美国煤矿安全治理的启迪 煤矿瓦斯治理

　　煤矿安全生产重于泰山，这是众所周知的，但是面对频频发生的矿难，人们不禁要反思，为什么矿难会屡禁不止?很多人得出的结论是由于我国煤矿安全生产的法律体系不完善、技术落后、监管不力、执法不严等问题所致。相比之下，美国煤矿安全却好很多，因此，我国应借鉴美国煤矿安全生产的经验，逐步完善我国煤矿安全生产法律体系与配套制度。
　　美国煤矿安全生产的经验
　　美国的矿业生产中有着完善的法规体系，这些法规基本都是围绕着煤矿安全生产的，美国从1891年国会通过第一个管理矿业安全的法规至今已经出台了十多部法律，安全的标准也越来越高，可以说已经建立起了一个系统全面、功能完善的职业安全与健康法律体系。在1969年美国联邦政府制定的《联邦煤矿健康与安全法》，比以前任何一部约束采矿工业的联邦法规更全面、更严格。到了1977年的《联邦矿山安全与健康法》，是美国联邦政府对全国矿山安全与健康实行监督管理的最高法律。这部法律还确立了以下几个基本原则：
　　一是安全检查常年化。每个地下煤矿每年必须接受四次以上的安全检查，露天煤矿则必须接受两次以上的检查；二是事故责任追究制，当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑；三是安全检查“突袭制”，任何提前泄露安全检查信息的人，都会被处以罚款或有期徒刑：四是监查人员和矿业设备供应者的连带责任制，监查人员出具误导性的错误报告，矿业设备供应者提供不安全设备，都有可能被处以罚款或有期徒刑。美国在20世纪70年代前后的事故调查报告显示，85％的事故是因工作人员的“不安全行为”所致，基于此，在美国《联邦法典矿产资源卷》中对矿山工作人员包括经营者的培训作出详细规定，要求所有工作人员上岗前要接受培训；矿工每年至少必须接受8小时再培训，每12个月必须接受一次应对危险培训；矿长、工长都必须经州政府一级机关的考核，发给证书才能在本州煤矿任职，而且上岗后每年还要接受再培训。这体现了全员培训的理念。随着这一系列具备严谨的规定性和良好的可操作性的法律的实施，美国煤矿生产所造成的人员死亡事故下降到世界最低水平，基本已杜绝一次死亡2人以上事故的发生。
　　美国的矿业同时还拥有严密的安全监察执法。在这个执法领域里，美国煤矿安全生产监督机构强调独立性，其成功之处为垂直的煤矿安全监管体制架构、轮岗式的监管人事制度、雷霆式的监管执法力度，并在机制上防止监察人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。隶属于矿业安全与卫生局的煤矿安全与卫生办公室是一个联邦机构，它下面有11个地区办公室和65个矿厂办公室，这些办公室与矿主没有利益关系，和各州、县政府也没有从属关系，各地的联邦安全监察员每两年必须轮换对调。任何煤矿发生3人以上死亡事故，当地的安全监察员不得参与事故调查，而须由联邦办公室从外地调派安全监察员进行事故调查。矿山安全与健康检查局通过强制性执行采矿业安全与健康作业标准，实现消除采矿业死亡事故、减少严重性非死亡事故的发生率，最终达到有效改善全国矿山作业条件，减少安全事故的目标。
　　此外，美国在矿难发生后拥有及时有效的补偿措施。为了遏制伤亡事故和职业病上升的势头，美国联邦政府实行强制性工伤保险制度。目前，美国99％的工人受到联邦或州劳工赔偿法的保护。鉴于工伤保险所针对的是危害严重的劳动风险，工伤保险具有高度的强制性，法律强制雇主必须对雇员的工伤事故负责。国家《工伤保险法》规定，赔付工伤待遇费用全部由雇主一方负担，工人和国家不负担费用。矿工在生产过程中发生伤、残、死亡事故，无论责任在雇主或矿工，雇主都应该依法给予受伤害者经济赔偿，而不因责任问题影响劳动者及家属的正常经济生活。
　　
　　美国煤矿安全治理的启迪
　　
　　同美国相比，我国在煤矿安全生产中存在很多的问题。首先，我国煤矿安全法律体系不完善。虽然《矿山安全法》自1993年5月1日颁布实施以来，对防止矿山事故和保护矿山职工人身安全、促进采矿业的健康发挥了重要作用。但是由于我国法制化起步较晚，立法技术较为落后，并且长期以“立法宜粗不宜细、原则化、概括化”为指导思想，使得制定出来的法律相对于美国的的《矿山安全与健康法》可操作性差，存在较多问题。例如，该法的规制对象为国有矿山企业，法律规定的各项原则和制度主要是针对这类企业，而如今独立经营、承包经营、联合经营等多种经营方式的非公有制小型矿山大量涌现，对它们的法律规制薄弱。
