北京市安全生产监管信息平台_对安全生产综合监管工作角色定位的再认识

　　在我国现有的安全生产工作格局中，各级安全生产监督管理部门承担着安全生产综合监督管理职责，居于这一独特的工作定位，安全生产监督管理部门对综合监管工作的认识水平、把握程度及实际运作能力，往往会对整个安全生产工作的运行状况产生一定的影响。从理论上和总的意义上说，安全生产综合监管的法律依据是明确的，但从实际工作的要求看，履行好综合监管职责还需要解决许多具体的问题，包括综合监管的定位、范围、内容、条件、职权、手段及责任等问题，而这其中最为基本但又最为需要明确的是综合监管的定位问题。就几年来安全生产工作的实践看。虽然各级安全生产监督管理部门在推进综合监管工作上做了大量的工作并取得了较好的成效，但不可否认的是，不管是在理论上还是在实践上，如何推进并真正搞好安全生产综合监管的确是一个还没有真正解决好的问题。
　　从政府部门在安全生产监管工作中所处的地位、层次分析，综合监管与专项监管、行业管理三者虽然都从事并推动安全生产工作，但并不是处同一水平面、同一层次、同一角度，它们的定位、性质、职责、内容、重点、角度、手段、方式以及所承担的责任是有明显不同的。安全生产综合监管工作有着自己独特的定位、独特的工作内容、独特的工作职责、独特的工作方法、独特的工作手段、独特的工作规则及独特的工作能力要求，这可以从六个方面加以分析：
　　第一、从定位看。综合监管是一种处于较高层次、较为宏观的监管，在安全生产工作的推进上。它所处的层次要高于专项监管、行业管理部门，它与专项监管、行业管理的关系虽然不是一种行政上的领导与被领导的关系，但带有某种性质的指导与被指导、协调与被协调、监督与被监督的关系，也就是说，综合监管部门可以对专项监管、行业管理部门的安全生产工作情况进行指导、协调、监督与检查。
　　第二、从性质看。综合监管是一种综合性、全局性、全面性的监管，它的工作对象更多表现为下一级政府及安全生产专项监管部门、行业管理门，也就是说，综合监管在一定程度上代表上一级政府对下一级政府的安全生产工作情况进行的监督。代表政府对有关部门及单位的安全生产工作情况进行的监督，但这种监督的目的在于保证政府对安全生产工作的全局决策、总体部署与重大举措能正常地推进、有效地落实。
　　第三。从职责内容看。综合监管工作的主要职责在于确保安全生产工作方针政策与总体部署的落实，重点在于对各负有安全生产专项监管职责的部门进行协调、指导、监督与检查，是对部门安全生产监管工作的再监管，而不只是对众多具体生产经营单位的安全生产工作进行具体的管理和检查，也不是要代替、包办负有安全生产专项监管及行业管理的部门的具体工作或简单地做一些部门不愿意做的具体工作。更不是要与有关部门“争权夺利”。
　　第四。从工作手段看，综合监管所拥有的手段主要不是行政审批、核准、备案或行政处罚权等之类带有“硬”约束性质的。而主要是一种劝导、指导、建议等带有“柔性”的手段，即使是在行使监督检查方面的职权时也是更多地体现出劝导和协调的色彩。
　　第五、从工作的切入角度看。综合监管工作更多地是站在一种较为中立、超脱或较高的层次、较为全面地介入工作，如综合、深入地分析安全生产工作的全面情况。对安全生产工作中出现的重大问题提出解决的建议，对安全生产工作中的重大问题进行及时的协调，以体现出政府对于安全生产工作监管的“所在”。
　　第六、从运行规则看。安全生产综合监管工作所依据的规则是一种基本的、基础的规则，它是规范与调整安全生产工作的综合性规则或总规则，解决的是安全生产工作全局、关键、方向和基本的问题，是管规则的规则。
　　就安全生产综合监管部门所承担的职责及发挥的作用和影响看。它在安全生产工作中的角色定位应该是：
