[地方政府应对突发公共事件应急管理探析] 突发公共事件应急条例

　　近年来，各级政府越来越重视突发公共事件的应急管理工作，以“一案三制”(即应急预案，应急管理体制、机制和法制)建设为主要内容的应急管理工作取得明显进展，积累了许多好的经验和做法，提升了政府的公信力，但在地方政府以往的管理实践中，也暴露出管理理念、体制机制等方面的缺乏和不足。统筹经济社会协调发展，推动体制和机制创新，提高领导干部应对能力应成为地方政府能力建设的重要内容。
　　
　　一、更新管理理念，把应急管理纳入政府常态化管理
　　
　　正确的理念是行动的先导。目前有些地方政府还认识不到社会转型时各类潜在危机爆发的普遍性和危险性，与经济快速发展的实践相比，突发公共事件应急管理的理念相对滞后，甚至有的出现偏差或存在误区。主要表现在一些地方政府及部门思想认识不到位、责任意识不强、工作理念不正确。这些问题直接导致了责任主体不清晰、组织机构不健全、公共财政投入相对不足、基层基础薄弱、反应能力跟不上要求、工作机制不适应等。当前我们正处在社会转型期，经济体制改革使社会结构全面分化，转型期的制度漏洞和真空，全球化的影响，使社会趋于复杂化、多元化，在一定程度上社会矛盾与摩擦增加和社会冲突加剧不可避免。不可预测的天灾给人类带来巨大挑战，加速工业化带来的事故风险几率加大，人与自然不协调发展的矛盾，既有天灾也有“人祸”。突发公共事件的发生，一方面造成有形资源的损失，发展计划的打断，投资环境的影响，必然导致政府确定的长远发展目标受到影响。为了处置这些突发公共事件，必然要把资源进行重新调整，从而使发展从长期战略规划转移到满足眼前所需。另一方面，如果事件处置不当，则可能会损害政府的公信力，影响到社会的长治久安。
　　重视和加强突发公共事件应急管理工作是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的必然要求，不仅是政治问题，也是经济问题，更是责任问题。地方政府既担负着发展经济的第一要务，同时也承担着维护社会稳定的第一责任。要对当前所处“转型期”历史阶段有足够认识，科学判断形势，以科学发展观为指导，树立正确发展观和政绩观，不断创新管理职能，实现角色转型。针对当前经济发展一条腿长、社会管理一条腿短的问题。转变更为广泛的发展视野，把更多的财力、物力、精力放在社会管理和加强薄弱环节上，促进经济社会协调发展。把应对突发公共事件应急管理作为全面履行政府职能的重要方面，作为检验政府行政能力的重要标志。在具体实践中要做到“六个纳入”。一要纳入经济社会发展总体规划。根据发展的阶段特点，相应制订应急管理的近期和中长期规划，加强应急机制体制、应急平台、应急储备、应急力量等各方面建设，做到与经济社会同步协调发展。二要纳入政府及部门工作权责。要以法定形式进一步明确政府及各部门的工作职责，把突发事件的预防和处理纳入政府及部门常规管理，做到责任到位，任务落实，责权统一，常备不懈。三要纳入干部政绩考核内容。地方党委、政府要不断完善干部考核评价体系，确立抓经济发展是政绩，抓稳定也是政绩的观念，做到功过赏罚分明。四要纳入普法工作的重要内容。要不断强化各级干部及公众的法制意识，加强应对突发事件法律法规建设及普法工作，提高政府依法行政和公民法制意识。五要纳入文化建设重要内容。要通过各种形式、多渠道、多层次加强全社会安全防范和安全素质教育，营造和谐安康的先进文化氛围，提高全民参与水平，不断凝聚众志成城的民族精神。六要纳入公共财政体系。把维护人的生命健康权做为民生之要，加大公共财政投入力度，加强应急硬件设施及应急反应网络建设，建立应急专门的危机基金及滚动风险保障金储备。积极倡导在市场机制下调动一切潜在的社会资源，提升保障水平。
　　
　　二、整合资源，不断创新公共事件应急管理体制机制
　　