　　另外，法律对监督管理机关的职权虽有规定，但在保障执法效果的手段和方式上规定得并不明确，无法保障安全生产监督管理机关和执法人员的有效执法。虽对企业职工岗前教育、培训作了规定，但缺乏对从业人员进行经常性安全生产教育和培训的规定，即便是岗前教育培训l的规定也未形成制度化、体系化，相关内容、程序和责任不完善。对矿山安全生产监督管理人员的违法行为的法律责任采用的是“行政处分”和“刑事责任”类宏观、模糊的描述，对于具体的行政处分内容和量刑情节却没有进一步的规定。这必然导致实践中对矿产企业相关人员的处罚没有规则可循，处罚不公平、不公正，影响甚至损害安全监督管理执法效果和执法形象，有损法律的效力和权威。关于矿山职工的劳动保险在《矿山安全法》中的规定不明确，采取的是给予“抚恤和补偿”的原则性规定，这不利于矿工及其家属权益的保护。
　　从开采技术上来看，目前我国煤矿整体的技术状况都比较落后，在全国的26000多处煤矿里，就有一半左右是高瓦斯矿井，还有一些乡镇煤矿机械化程度很低，开采方式非常落后。根据国家安全生产监督管理局的数据，我国仅国有重点煤矿的安全欠账就达到5130亿元人民币，远远落后于美国的安全技术投入。而且从业者安全文化知识缺乏，技术素质普遍不高。大量事故调查分析表明，目前我国发生的伤亡事故中70％-80％是由于人的不安全行为造成的。包括企业经营管理者在内的企业员工都存在对安全生产标准和技术设备掌握不够，法律意识和法制观念淡薄，自我保安能力低下的情况。
　　而从具体管理上讲，我国矿业仍然存在监管不力、执法不严的现象。我国与生产安全管理有关的各类法律法规已经多达上百个，但这些法规在一些地方仍然没有得到应有的重视。在实践中既有煤矿生产主体有法不依的情况存在，也有煤矿安全生产执法主体不依法行政的情形发生，甚至存在严重的地方保护主义的阻挠。大量违反煤矿安全生产法律法规的现象并没有受到应有的追究，更多的是在安全事故已经酿成以后才加以追究。此外，乡镇小煤矿、非法经营煤矿与官煤结合的现象也普遍存在。这些乡镇煤矿、个体煤矿，它们点多面广、分布 在全国各地，并且多以承包、租赁、股份合作等经营形式出现，在用工制度上以农民轮换工为主，流动性大又缺乏相应的培训，操作技能和自主保安意识都较低。在每年发生的煤矿事故中，乡镇煤矿占70％，而重大或特大事故占80％。
　　借鉴美国在矿业安全治理中的经验，要想实现我国煤矿安全生产法治化，必须要完善煤矿安全生产法律体系。首先应该从修改《矿山安全法》着手，因为《矿山安全法》是煤矿安全的基本法，由于该法出现不足，已不能适应新形势的要求，应当修改：应健全矿山安全监督管理体制，明确各级安全生产监督管理部的职权和执法程序，明确安全生产监督管理部门在矿业安全生产监管中的地位，厘清其相应的职权和职责；应规范政府执法行为，完善矿业安全生产监督管理部门的执法程序，维护相对人的合法权益，增加规定禁止检查前事先通知和禁止监督监察人员从事或参与矿山生产经营活动制度，明确规定执法部门之间的协作关系：应确立矿工健康保护原则，明确规定维护和保障矿工健康权是国家和矿山企业的义务和责任，以切实保障矿山企业职工的健康和安全权益：应强制性地规定矿山企业必须为矿工进行工伤社会保险，以保障矿工的合法权益。
　　同时还应该在严格执法上下功夫，严格监察执法程序，加大执法力度。加强煤矿安全监察员队伍的建设，严格按照相关法律和关于煤矿安全监察员的选任制度的规定选拔煤矿安全监察员。对其加强社会主义法治教育，确保煤矿安全监察工作高效、健康运转。认真制定监察执法计划，并按计划组织开展重点监察、专项监察和定期监察。在监察执法工作中，对违反安全生产法律法规、存在重大事故隐患的企业，运用停止生产、停产整顿和罚款等行政处罚措施，对其主要负责人和重、特大事故责任者依法予以经济处罚。对待不同的企业雇主，采取不同的方式。对于那些认真遵守法律，积极制定健康和安全计划的雇主，采取建立伙伴式的合作关系并提供特别资助：对于那些没有制定有效的安全计划，没有采取强有力的措施确保安全的企业，则强化监察，并加重对检查中发现问题的处罚力度，对其蓄意违法的行为给予法定最高限度的处罚。
　　煤矿安全生产事关人民群众的生命财产安全、国民经济持续发展以及社会稳定的大局，人民群众作为国家权利的享有者理应积极参与其中。为了调动广大的社会成员参与和监督安全生产工作，《安全生产法》第64条规定：“任何单位或者个人对事故隐患或者安全生产违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或举报。”要使这一权利有效行使，必须增强这一规定的可操作性，还应建立有效的奖励机制，调动各方面的积极性，及时举报企业生产中存在的安全生产违法行为，只有更多的群众来监督矿业，关注矿业，我们的矿业才能更好、更快、更安全地发展。(来源：2009年6月4日资源网)
　　(编辑／胡�)