用，单靠一张梳理出的清单文本就想实现目的无异于痴人说梦，因此一切都要以数字化呈现、应用为最终目标。

四 化 四化即为：标准化、颗粒化、一体化、数字化；

一、标准化 国办函108号文直接提出了「政务服务事项清单标准化」这一说法。对于政务服务事项清单的内容、要素均有较为详细的阐释。

（一）内容方面：政务服务事项清单包括目录清单和实施清单。

（二）要素方面：总共界定了要梳理的36个要素。

▲个人觉得国办函108号的文的36个要素界定的已经比较准确，基本能够反应该事项的标准化全貌。

目前，有一些地方梳理过程中要素繁多，少则五六十多则上百，并且频繁变动，实无必要。

  如何做好事项的标准化工作？需要四点支撑。

1、同源发布：需要有一个统一的事项库同源管理，统一发布，保证各类渠道，PC、APP、微信、自助终端等事项发布唯一性；
2、编办法制、部门、中心相互配合：编办法制是方向盘，保证事项的合法合规；
部门是发动机，是事项标准化的主力，因为最懂业务的还是部门；
中心是变速器，中心发挥梳理协调和平台的作用，促进事项的减材料、减环节、减时间和流程优化。3、动态更新：法律在变、政策在改，清单的标准化不是一劳永逸，而是小步快跑。从一开始就需要给部门贯彻思想，清单只有进行时，没有完成时。4、精细准确：要么不梳理，要么就要精细入微，达到应用级别。要实现如此，就需要在108号文要素原则性规定的基础上，每个要素必须清晰界定，形成梳理规则标准。

例如要对事项运行的流程进行全面的反应，除了通常意义申请、受理、审查、决定、制证发证等，规范内部的流程的特殊程序和说明外部服务的第三方中介等也不可或缺。

▲上面PPT展现了一个包含特殊程序的事项运行流程，对于特殊程序时间需进行明确，系统运行，全程留痕，受理前出具告知单，一次性告知。

二、颗粒化 为什么要提颗粒化的梳理？两点原因：
一是颗粒化是实现数字化应用的基础，没有颗粒化，没有形成可量化、可执行的具体标准，数字化无从谈起；
二是颗粒化是实现一窗式无差别受理的基础，目前一个事项下，可能对应了群众办事的N多个业务场景，靠人力去记住N多个事项的N多个业务场景，强人所难，因此必须要颗粒化。

▲这是颗粒化梳理的一个案例。这个还不是最复杂的，像有些事项情形是可以组合的，比如公司变更，可以变更法人、可以变更股东，可以一起变更，类似组合起来的场景就非常复杂。

其实有一个拆分原则问题。我认为事项拆分的原则有如下三点：
关于第一点，这里需要做一些解释，往往大家都会说是“最小颗粒度”原则，为什么“此处是颗粒度与层次深度兼顾原则”。

材料颗粒度拆分一是为了办事场景化，精准定位群众办事场景；
（举个例子：“章程修正案或者新的章程”可以不拆分，因为拆分层次过深，造成申请人选择繁多，影响用户体验）
另一个是材料标准化方便材料复用，可以从建立反应材料关系的编码着手。（“章程修正案或者新的章程”的材料编码中就反应它包含了章程修正案、新的章程这两个材料，复用任一一个即可。）
总结一下，现在比较容易理解事项颗粒化产生的三个概念：情形、情形森林、情形组合 ▼ 最后如何支撑做好事项的颗粒化这件事情呢？ 首先，事项颗粒化系统，目前一般的统建系统都不支持颗粒度梳理，所以需要建设颗粒化的分库。其次，配合颗粒化的梳理，对于条件、材料形式审查要点（复印件、原件等）和内容审查要点进行梳理；
最后，利用事项引导系统，实现对梳理成果的应用，实现按情形引导、按要点收件，支撑无差别导办、受理。

三、一体化 什么是政务服务事项的一体化？ 按照顶层文件《全国一体化政务服务平台建设》说法：2022年，全国范围内政务服务事项基本做到标准统一。形成全国一体化的权力事项目录，依申请为重点，实现同一事项，名称、编码、依据、类型等基本统一。

目前各地有一些实践，比如广东的“十统一”、浙江“八统一”、江苏的“三级四同”从省级层面进行统一。

如何看待“统一”这件事？ 第一，统一在规范政务服务事项目录方面很有必要。

某些地方的一个权力事项名称：权限内企业和农民专业合作社名称预先核准及企业核准登记（法律规定股份有限公司由设区的市工商局负责登记）。看这个名字，工商登记的业务都包含了，但算1个许可，不可谓权力“之少”。因此建立全国统一的政务服务事项目录从这个角度来看很有必要。

第二，统一的要素要慎重。

比如材料这块，统一的难度就很大。一是由前面的事项颗粒化可以看出，材料往往隐含了很多材料；
二是各地的共享水平、改革力度不一，有些地方可能走在前面就不需要某些材料；
三是我们在各地也会听到这种反应，统计材料精简情况，部门反馈都统一了，还精简什么。当然这个是针对省一级或者国家一级来说，市一级差异相对就较小很多。

 最后如何支撑做好事项的一体化工作？ 一是《全国一体化政务服务平台建设》明确并不是全国的事项库统一到底，而是分级对接；

二是做好顶层设计，清晰界定规则，包容审慎，防止一统到死。

 四、数字化 （一）事项数字化的内涵 事项的数字化包含了事项的数字化梳理、数字化编码、数字化模型和数字化应用四大部分。简单的讲就是对于办事场景进行数字化解构，为数字化的应用，可视化的支撑决策和共享交换支撑流程再造提供支撑。

 （二）那么是怎么去支撑的实现的？或者说是数字化梳理可以做哪些内容。

1、受理条件的数字化梳理 受理条件即为能不能干这件事情。举个例子：个体经营者只允许经营者登记注册一家个体户，这个工作是受理人员通过查询工商系统来判断的。

可以进行解构梳理，比如梳理：判断的内容、判断的标准、判断方式（平台查询还是纸质审查）。梳理出这个是实现自动化判断、秒批的前提，目前是人工判断，数字化后就是申请人提交了身份证，自动去工商系统找相应字段判断是否满足受理条件  2、材料的数字化 材料分类：材料是证照还是证明还是申请表单，我们要减证明，首先搞清楚有多少个证明。

材料关系：政务服务事项所有的材料中，哪些材料指代同一个材料，比如申请单位营业执照和单位营业执照是一会事儿，那就统一名称和编码；
可能是包含关系，比如身份证明，身份证和护照都是身份证明，那就要在编码上反应，复用的时候两个都可以复用；
另外同类关系，身份证和护照是同一类材料，编码需要反应。

供需对接：材料溯源，来源于那个部门，对应的前置事项的什么结果。这些内容都需要编码去反应。

3、字段的数字化 材料包含了哪些字段，哪些名称不一样，但指代同一个内容，他们来源都是那个部门的那个材料。梳理所有的没有重复字段，统一编码，是实现一表申请，字段数据复用只填写一次的基础。