长株潭城际铁路改地铁运营【开展城铁建设与运营有关工作的思考和建议】

　 开展城铁建设与运营有关工作的思考和建议

　一、长株潭城铁现状 城际铁路简称城铁，是指连接相邻城市的客运铁路系统，属于支线铁路的一种类型。长株潭城际铁路是连接湖南省长沙、株洲、湘潭三个城市的城际铁路，项目于2010年6月30日正式开工建设，目前已全面完工运行。铁路部门安排开行C字头动车组列车29对，其中长沙西站至株洲南站12对，长沙西站至湘潭站17对，株洲站城际场暂不开放。 长株潭城际铁路由湖南城际铁路有限公司承接建设，该公司成立于2010年6月，是由湖南发展投资集团有限公司、广州铁路投资（集团）公司分别作为湖南省人民政府、铁道部出资人代表各出资50%设立，注册资本金人民币6亿元。公司经营范围为湖南境内城际铁路建设、经营与管理。公司作为湖南城际铁路项目的法人对项目资金筹措、建设实施、工程建设、生产经营、债务偿还和资产保值增值实行全过程负责。 二、长株潭城铁发展面临的问题 （一）发车密度与速度不足 目前长株潭城际铁路速度不如预期。城铁目前的运行时长与普通列车相当，远不如高铁。且存在发车密度低、车次少、间隔时间长的问题。由于客流不多，城铁开行的时间主要集中于上下班时段，但即使在上下班时段，也几乎相隔1小时才有一趟。想搭乘城铁上班的乘客，一旦错过意味着不可避免的迟到。 （二）运营管理效率待提升 我国已建成、在建的城际铁路是由原铁道部、地方政府以及有关企业按现代企业制度成立合资公司负责建设及资产管理，委托相关铁路局运营管理。随着铁路发展思路的调整，中国铁路总公司逐步退出城际铁路，对于新开工的城际铁路，中国铁路总公司将不再参股，只提供技术和工程上的指导和协助。因此，未来由地方政府主导建设的城际铁路，将面临如何高效运营管理的问题。 （三）票价机制待完善 由于票价较普通列车的票价高出两倍左右，使得部分自费旅客难以接受，对客流产生一定的制约作用，加之公路票价相对较低，导致其竞争力在一定程度上受到了影响。既有城际铁路大都由政府来弥补运营亏损，这种票价制度一方面加重政府财政负担，另一方面也不利于提高城际铁路经营效率。票价水平是决定城际铁路票务收入的重要因素，需要考虑如何制定一个科学、准确、合理的城际铁路票价，进一步完善票价形成机制。 （四）公益性补偿力度待加强 一直以来，我国铁路公益性线路和经营性线路采用交叉补贴的方式，这虽然能够保证各铁路线的正常运营，但原铁道部统收统支的清算模式，要求各个经营主体的收入必须经过原铁道部进行再分配，这就使得各个经营主体无法从市场中直接获取收入，也不能掌握足够的知情权和话语权，因而对社会资本难以形成吸引力。既有城际铁路也面临同样的情况，也没有就公益性进行专门的补偿。城际铁路与城市地铁和其它城市快速轨道交通相似，属于准公共产品，都具有很强的公益性，其效益在很大程度上体现为社会效益。随着城镇化的不断发展，带来了巨大的潜在客流，从而导致城市基础设施扩容以及公共交通拓展，这样就可以考虑将公交化模式引入城际铁路中。为实现城际铁路发展的良性循环，城际铁路需要政府对其公益性进行补偿，成为沿线城市市政资金的投资或补贴对象，国外许多城市在城际铁路建设和经营过程中也都给予政策方面的支持和财政方面的补贴。因此，需要深入研究分析城际铁路的公益性补偿问题，对公益性要研究并明确补偿机制和补贴力度。 三、长株潭城铁发展对策 （一）短编组、优选址 1、短编组、加大高峰时段发车密度 发车密度是吸引客流的一个重大因素。目前高峰期发车频率约为1小时/趟，这对客流的影响较大，这意味着如果错过一趟车，将要多等待1小时以上。建议在需求高峰期（早6：30～8：30，晚5：30～7：30）把发车间隔控制在30分钟以内。担心由于列车部分车厢空运而导致的成本浪费，可以采取短编组的方式降低部分成本。 2、站台选址优化，在市区内起“地铁作用” 目前城铁站台的选址已经确定，改动可能性极低。但有许多站点的选择十分偏僻，这些站台很少有乘坐需求，建议进行实际调查，根据实际数据分析，撤掉部分偏僻“鸡肋”的站台（可节省这部分站台的运营费用）。在后续延伸线路站点选择时，一定要结合实际，选择客流需求大的地点。而城铁在市区（长沙、株洲、湘潭）内可以增设几个客流需求大的站点，让其在市区内起到“地铁辅助线”的作用。如株洲、湘潭市区暂时没有地铁线路，城铁在市区内的部分就可以当作地铁线路使用。 （二）公私合营一体化管理 从吸引社会资本的角度，考虑到线路基础设施的网络性、基础性、开发性和正外部性，按照“政府主导、独立成网、统一管理”的原则，可以采用有利于吸引社会资本的公私合营的一体化运营管理，即按车、机、工、电、辆一体化管理原则，实现列车运营和基础设施维护管理的一体化，并遵照相关法律法规的规定和现代企业制度，集城际铁路投融资、建设、运营、沿线商业开发统一运作的公司制模式。这样便于组建相对独立的城际铁路公司，而且城际铁路公司的经营状况对其所在地区城市的发展有着至关重要的作用，更容易与当地政府保持密切的关系，从而获得各级政府多方面的支持。 