【美国降低煤矿事故有啥招】 煤矿事故

　　编者按：就在王家岭矿难发生后不久，美国西弗吉尼亚州也发生一起重大矿难：煤矿爆炸造成25人死亡，另外还有4人失踪，创下了1984年以来美国一次矿难死亡人数最多的纪录，但是作为仅次于中国的世界第二采煤大国，美国煤矿安全生产总体仍然处于世界领先水平，近年来每百万吨煤死亡率一直在0.03％以下。那么美国降低煤矿事故有啥招呢?完善的法规，严格的执法、培训与新技术的应用是其降低事故的“绝招”，这些经验都值得我国借鉴。
　　
　　2009年，美国共有34名矿工在作业过程中死亡，是美国政府部门开始此项统计以来的最低水平。但是在历史上，美国的煤矿开采史，堪称一部“血泪史”。20世纪前30年，美国煤矿曾有过每年平均因事故死亡2000多人的惊人数字，1907年美国矿难死亡人数更是高达创纪录的3242人，其中西弗吉尼亚州一个煤矿发生瓦斯爆炸事故造成362人死亡。
　　但正是这些事故，直接促使美国国会下决心立法干预。1910年，国会通过立法，设立了内务部矿山局，专门负责减少煤矿业的事故。自20世纪40年代以来，围绕煤矿安全生产，美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。
　　1968年，又是美国西弗吉尼亚州一个煤矿发生爆炸，造成78人死亡。这一事件震惊全美，美国政府迅速制定了新的《矿业安全与健康法案》。这也是美国历史上最严格、最全面的煤矿安全法规。这个法案后来继续完善，于1977年定型。据此，美国还建立了独立的安全监察部门――矿业安全与健康管理局。
　　这一法律的主要内容包括：每个煤矿一年必须有四次监察员检查：除了常规检查，任何矿工都可以随时主动申请联邦监察员下来检查，并且不能因此受到雇主威胁；违规煤矿必须接受高额罚款甚至刑事诉讼：所有煤矿都必须成立救援队；每个新矿工都必须接受40个小时的安全教育。
　　这项法律实施之后，美国煤矿业走上事故低发的阶段：到20世纪70年代，死亡人数下降到千人以下；1993年到2000年的8年间，整个煤炭行业没有发生过一起死亡3人以上的事故。目前，其劳动安全性甚至好于农业、建筑业和零售业。
　　美国治理矿难的经验，无疑值得中国借鉴。美国学者维特著有一书，名为《事故共和国：残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构》，书中写道美国的工业事故伤亡率在1910年前后出现拐点：“20世纪初，美国每年有23000名工人在工作中失去生命；而在今天，即便美国经济有了质的飞跃，美国人口数量有了3倍的增幅，但美国工人的年度死亡数量却维持在5000人左右。”
　　美国的经验在于何处?维特教授有一句经典的话：“防止铁路事故的最好方法就是将公司董事捆绑在每辆火车的车头处。”要有效地降低现代工业体系的风险事故，关键在于让最有能力预防事故的主体承担起事故的成本。在复杂的现代工业场所内，工人个体只是机器大生产之流水线上的一道工序。他们不再是作坊生产时代中控制生产过程的小业主，也无力充当防止事故发生的适格主体。经济发展的成本不应该让“残疾的工人”或“贫困的寡妇”来担负，而应该转移给那些真正控制生产过程的工厂主和管理者。如果法律公正地分配现代工业活动附属的事故成本，就可以塑造一种既有安全又无损效率的生产体制，一种劳资两利的生产体制。在这一意义上，安全和效率并不是鱼和熊掌的取舍关系。如果法律将事故成本由劳方分配给资方，那么对于资方而言，一种事故最小化的生产体制反而正是最有效率的机制。
　　
　　多部法规，提高生产安全标准
　　
　　20世纪40年代以来，围绕煤矿安全生产，美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。1968年，美国弗吉尼亚州法明顿矿难后美国政府迅速制定了新的《矿业安全与健康法案》，于1968年12月31日由总统签署并颁布实施。