　　1、安全生产工作总体方向的把握者。安全生产工作总体方向的把握是安全生产综合监管的重要内容。也是做好安全生产综合监管的重要基础，对安全生产工作总体方向的把握充分体现出安全生产综合监管部门的能力、水平与影响。一般来说，对安全生产工作总体方向的把握表现在：一是对于安全生产工作在全局工作中地位的把握，充分体现及现实安全生产工作在全局中的地位，安全生产工作在全局中处于基础、前提、保障和支撑的地位。事关大局、事关全局，安全生产工作应是各级党委、政府必须加以重视的工作，安全生产事关党的执政能力及执政形象，安全生产是政府必须履行的法定职责，也是政府在市场经济条件下必须加以强化的职能之一，是市场监管、社会管理也是公共服务的职能；二是对于安全生产工作运行总体情况及走向的把握，对于安全生产工作的运行情况要心中有数，善于从复杂的工作中研究并把握安全生产工作的规律与特点，善于抓住安全生产工作中带有方向性、关键性、普遍性及苗头性的问题，发挥好政府安全生产工作参谋者的作用；三是对于党中央国务院关于安全生产工作一系列方针政策及重大部署的把握：四是对安全生产工作长远规划目标的把握。通过制定安全生产的中长期规划，明确安全生产工作的长期目标、阶段性目标，长期与近期工作重点及相应的保障措施，实现安全生产工作的逐步好转；五是对于安全生产工作规律与特点的研究与把握。安全生产工作有其特定的规律，它表现为一个国家或地区安全生产工作涉及的内外部因素与安全生产工作结果之间存在着一种普遍、内在和必然的联系，研究、揭示并把握这种规律性。是制定安全生产工作长远战略的基本依据，是提出安全生产工作有效对策的基本依据，也是掌握安全生产工作主动权的基本前提。
　　2、安全生产工作科学理念的倡导者。理念是一种思想、一种方针。体现并代表一个社会或社会的个体单位所提倡、认同、弘扬的一种价值取向、价值观念及价值导向。对于安全生产理念的创新与倡导是确保安全生产工作保持正确导向的基本前提。从安全生产综合监管部门来说，必须紧紧围绕两个层面来倡导并推进安全生产工作科学理念的实施。第一个层面。确立安全生产工作科学理念的理论依据，也就是，安全生产工作必须落实科学发展观的科学内涵与本质要求，将安全生产工作作为贯彻落实以人为本、可持续发展、统筹协调的科学发展观的题中应有之义。安全生产工作必须体现安全发展指导原则的客观要求，正确处理安全与生产、安全与发展的关系，将安全作为发展的前提、发展的保障，凡是不安全的发展都是不可靠的发展、不稳定的发展、不持续的发展。安全生产工作必须严格落实“安全第一，预防为主，综合治理”工作方针，只有将安全生产工作摆上应有的位置才有可能抓好安全生产工作。第二个层面，将安全生产工作的科学理念具体化为安全生产工作的正确导向，在我国现有的条件下， 搞好安全生产工作必须大力弘扬并坚持以下的导向：①搞好安全生产工作是确保人民群众生命安全与身体健康、确保生产经营单位正常运行和发展壮大、确保一个地区或国家经济发展与社会稳定的基本保障；②搞好安全生产是每个安全生产相关者、每个生产经营单位及其主要负责人、各级政府各有关部门应落实好的责任。③搞好安全生产是吸引投资、促进经济稳定、可持续发展的良好环境。④搞好安全生产可为生产经营单位甚至为一个地区相对地增加经济收益、增强发展的实力与潜力，具有明显的“效益”。⑤搞好安全生产是一种政绩(或业绩)，是地方党政领导班子和领导干部贯彻落实科学发展观、推动安全生产工作的综合考评内容之一，对领导班子及领导干部政绩或业绩起到相应的“加分”作用。
　　3、安全生产先进文化的推进者。安全文化主要是指为保障和实现人民群众生命安全与身体健康所确立的安全生产价值观和安全生产行为准则的各种安全生产精神财富的总和。安全文化既是安全生产工作的重要内容，又是做好安全生产工作的重要基础和保障，它贯穿、融合并影响着安全生产工作的全过程及各方面。安全文化的有效传播将有利于从根本上提高从业人员的安全技能与安全素质、养成良好的安全习惯与行为，提高全社会的安全意识、形成人人关心重视安全的良好气候与氛围，这是搞好安全生产工作的治本之策之一。安全生产综合监管部门应将推进安全文化的传播与发展作为自己的一项重要职贵：一是加强对安全文化内涵、特点、体系及传播机制等问题的深入研究，实现安全文化在安全生产工作中的准确定位。将安全文化作为先进文化的重要组织部分加以推动并切实抓好；二是研究制定安全文化的发展与推进战略，研究制定促进安全文化传播的相关保障政策；三是推进安全文化产品的发展，通过组织发动各种力量，创作、开发出适合、贴近我国安全生产工作实际、内容丰富多彩、形式多样深受群众欢迎的各种安全文化产品。如电影、电视、小说、小品、相声、歌曲、诗歌等，传播正确的安全生产工作理念，强化全民安全生产意识；四是不断拓宽安全文化的传播渠道与途径，开展多种形式的安全文化传播活动，如将安全生产法律、法规、政策纳入各级宣传部门重要的宣传内容、将安全生产法律法规教育纳入普法教育内容。将安全生产相关知识作为中小学生必读内容、在国家及各省市级的主流、强势媒体播放安全生产公共广告和生产安全事故案例分析及以案说法等、编印安全生产知识读本、加强安全生产知识培训等。在全社会形成有利于安全生产工作的良好氛围；五是在总结、提炼、升华本国安全文化的同时，对发达国家安全文化中一切合理、先进、科学的内容加以移植、吸收、消化并实现再创新，推进我国安全文化的创新与发展。