城际铁路公司的组建，是通过公开招标，最后根据企业资质和报价选定中标企业，由中标企业组建独立规范的有限责任公司或股份制公司，在确保城际铁路建设项目的线路标准达到地方政府提出的服务水准等条件的前提下，可以以特许经营的方式全面负责该城际铁路的建设和经营。城际铁路公司采取市场化运作方式，负责项目的建设和运营，便于进一步打破行政管理界限，与城市轨道交通融为一体，有利于在建设用地、资金筹措、运营政策等各个方面获得地方政府的大力支持，有利于统筹规划从而与城市轨道交通实现无缝衔接，有利于提高投资效益，降低造价，使运营有较好的基础和环境，从而获得较好的运营效果。 （三）实施差别化票价 城际铁路项目具有公益性和经营性两种属性，为照顾旅客利益和承受力，线路运价不能过高，且建成初期客流量较小，单靠运营收入难以收回投资。由于城际铁路建设投资及运营开支十分庞大，投资回报率低，投资回收期长，城际铁路票价政策要依据运价制定的基本原理，遵循市场定价和效益最大化原则，兼顾社会公益性和企业效益性，以运输成本为基础、以市场竞争为导向、遵守国家价格政策。票价中应包含对投资者的合理回报部分，充分体现居民经济承受能力、企业运营管理能力和政府宏观调控能力，与成本变动形成一定联动关系，使政府补贴与运营商收益之间形成良性互动关系。城际铁路公司在成本票价基础上，综合考虑旅客实际承受能力及与其他交通方式的竞争关系，确定合理的成本负担目标；地方政府承担相应责任，通过一定手段对成本与收入差额进行补偿，使城际铁路公司能够获得合理的经营利润以持续发展。 城际铁路公司应是最了解市场状况的一方，为了建立适应市场经济发展要求的城际铁路投融资运行机制，城际铁路公司应在一定程度上有自主决定票价的权利，根据市场承受能力及时制定或调整票价，且票价水平受政府监管，这样可以促进城际铁路公司更好地走向市场，走“自负盈亏、自我约束、自我发展”的道路。票价管理还体现在设置优惠票制票价，实施差别化票价优惠政策，并建立城际铁路与地铁、轻轨、公共汽车等多种公共交通统一票价体系，消除各公共交通方式之间换乘附加费用。 （四）明确补偿机制和补贴力度 城际铁路的公益性特征决定了其补偿主体是以地方政府为主、中央政府和特定受益主体适当进行补贴，补偿标准是维持城际铁路公司运营的正常利润，由有关部门核定承担公益性运输的成本，按照保本微利的原则进行合理的补偿，从而将正外部性内部化，实现公益性运输和经营性运输都能以市场主体或企业化模式来运作。并有针对性地给予相关政策支持或具体相关措施，保证城际铁路项目的经济效益，实现可持续发展。 地方政府通过公开招标引入特许权竞争，要求成本补贴最低或实现收入最高者被赋予城际铁路特许经营权。通过这种机制，可以选出最有效率的企业，确定具体的补贴额度。具体的补偿方法既可以考虑给予税收优惠政策弥补城际铁路公司公益性运输所带来的损失，比如适当减免城际铁路公司的流转税和所得税，也就是地方政府通过减少税收甚至完全不收取税收来换取城际铁路公司的公益性运输；也可以政府财政拨款的方式弥补亏损，以软贷款方式减轻累计债务的负担，豁免累积债务或非生产性资本等；还可以根据实际情况采取开展城际铁路建设与土地和物业联合开发、煤炭等优势资源开采加工等经营性业务补贴城际铁路项目资金缺口以及财政贴息、优惠电价、财政补贴等多种方式进行城际铁路公益性补偿，以解决城际铁路的经营问题，确保社会资本的收益和城际铁路的可持续发展。 四、支持长株潭城铁发展的相关政策建议 城际铁路的发展，需要有一定的政策支持。结合城际铁路的发展状况，提出以下几个方面的政策建议： （一）研究制定《城际铁路建设运营管理条例》，为建设运营管理提供依据和保障；并建立城际铁路清算制度，让城际铁路公司真正拥有财务自主权。 （二）及早控制用地，解决划拨用地用途改变、土地规划调整等问题，以便集约化利用土地，减少征地拆迁费用，确保土地的完全征用及其可开发性。 （三）为了吸引社会资本参与城际铁路建设，必须研究出台与铁路投融资体制改革相配套的保障资本的权益细则。由于城际铁路是公益性项目，具有投资巨大、沉没成本高、赢利性弱、建设运营风险大、投资回收期长、经济性差等特征。城际铁路建设需要大量的资金，需要在体制创新的前提下，按照投资者受益原则，制定各种投资优惠政策，形成切实可行的投资回报机制，改善城际铁路投资的软环境，引进竞争机制，面向社会筹资，从而形成地方政府主导、多元化投资、市场化运作的体制。城际铁路资金来源主要可以考虑以下几个方面。 以地方各级政府的财政投入为主，并尽量争取包括铁路发展基金、中央预算内财政拨款、国家增发国债资金、其他专项资金及国家政策性贷款等国家的资金投入和扶持政策；地方政府从综合交通运输体系的角度出发，统筹交通规费使用，设立专项资金支持城际铁路建设；通过采用BT、PPP、BOT、ABS等融资方式实行特许权经营，联合经济效益较好的煤炭、石化、电力等企业共同投资，发行城际铁路建设债券，设立城际铁路发展基金，鼓励社会资金投资城际铁路。 （四）完善城际铁路票价政策，形成价格动态调整机制，给予城际铁路公司规定范围内制定运价的自主权，可以根据市场承受能力及时制定或调整票价，同时票价水平受政府监管。