　　1977年，美国对《矿业安全与健康法案》进行重大修订，增加了金属和非金属矿山安全法规内容，并建立了独立的安全监察部门――矿业安全与健康法案，由劳工部助理部长任局长，对所有矿业生产进行全面和严格的监察。矿业安全与健康管理局为联邦机构，同各州、县政府没有从属关系，因而从机制上防止了检查人员与矿主、地方政府形成利益同盟。
　　《矿业安全与健康法案》以及相关配套规章的实施，加上新技术的推广采用，使美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段：20世纪前30年，美国煤矿每年平均因事故死亡的有2000多人：到20世纪70年代，年死亡人数下降到千人以下：1990～2000年，美国共生产商品煤104亿吨，死亡人数492人，平均百万吨煤人员死亡率为0.0473；2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故中总共死亡27人，2005年这一数字更是降低到22人。
　　
　　独立执法，迈入事故低发阶段
　　
　　近30年来，尽管《矿业安全与健康法案》规定的一些惩罚措施已有所改变，但这部法案的基本框架没有变，它确立了几个基本原则：首先是安全检查经常化。每个工矿每年必须接受4次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑；其次是事故责任追究制。特别是当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑。再次是安全检查“突袭制”。任何泄露安全检查信息的人，将会受到1000美元罚金或6个月监禁的处罚。最后是检查人员和矿业设备供应者的连带责任制。检查人员出具误导性的错误报告、矿业设备供应者提供不安全设备，都可能被处以罚款或有期徒刑。
　　在“执法”领域。美国煤矿安全生产监督机构强调其独立性，并在机制上防止检查人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。1910年，美国在内政部下设立矿业局，但调查人员缺乏执法权力。1978年根据《矿业安全与健康法案》联邦劳工部新成立矿业安全与健康管理局(MSHA)，以强化安全标准制定、监督安全生产、加强检查、调查处理事故和进行安全生产方面的研究。其所属的煤矿安全与健康办公室下设11个地区办公室和45个矿场办公室，这些办公室既与矿主没有利益关系，也和各州、县政府没有从属关系，各地的联邦安全检查员每两年必须轮换对调。任何煤矿发生3人以上死亡事故，当地的安全检查员不得参与事故调查，而须由联邦办公室从外地调派安全检查员进行事故调查。
　　美国煤矿安全事故一般不追究政府的责任，因为政府不负责管理企业：主要是追究矿主的责任。各级政府的职能部门只是依据有关法律法规进行监督，企业对生产经营活动包括生产安全全面负责。MSHA负责制定有关煤矿安全的规范，颁布有关的条例，实施现场监察执法。MSHA与煤矿企业签订安全合同书，煤矿企业按合同的规定组织生产，管理安全，双方自觉遵守。如果煤矿违反合同，MSHA可向法院起诉，由法院判决。 　　
　　采用新技术大幅降低生产事故
　　
　　美国煤矿业近30多年来的实践也证明，新技术的推广和采用能大幅度降低煤矿安全事故。新技术在安全方面的贡献主要有几个方面：一是信息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对安全隐患的预见性，计算机模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少煤矿挖掘中的意外险情，也可以帮助制定救险预案；二是机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下井人员数量，也就减少了容易遇险的人群：三是推广安全性较高的长墙法，取代传统形式的坑道采掘；四是推广新型通风设备、坑道加固材料、电器设备，从而提高了安全指标。而美国政府主要通过技术认证这一方式来批准煤矿专用设备的生产和使用。矿业安全与健康管理局下属的技术认证中心对煤矿设备进行质量检查和认证，对通过技术认证的产品，每月都在网上的产品目录中更新公布。