　　4、安全生产工作规则的设计者。规则明确了安全生产工作各种主体的地位作用、权责划分、运行程序及相关的保障重要条件，是安全生产工作得以正常顺畅运行的“软件”，规则不清、规则不对、规则不顺、规则冲突、规则空白是当前安全生产工作面临的一个较为突出的问题，这一状况直接导致安全生产工作有些方面无章可循、无头绪、相互冲突打乱仗，相关部门在出现矛盾时相互推诿、遇到问题时则相互“踢球”、扯皮。工作难以真正落实。同时。这也是安全生产综合监管部门在履行综合监管职责时经常感到体制机制不顺、工作力不从心、无所适从、难以作为、难以有效作为、难以正确作为的一个深层次原因。实际上，安全生产综合监管部门履行综合监管职责最为重要、最为根本的“正业”不是要从各相关部门监管的职责范围中划定一块属于自己的“势力范围”。也不是对属于各部门的监管工作加以干预或包办代替，而是要以自身所具有的相对中立、超脱的地位，对安全生产工作的总体运行规则进行了通盘的考虑、研究与设计，具体说有以下方面：一是安全生产工作的监督管理体制、总体工作格局与基本框架；二是安全生产工作中综合、基本、公共、共同内容的立法、立规；三是安全生产工作所涉及的相关主体的地位、相互关系、职责权限、工作条件、工作要求及应负责任的确定；四是安全生产工作运行机制尤其是安全生产的源头管理、事前防范、过程控制、应急救援及事故调查等的规则、程序等的设定；五是以安全生产责任制度为核心的制度体系建设，包括责任的设定、责任的内容、责任的分解落实、责任的考评、问责制度的设计等；六是安全监管队伍规范监管、执法的规则等。
　　5、安全生产各种资源的整合者。安全生产工作是一个全社会的系统工作，需要投入各方面、各种资源、要素加以保障，从这些资源及要素所涉及的主体看，，各级党政机关及领导、党政各相关部门、负有安全生产监管职责的各有关部门、生产经营单位、安全生产技术服务机构、社会的参与监督部门、社会大众等都拥有、掌握一定的资源、要素或力量。如何使这些资源、要素、力量得到有效整合并直接或间接参与安全生产工作、充分发挥其最大的作用，是安全生产综合监管部门应该加以认真研究的一个重要课题。作为安全生产工作的综合监管者可以通过以下方式进行多层次整合：一是通过及时汇报安全生产工作总体情况、总体趋势，对安全生产工作中出现的重大问题提出可供决策参考的建议意见，争取各级党政领导尤其是主要领导的重视、关心和支持；二是加强与相关部门的沟通、汇报，争取这些部门对理顺安全生产监管体制、完善机制、健全队伍、增加投入、出台政策、行政执法、事故调查、责任追究、强化宣传等方面的支持与配合；三是从搞好服务人手，加强与各负有安全生产监管职责部门的协调、配合。加强安全生产重大问题协调，全面推进生产安全事故防范、源头管理、过程管理与监管、事故应急处置及事故调查处理各项措施及责任的落实，形成安全生产工作的总体合力；四是加强监管与执法。特别是逐步研究、推进标准化管理、精细化管理、规范化管理，使生产经营单位真正成为安全生产工作的第一责任主体；五是通过制定有关的政策、建立机制，统一协调、组织全社会拥有的可用于应对安全生产方面的突发情况和重特大事故应急处置的相关资源；六是通过加强宣传教育等手段，发挥全社会各种群体对安全生产工作的关心、支持、配合、参与与监督作用。