　　当前，地方政府应对突发公共事件管理仍存在着体制和机制上的障碍和困难。主要表现为：1、管理体制上的不适应。政府各部门在管理方式上仍习惯于层层审批，普遍存在办事手续烦琐，效率低下，责任不明确，管理交叉等弊端。一旦遇到突发性公共事件，常常会出现推诿、扯皮现象。目前在责任管理上采取“条块结合，以块为主”原则，而很多有执法权或有较多资源的管理部门又是条条管理，使一级政府尤其是基层政府在一定程度上失去对某些部门的有效调控。特别是在应对极端事件等复杂局面，必然会影响应急反应的速度和效率。2、管理体制的不健全性。计划经济体制下形成的分级管理、分灾种进行管理的模式，至今没有大的改变。这种单一的管理模式表面上各司其职，各负其责，由于缺乏有机的集成，导致信息通道不畅，资源不能共享，难于形成应对总体合力。由于缺乏有力的综合协调机构和有效的监督体系，易产生监管上的空档和“真空”地带，甚至有些部门忘责失职，使本来可以防范在萌芽状态的小矛盾、小隐患积累成大事件、大事故。3、政府成员分工无法明晰。由于部门设置的原因，政府成员分工上存在交叉，一件事往往有几个领导分管，出现突发事件时，现在比较普遍的是对一些专门事件成立非常设性或临时性机构应对，问题解决后自动解散。这种“临时抱佛脚”的做法缺乏专业性、权威性、长远性，突发事件发生时，往往会打破政府正常的工作秩序。以上问题在食品安全监管、安全生产监管、事故善后处理、群体性事件等方面暴露出的问题还比较突出。重新审视并不断建立健全政府在突发公共事件防范和处置管理体制显得尤其重要和迫切。主要应加强以下四个方面的机制建设。
　　1、完善指挥决策和执行机制。一要合理确定领导分工。要打破政府日常业务分工，整合党委、政府交叉分工。根据突发公共事件的四大类型，分别确定领导担负突发事件的具体指挥决策。二要设立常设综合监督协调部门。综合应急管理部门直接受党政主管领导，监督专门部门和下一级政府的日常应急工作。有权协调辖区内各种救援力量资源，整合各专门指挥系统信息平台，并依托政府系统电子政务建设，最终建立起政府突发公共事件应急管理信息综合平台体系。三要加强专门应急处置和救援力量建设。发挥专业管理机构的特殊作用，明确其责任，完善工作机制。不断探索条管专业部门“双重管理”模式，做到责权一致，达到地方政府总揽全局之效。四要整合部门资源。要打破“小而全”的应急资源储备模式，运用工业化手段，平时储备“零部件”，突发事件发生时“就地组装”，达到部门资源发挥最大化，同时需要在市场机制下调动一切潜在的社会资源。
　　2、完善应急管理预警机制。要坚持预防和应急相结合，常态和非常态相结合，全力做好突发公共事件的预防工作，真正把各项预防和应急措施落到实处。一是制定可操作预案。提前设想事件可能爆发的方式、规模，并且拟订出多套应急方案，事件一旦发生，可以立即根据实际情况优选方案。同时建立一套科学，合理，切实可行的工作程序。二是建立社会预警机制。要不断把分散的信息集中到一起，并向决策部门提供决策的方案以应对随时发生的突发公共事件，进行科学的预防和预警。适时对社会运 行状况发出信号，并确定具有高度权威的“级别戒备状态”。
　　3、完善应急管理处置机制。在危机状态下，很多事情都是不确定的，都要求决策者必须在特别短的时间内作出决定。而且机会稍纵即逝。一要有畅通快捷的反应体系。应急管理部门首先要在极端紧迫的情况下为决策者提供真实准确的信息，决策者再依靠这些信息迅速找到应对事件的根本和要害，及时采取措施。防止事件扩大。二要有高效的指挥体系。在事件发生时。要有指挥机构，统一负责应急管理，包括采取预警提示、启动应急计划、提供紧急救援、实际控制隔离、紧急疏散居民、评估灾害程度、向公众报告危机状况及政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等措施。三要有监测体系，及时跟踪掌握事态发展新情况；要有动员体系，把潜在应对能力迅速变为现实能力。四要有责任追究机制。从行政层面建立健全责任追究机制，加大行政处分和问责的力度，提醒各级官员必须如履薄冰。认真履行职责。还需注意的是，在事件过后，要重视评估和修复工作，举一反三，避免类似事故或事件发生。