　　“培训”是实现煤矿安全生产的重要环节，也是被许多人忽视的环节。美国对煤矿工人和矿主的培训主要由矿业安全与健康管理局下属的全国矿业卫生与安全学会负责，这个学会每年都举办短期集中安全讲习班，各课程一般为期几天，针对的是联邦安全检查人员、各州检查人员以及矿主、矿业公司人员等。除了集中培训，矿业安全与健康管理局还在各州举办巡回性质的安全课程，主要向矿业工人讲授安全生产标准、技术设备操作等，煤矿工人参加课程是免费的，经费从劳工部的培训费中支出。此外，矿业安全与健康管理局还充分利用网络，在网上提供免费的交互式培训课程，开放网上图书馆，将矿难调查报告、安全分析等资料和档案在网上公布。
　　
　　美国矿难的中国启示
　　
　　1910年，美国国会通过立法，设立了内务部矿山局，专门负责减少煤矿业的事故。自20世纪40年代以来，围绕煤矿安全生产，通过立法安全标准越来越高。
　　对美国矿工来说，最重要的一年当属1968年。当年西弗吉尼亚法明顿煤矿爆炸事故后，约翰逊总统随即向国会递交联邦煤矿健康和安全法提案，决心大幅度加强联邦政府对煤矿安全和矿工健康的管理和执法。据此，全国所有地下煤矿，每年必须接受联邦机构4次检查，露天煤矿每年2次检查，违规者将受罚款处罚和刑事起诉。联邦检察员获得授权，在紧急情况下有权当场关闭矿场。这也是美国历史上最严格、最全面的煤矿安全法规。这个法案后来继续完善，于1977年定型。
　　这项法律实施之后，美国煤矿业走上事故低发的阶段。1976年以来，美国一次死亡5人以上的严重煤矿事故仅14起，平均两年发生一起。2006年发生在西弗吉尼亚的阿普舒尔县矿难，当时导致12人死亡，此次事故很快登上了美国各大报头版。美国国会当年即通过了《矿工法》，要求煤矿必须建立电子监控和无线双向沟通系统，同时建立井下逃生室以应对可能发生的灾难；对违规煤矿的罚款额度提高了4倍：要求矿主必须在15分钟内报告已知的矿难事故等。严苛的规定使其矿难事故异常罕见。
　　“每一次巨大的灾难都是以历史的巨大进步为补偿”――美国百年来那些死于非命的矿工们，成百上千，但是生命的惨然而逝并不是无足轻重的，相反，每一次生命的集体凋零不仅震撼了整个国家，更促使这个国家下定决心推进制度建设，用一部又一部法律、用一轮又一轮制度改革，去为矿难套上坚实的笼头。
　　当时矿难频发的美国也曾经历社会的转型，或从制度一穷二白向制度完善转型，或从无序竞争向有序竞争转型，或从贪腐肆虐向法治社会转型，矿难的背后是盘根错节的利益纠葛和；中突，但是，在生命至上这一人类理想的尊崇和指引下，尊重生命的法律正义最终为采矿业这一最危险行业的彻底终结，扫清了障碍，用数百上千矿工的生命完成了采矿业从最危险到最安全的华美蜕变。在一次矿难的新闻发布会上，美国议员拉合尔说，煤矿安全法律不得不再度因为这些生命的损失而重新改进。矿难频发的西弗吉尼亚州，好比美国的“山西省”，它用血泪扮演了美国矿难斗争史上的一个悲剧与进步兼具的双重角色。
　　那么，我们呢?在21世纪中国的矿难治理史上，那一次次重特大矿难，那动辄数十上百生命逝去的矿难，是不是更应让所有中国人警醒，尤其立法者们应深思，在遏制矿难的法律与制度改良上，是否应比当年的美国走得更坚定、更快一些呢?每一次死难事故都会成为政府改进相关制度、催生相关法律的机会，而也只有这样才能从根本上解决问题。毕竟，任何一个劳动者都有权要求一个更加安全、健康的工作环境。
　　
　　(编辑　游振云)