　　6、安全生产综合政策的制定者。研究制定政策是政府及其相关部门重要的法定职责之一，从大的层面说，安全生产的综合政策虽然也可以归为安全生产“规则”的范畴，但政策更加侧重于解决安全生产工作本身所包含的业务、技术、利益等方面的问题，在现有的安全生产格局下，各负有安全生产监管职责的部门都及时根据需要、从自己的职责范围出发制定了不少的专项政策，但由于多方面的原因，不少政策之间不衔接、不对应、不一致、标准不一甚至相互冲突的问题仍较突出。一些属于安全生产公共、基础、综 合、共同方面但又急需制定的政策则处于空白状态，这不仅影响了政府部门的权威性与公信力，也导致安全生产一些工作长期难以推进、一些长期存在的问题得不到解决。面对这些问题，安全生产综合监管部门应主动承担起安全生产综合政策制定者的角色，全面考虑并认真研究制定当前最为需要的安全生产方面综合政策，并注意综合政策与专项政策之间的合理衔接。总体说，主要有以下四个方面的政策：一是贯彻落实科学发展观、安全发展指导原则及“安全第一，预防为主、综合治理”方针的具体性政策；二是推进和确保安全生产工作正常运行的支撑性政策，如生产经营单位在安全生产方面的准入政策、生产安全事故预防政策、安全生产投入保障政策，安全生产方面的奖惩政策、安全生产队伍相关保障政策、促进安全生产科技开发的政策、引导生产经营单位加强安全生产工作的引导性政策等；三是应对与处置安全生产方面的突发情况及重特大事故的针对性政策，如应急救援体系建设的导向政策、事故应急处置方面的投入及补偿政策、生产安全事故赔偿政策等；四是促进安全生产宣传教育深入开展的扶持鼓励性政策。
　　7、安全生产科技进步的推动者。安全科技状况直接关系着安全生产工作的技术层次，影响着安全生产工作的总体水平。因为，安全技术为安全生产提供技术支撑，安全科技水平与创新能力是构成、评价和衡量一个国家或地区安全生产总体水平的重要因素，没有一定的技术支持，提高安全生产工作水平只能是一句空话。此外，先进、可靠的安全科技支撑可以在一定程度上减少整个安监系统组织架构及监管力量不足所带来的一些问题、迅速提高政府相关部门对生产经营单位安全监管的覆盖水平。总体上看，我国安全科技在安全生产中的地位和作用也未引起人们足够的重视，安全科技投入不足、水平偏低等问题较为突出。安全生产综合监管部门应将推动安全科技进步作为提高安全生产工作水平的一项重要内容加以重视。一是要全面实施“科技兴安”战略，进一步健全安全科技体系，加强安全生产技术研究基础；二是要将安全生产科技发展纳入国家的整体产业政策之内，制定可行的安全生产科学技术发展纲要。对涉及安全生产科学技术开发的单位给予应有的扶持政策；三是依托现有的科研机构或有实力的大公司大集团设立一批能体现和代表国家水平的安全生产科技研发机构，从事安全生产科技基础研究、重要领域、关键技术攻关性研究和国外先进的安全生产科技的消化吸收及创新性研究。在较短的时间内尽快缩小与国外先进水平的差距；四是加快安全科技产业化进程的步伐，努力培育一批安全生产科技骨干企业。创出一批安全生产科技知名品牌，形成一批安全生产科技方面的拳头产品，使安全生产科技成为我国经济的新增长点之一；五是加强安全生产科技队伍建设，形成一支梯次科学、结构合理、专业水平高、创新意识强的安全生产科技队伍。
　　8、安全生产政绩业绩的评价者。安全生产工作的政绩或业绩是各级政府及其有关部门、生产经营单位贯彻落实安全生产法律法规方针政策、落实安全生产工作情况及其成效的集中体现与总体评价。随着科学发展观的贯彻落实，如何对各级各有关部门及有关生产经营单位的安全生产工作政绩、业绩进行较为客观、科学、准确、全面的评价与考核已成为安全生产综合监管部门必须加以考虑的一项重要工作。安全生产综合监管部门必须代表各级政府做好安全政绩业绩评价的相关工作：一是合理确定安全生产工作政绩或业绩的考评范围；二是研究制定安全生产政绩或业绩考评标准，设置客观、科学的量化考评指标体系，采用科学、可行的评价方法；三是牵头组织力量对下一级政府及同级政府安全生产工作政绩或业绩进行考评。主要包括：各级各有关部门、生产经营单位贯彻落实党中央国务院关于安全生产工作方针政策、法律法规及安全生产各项重大部署的情况及成效；各级政府及有关部门领导班子及主要领导的安全生产履职情况；安全生产工作的推进措施及实施情况、成效；安全生产责任目标落实的情况及成效及事故控制情况；四是对安全生产工作政绩或业绩考评情况的使用提出相应的建议意见；五是通过适当的方式通报各级各有关部门安全生产政绩或业绩考评的情况。
　　
　　编辑　陈志华