　　4、健全信息公开机制。国内外的经验证明，在突发事件发生期间，对公众的有效传播沟通十分重要。“谣言止于智者”。有效进行信息的预防、发布、引导和批驳，尊重公众的知情权，把群众欲知、想知、应知的信息及时、准确、完整地告知群众，既可以矫正视听，避免信息传递失真，提高政府公信力，又可以有效避免和控制事件升级。在资讯高度发达的今天，政府的权威信息传播得越早、越多、越准确，就越有利于维护社会稳定和政府的威信。政府不要在灾难发生时保持沉默，应快速、频繁地发布信息。并且要始终忠于事实，反复强调组织的立场与观点。要告诉公众，党和政府关心所发生的事件，正在采取有力措施来处理危机。设法使受危机影响的公众站在党和政府一边，确保社会公众对党和政府的信任。在“市场经济下”，各级政府应更加留心媒体上传来的各种信息、信号，善于与媒体沟通，善于与媒体合作，从而更好地发挥媒体的监督、鼓励和推动作用。
　　
　　三、强化责任，提高领导干部应对突发公共事件的能力
　　
　　对于一个领导干部特别是基层领导干部，平时最担心、工作中最棘手的恐怕就是各种突发事件。防范和应对突发事件是一个长期、艰巨的过程，检验着领导干部的政治素养和工作责任。从近期出现的一系列重大责任事故来看无不与一些干部的得过且过、缺乏责任、麻木不仁、处置不当有关。如黑砖窑事件、沱江大桥垮塌事件、瓮安事件、襄汾事件、三鹿毒奶粉事件等都暴露了这些问题。为此，一要增强领导干部的大局和责任意识。古人云“德莫高于爱民，行莫高于利民”，领导干部要坚持“立党为公，执政为民”，始终把人民群众的冷暖安危放在心上。牢固树立责任重于泰山意识，在平时要狠抓各项工作落实，做到忠于职守，守土有责。在突发事件面前要与群众同舟共济。共渡难关，带领和组织群众齐心协力共同应对突发事件。二要增强领导干部的危机意识和心理适应力。要有常备不懈精神，克服麻痹侥幸心里，认真分析突发事件倾向性、苗头性问题，加强日常防范，做到未雨绸缪，掌握工作主动权。面对各种突发公共事件，各级领导干部在思想上要高度重视，在心理上要沉着冷静，在措施上要积极主动、从容应对。尤其是身处突发事件的关键时刻，各级领导干部一定要身先士卒，镇定自若，稳定人心。三要增强领导干部科学决策和决断的能力。突发事件发生时，领导干部要迅速搜集、分析相关讯息，组织有关专家进行科学“会诊”，迅速科学地判断形势，实事求是地分析危机和突发事件的状态、规模、形式、性质、强度和发展趋势等，认清造成危机和突发事件的根源，准确地找出处理危机和突发事件的焦点问题和关键环节。努力寻求解决问题的最佳方案。四要增强领导干部及时控制和有效处置能力。预警不测风云，应对旦夕祸福。突发公共事件发生后，各级领导干部行动上一定要迅速坚决，措施要有序有效，以人的生命安全为本，及时控制事态发展，谨防事态扩大、升级、转化，力争将其消除在初始状态。同时，要充分利用控制后的有利时机，根据突发事件的不同性质与特点，综合运用经济、法律、行政、科学、舆论和思想政治工作等手段和资源，创造性地解决危机与突发事件。五要提高领导干部依法办事能力。应对突发事件可能需要“特事特办”，但不能背离法律轨道。要做到有法必依，执法必严，违法必究。要注重处置事件的合法性和正当性，既要解决当前又要立足长远，特殊情况也要与法周全，但决不能侵害公民的合法权益。
　　应对突发公共事件，是检验政府执政能力的试金石，也是贯彻落实科学发展观的重要考验。“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”。事物发展的好坏总是相互转化的，在全面建设小康社会的历史进程中，政府应更加重视经济社会的协调发展，建立集突发公共事件防、抗、救、建于一体，分类管理，分级负责，条块结合，属地为主的应急管理机制。不断提高各级领导干部的应对能力，做到常备不懈，警钟长鸣，努力防范和化解危机。减少灾害损失，建设诚信责任政府。
　　
　　(编辑　陈志华)